重大問題懸而未決！解讀新版CCER交易管理辦法

7月7日，生態(tài)環(huán)境部對(duì)《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》公開征求意見，在幾次延期之后，終于啟動(dòng)了溫室氣體自愿減排（CCER）市場(chǎng)重啟的進(jìn)程。自2017年CCER簽發(fā)暫停之后，擁擠在閘門之外的眾多減排項(xiàng)目都期待著CCER的再次開閘。但試行稿中對(duì)CCER支持項(xiàng)目種類、已備案項(xiàng)目的解決辦法仍未明確，在中國碳市場(chǎng)建設(shè)體系滯后預(yù)期的大環(huán)境下，此次征求意見是對(duì)市場(chǎng)釋放的一劑安慰劑，我們?nèi)孕枥潇o看待。

 

一、管理辦法具體內(nèi)容

 

7月7日，生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)提出：為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，鼓勵(lì)更廣泛的行業(yè)、企業(yè)參與溫室氣體減排行動(dòng)，進(jìn)一步規(guī)范溫室氣體自愿減排交易及相關(guān)活動(dòng)，對(duì)《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）公開征求意見。管理辦法的主要內(nèi)容總結(jié)如下：

 

1.CCER項(xiàng)目的基本原則。溫室氣體自愿減排項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具備真實(shí)性、唯一性和額外性，項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量應(yīng)當(dāng)可測(cè)量、可追溯、可核查。

 

2.支持領(lǐng)域。對(duì)于大家最關(guān)心的CCER支持領(lǐng)域，《管理辦法》并未明確回答，只是提出將通過發(fā)布的CCER方法學(xué)確定。而考慮到自愿減排項(xiàng)目種類繁多，新的減排技術(shù)不斷涌現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境部將持續(xù)面向全社會(huì)公開征集方法學(xué)建議，并擇優(yōu)發(fā)布減排效果明顯、社會(huì)期待高、技術(shù)爭(zhēng)議小、數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠、社會(huì)和生態(tài)效益兼具的行業(yè)和領(lǐng)域方法學(xué)，逐步擴(kuò)大自愿減排市場(chǎng)支持領(lǐng)域。

 

3.關(guān)于CCER項(xiàng)目的時(shí)間要求。一是申請(qǐng)登記的CCER項(xiàng)目應(yīng)于2012年6月13日之后開工建設(shè)，該日期為《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》印發(fā)實(shí)施的時(shí)間，因?yàn)樵撊掌跇?biāo)志著我國自愿減排交易機(jī)制的建立，只有在該日期后開工建設(shè)的項(xiàng)目才具有CCER所必須的額外性。二是減排量的產(chǎn)生時(shí)間應(yīng)在2020年9月22日（中國作出“碳達(dá)峰、碳中和”的宣示日）之后，并且在項(xiàng)目申請(qǐng)登記之日前5年以內(nèi)。

 

4.關(guān)于CCER的使用。CCER可用于全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)的配額清繳抵銷、大型活動(dòng)碳中和等。對(duì)參與全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)配額清繳抵銷部分的CCER，由全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的抵銷政策另行規(guī)定。而根據(jù)2021年開始實(shí)施的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，重點(diǎn)排放單位每年可以使用CCER抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的5%。

 

5.關(guān)于已備案自愿減排項(xiàng)目的處理?！豆芾磙k法》對(duì)于2017年3月14日前已經(jīng)獲得備案的減排量，提出“由注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)在注冊(cè)登記系統(tǒng)中繼續(xù)予以登 記，并可以依照國家有關(guān)規(guī)定使用”，對(duì)于該類項(xiàng)目是否能作為簽發(fā)的CCER進(jìn)行使用并不明確。

 

二、幾個(gè)懸而未決的問題

 

此次對(duì)《管理辦法》征求意見，是CCER市場(chǎng)重啟走出的必要一步。但關(guān)于CCER支持范圍、方法學(xué)、2017年之前備案項(xiàng)目問題如何解決等問題仍語焉不詳，涉及CCER市場(chǎng)實(shí)際運(yùn)作的重大問題仍懸而未決。主要包括：

 

1.支持領(lǐng)域與項(xiàng)目類型存在爭(zhēng)議

 

