重大問題懸而未決！解讀新版CCER交易管理辦法

7月7日，生態(tài)環(huán)境部對《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》公開征求意見，在幾次延期之后，終于啟動了溫室氣體自愿減排（CCER）市場重啟的進程。自2017年CCER簽發(fā)暫停之后，擁擠在閘門之外的眾多減排項目都期待著CCER的再次開閘。但試行稿中對CCER支持項目種類、已備案項目的解決辦法仍未明確，在中國碳市場建設體系滯后預期的大環(huán)境下，此次征求意見是對市場釋放的一劑安慰劑，我們?nèi)孕枥潇o看待。

 

一、管理辦法具體內(nèi)容

 

7月7日，生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)提出：為推動實現(xiàn)碳達峰碳中和目標，鼓勵更廣泛的行業(yè)、企業(yè)參與溫室氣體減排行動，進一步規(guī)范溫室氣體自愿減排交易及相關活動，對《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）公開征求意見。管理辦法的主要內(nèi)容總結(jié)如下：

 

1.CCER項目的基本原則。溫室氣體自愿減排項目應當具備真實性、唯一性和額外性，項目產(chǎn)生的減排量應當可測量、可追溯、可核查。

 

2.支持領域。對于大家最關心的CCER支持領域，《管理辦法》并未明確回答，只是提出將通過發(fā)布的CCER方法學確定。而考慮到自愿減排項目種類繁多，新的減排技術不斷涌現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境部將持續(xù)面向全社會公開征集方法學建議，并擇優(yōu)發(fā)布減排效果明顯、社會期待高、技術爭議小、數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠、社會和生態(tài)效益兼具的行業(yè)和領域方法學，逐步擴大自愿減排市場支持領域。

 

3.關于CCER項目的時間要求。一是申請登記的CCER項目應于2012年6月13日之后開工建設，該日期為《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》印發(fā)實施的時間，因為該日期標志著我國自愿減排交易機制的建立，只有在該日期后開工建設的項目才具有CCER所必須的額外性。二是減排量的產(chǎn)生時間應在2020年9月22日（中國作出“碳達峰、碳中和”的宣示日）之后，并且在項目申請登記之日前5年以內(nèi)。

 

4.關于CCER的使用。CCER可用于全國碳排放權(quán)交易市場和地方試點碳市場的配額清繳抵銷、大型活動碳中和等。對參與全國碳排放權(quán)交易市場配額清繳抵銷部分的CCER，由全國碳排放權(quán)交易市場的抵銷政策另行規(guī)定。而根據(jù)2021年開始實施的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，重點排放單位每年可以使用CCER抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。

 

5.關于已備案自愿減排項目的處理?！豆芾磙k法》對于2017年3月14日前已經(jīng)獲得備案的減排量，提出“由注冊登記機構(gòu)在注冊登記系統(tǒng)中繼續(xù)予以登 記，并可以依照國家有關規(guī)定使用”，對于該類項目是否能作為簽發(fā)的CCER進行使用并不明確。

 

二、幾個懸而未決的問題

 

此次對《管理辦法》征求意見，是CCER市場重啟走出的必要一步。但關于CCER支持范圍、方法學、2017年之前備案項目問題如何解決等問題仍語焉不詳，涉及CCER市場實際運作的重大問題仍懸而未決。主要包括：

 

1.支持領域與項目類型存在爭議

 

CCER類似在環(huán)境領域?qū)p排項目賦予的補貼，具有一定的經(jīng)濟補償作用，同時對于減排項目綠色價值的官方確認，對于減排項目有政策導向背書作用，所以成為眾多減排項目爭搶的對象。但由于碳市場抵銷比例有限，自愿購買CCER作為減排方式的企業(yè)驅(qū)動力也不足，所以CCER市場容量有限。僧多粥少的局面帶來支持領域的較大爭議，此次《管理辦法》試行稿并沒有就該問題進行明確，而僅繼續(xù)強調(diào)了真實性、唯一性和額外性的問題，對于各具特色的可再生能源替代、綜合節(jié)能、林業(yè)碳匯等項目來說，仍是“公說公有理，婆說婆有理”。

 

2.方法學成CCER實質(zhì)性重啟的最大瓶頸

 

CCER方法學是指導項目開發(fā)、實施、核算、核查的重要依據(jù)，《管理辦法》提出生態(tài)環(huán)境部將組織征集方法學并進行遴選評估，方法學需要滿足“減排效果明顯、社會期待高、技術爭議小、數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠、社會和生態(tài)效益兼具”。在發(fā)改委暫停CCER資產(chǎn)簽發(fā)之前，截至2017年，已形成各類方法學十二批202項，但顯然隨著減排技術的不斷發(fā)展，當前較為混雜的方法學已不滿足新的需求，需要從頭梳理、甄別并形成方法學體系，新的方法學體系形成仍需時日，這一點實際上成為主體申請CCER的最大瓶頸。

 

3.基于“政治宣言”時間節(jié)點要求的合理性

 

新申請登記的CCER項目開工建設要求為《暫行辦法》發(fā)布日（2012年6月13日）之后，而減排量的產(chǎn)生時間需要在中國提出“雙碳”目標之后，中間時間跨度長達8年。同時減排量需要在項目申請登記之日前5年以內(nèi)，基于此當前能申請CCER的僅為產(chǎn)生于2020年9月22日以來的減排量。

 

三、不容樂觀的前景

 

隨著全國碳排放權(quán)市場的開市，相配套的CCER重啟受到廣泛關注，從2021年初開始，生態(tài)環(huán)境部門以及各環(huán)境交易所多次放出信號，但最后多次預期落空。筆者曾于《配額市場重回縮量，CCER或再缺席2022，中國碳市場進入十字路口》一文中，對CCER推進的艱難進行了詳細分析。而全國碳排放權(quán)交易市場作為碳市場的根基，也遇到了進展停滯的問題，一方面對于建材、冶金等行業(yè)的擴容不及預期；另一方面碳市場的上位法規(guī)文件《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》仍未出臺。

 

在碳市場各項配套機制都徘徊不前的環(huán)境下，此次征求意見也讓各界認為是對社會呼吁的應急之舉，所以沒有引起以前大眾對于CCER的炒作熱情，可見社會各界對CCER的本質(zhì)和可能起到的效果已經(jīng)有了清醒的認識。尤其在支持領域含糊不明，新的方法學體系建立需要較長時間的討論，CCER市場取得實質(zhì)性進展仍不樂觀。