CCER類似在環(huán)境領(lǐng)域?qū)p排項(xiàng)目賦予的補(bǔ)貼，具有一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用，同時(shí)對(duì)于減排項(xiàng)目綠色價(jià)值的官方確認(rèn)，對(duì)于減排項(xiàng)目有政策導(dǎo)向背書作用，所以成為眾多減排項(xiàng)目爭(zhēng)搶的對(duì)象。但由于碳市場(chǎng)抵銷比例有限，自愿購買CCER作為減排方式的企業(yè)驅(qū)動(dòng)力也不足，所以CCER市場(chǎng)容量有限。僧多粥少的局面帶來支持領(lǐng)域的較大爭(zhēng)議，此次《管理辦法》試行稿并沒有就該問題進(jìn)行明確，而僅繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了真實(shí)性、唯一性和額外性的問題，對(duì)于各具特色的可再生能源替代、綜合節(jié)能、林業(yè)碳匯等項(xiàng)目來說，仍是“公說公有理，婆說婆有理”。

 

2.方法學(xué)成CCER實(shí)質(zhì)性重啟的最大瓶頸

 

CCER方法學(xué)是指導(dǎo)項(xiàng)目開發(fā)、實(shí)施、核算、核查的重要依據(jù)，《管理辦法》提出生態(tài)環(huán)境部將組織征集方法學(xué)并進(jìn)行遴選評(píng)估，方法學(xué)需要滿足“減排效果明顯、社會(huì)期待高、技術(shù)爭(zhēng)議小、數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠、社會(huì)和生態(tài)效益兼具”。在發(fā)改委暫停CCER資產(chǎn)簽發(fā)之前，截至2017年，已形成各類方法學(xué)十二批202項(xiàng)，但顯然隨著減排技術(shù)的不斷發(fā)展，當(dāng)前較為混雜的方法學(xué)已不滿足新的需求，需要從頭梳理、甄別并形成方法學(xué)體系，新的方法學(xué)體系形成仍需時(shí)日，這一點(diǎn)實(shí)際上成為主體申請(qǐng)CCER的最大瓶頸。

 

3.基于“政治宣言”時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求的合理性

 

新申請(qǐng)登記的CCER項(xiàng)目開工建設(shè)要求為《暫行辦法》發(fā)布日（2012年6月13日）之后，而減排量的產(chǎn)生時(shí)間需要在中國提出“雙碳”目標(biāo)之后，中間時(shí)間跨度長達(dá)8年。同時(shí)減排量需要在項(xiàng)目申請(qǐng)登記之日前5年以內(nèi)，基于此當(dāng)前能申請(qǐng)CCER的僅為產(chǎn)生于2020年9月22日以來的減排量。

 

三、不容樂觀的前景

 

隨著全國碳排放權(quán)市場(chǎng)的開市，相配套的CCER重啟受到廣泛關(guān)注，從2021年初開始，生態(tài)環(huán)境部門以及各環(huán)境交易所多次放出信號(hào)，但最后多次預(yù)期落空。筆者曾于《配額市場(chǎng)重回縮量，CCER或再缺席2022，中國碳市場(chǎng)進(jìn)入十字路口》一文中，對(duì)CCER推進(jìn)的艱難進(jìn)行了詳細(xì)分析。而全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)作為碳市場(chǎng)的根基，也遇到了進(jìn)展停滯的問題，一方面對(duì)于建材、冶金等行業(yè)的擴(kuò)容不及預(yù)期；另一方面碳市場(chǎng)的上位法規(guī)文件《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》仍未出臺(tái)。

 

在碳市場(chǎng)各項(xiàng)配套機(jī)制都徘徊不前的環(huán)境下，此次征求意見也讓各界認(rèn)為是對(duì)社會(huì)呼吁的應(yīng)急之舉，所以沒有引起以前大眾對(duì)于CCER的炒作熱情，可見社會(huì)各界對(duì)CCER的本質(zhì)和可能起到的效果已經(jīng)有了清醒的認(rèn)識(shí)。尤其在支持領(lǐng)域含糊不明，新的方法學(xué)體系建立需要較長時(shí)間的討論，CCER市場(chǎng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展仍不樂觀。