【案例解析】一起行政處罰案件引發(fā)爭(zhēng)議，企業(yè)和執(zhí)法人員各執(zhí)一詞 建設(shè)項(xiàng)目違反“三同時(shí)”事實(shí)如何認(rèn)定？

一起行政處罰案件引發(fā)爭(zhēng)議，企業(yè)和執(zhí)法人員各執(zhí)一詞

建設(shè)項(xiàng)目違反“三同時(shí)”事實(shí)如何認(rèn)定？

 

2018年6月27日，江蘇省射陽(yáng)縣環(huán)保局接到群眾舉報(bào)，執(zhí)法人員對(duì)某魚(yú)箱加工廠進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)，該廠魚(yú)箱加工項(xiàng)目未報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件即擅自建成，且未配套建設(shè)環(huán)境噪聲、大氣等污染物所需的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，于2001年3月投入生產(chǎn)。射陽(yáng)縣環(huán)保局依據(jù)國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條的規(guī)定，做出《行政處罰事先（聽(tīng)證）告知書(shū)》，責(zé)令其改正，并擬罰款20萬(wàn)元。

處罰告知書(shū)發(fā)出后，該企業(yè)申請(qǐng)聽(tīng)證。聽(tīng)證中，該企業(yè)認(rèn)為，他們已經(jīng)建設(shè)了環(huán)境保護(hù)設(shè)施，采取了環(huán)保措施，包括關(guān)門(mén)作業(yè)，盡量減少大氣污染物排放，配備了等離子切割機(jī)械，用于切割時(shí)降低噪聲，對(duì)周?chē)h(huán)境沒(méi)有造成影響，因此不應(yīng)當(dāng)適用國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條的處罰規(guī)定。

環(huán)境執(zhí)法人員認(rèn)為，該企業(yè)油漆工段生產(chǎn)時(shí)未采取密閉措施，且未實(shí)際安裝環(huán)境保護(hù)設(shè)施；經(jīng)監(jiān)測(cè)，切割機(jī)、空壓機(jī)、電焊機(jī)作業(yè)時(shí)產(chǎn)生的噪聲污染屬于超標(biāo)排放；當(dāng)事人違法事實(shí)清楚，法律適用正確。

射陽(yáng)縣環(huán)保局經(jīng)聽(tīng)證后認(rèn)為，企業(yè)的行為違反了環(huán)保“三同時(shí)”制度，根據(jù)國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定，“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正，處20萬(wàn)元以上、100萬(wàn)元以下的罰款……”對(duì)該企業(yè)做出《行政處罰決定書(shū)》，責(zé)令改正，罰款20萬(wàn)元。

筆者認(rèn)為，上述案例的處罰與其適用的條款完全吻合。同時(shí)也說(shuō)明，環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目違反“三同時(shí)”制度違法事實(shí)的認(rèn)定和處罰，必須調(diào)查清楚三個(gè)方面的內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，正確實(shí)施行政處罰。

一看建設(shè)項(xiàng)目是否需要配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施。

是否需要配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施，是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目違反“三同時(shí)”制度違法事實(shí)認(rèn)定和處罰的關(guān)鍵。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)首先調(diào)查該建設(shè)項(xiàng)目是否通過(guò)環(huán)評(píng)審批或備案？如果建設(shè)項(xiàng)目已通過(guò)環(huán)保部門(mén)審批，執(zhí)法人員要調(diào)查環(huán)評(píng)審批中是否要求建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施，是否要求必須通過(guò)“三同時(shí)”驗(yàn)收，要求哪些環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須通過(guò)“三同時(shí)”驗(yàn)收。如果沒(méi)有通過(guò)環(huán)保部門(mén)審批，未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，則要通過(guò)對(duì)照分類(lèi)管理名錄，認(rèn)定該項(xiàng)目是否屬于報(bào)告書(shū)、報(bào)告表類(lèi)項(xiàng)目。

根據(jù)國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十七條明確規(guī)定，編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收，編制驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。據(jù)此，編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，需要配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施。

本案中，該企業(yè)的魚(yú)箱加工項(xiàng)目屬于原環(huán)境保護(hù)部《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理類(lèi)名錄》中的“玻璃纖維及玻璃纖維增強(qiáng)塑料制品”項(xiàng)目，環(huán)評(píng)類(lèi)別為報(bào)告表。因此，該企業(yè)魚(yú)箱加工項(xiàng)目需要配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施。

二看建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施有沒(méi)有完成驗(yàn)收。

根據(jù)原環(huán)境保護(hù)部《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》第十二條的規(guī)定，驗(yàn)收期限是指建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施自竣工之日起，至建設(shè)單位向社會(huì)公開(kāi)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告之日止的時(shí)間。按照這一要求，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須是在向社會(huì)公開(kāi)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告之日，才是完成驗(yàn)收之時(shí)。

如果驗(yàn)收不合格，或者在驗(yàn)收過(guò)程中弄虛作假，則可以依據(jù)國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定，認(rèn)定其構(gòu)成違反環(huán)保“三同時(shí)”制度的行為，對(duì)其實(shí)施行政處罰。

本案中，該企業(yè)未報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，也就不可能進(jìn)入驗(yàn)收程序，沒(méi)有驗(yàn)收不合格的事實(shí)存在。

三看建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施事實(shí)上未建成，還是建成未經(jīng)驗(yàn)收。

建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施建成未經(jīng)驗(yàn)收，是本案的一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。當(dāng)事方堅(jiān)稱(chēng)，其環(huán)境保護(hù)設(shè)施已經(jīng)建成。但執(zhí)法人員經(jīng)過(guò)認(rèn)真調(diào)查認(rèn)為，該企業(yè)的環(huán)境保護(hù)配套設(shè)施事實(shí)上并未建成。

國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條“需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成”應(yīng)當(dāng)包括兩種情況，一是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施全部未建成；二是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施僅建設(shè)了一部分，沒(méi)有完全建成。這就要求執(zhí)法人員在調(diào)查中正確區(qū)分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施全部未建成，或是僅建設(shè)了一部分，未完全建成；或是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施全部建成，但未經(jīng)過(guò)權(quán)威部門(mén)的驗(yàn)收。

筆者認(rèn)為，做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施是否建成或是否驗(yàn)收的認(rèn)定，必須率先調(diào)查清楚建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生哪些污染物，比如大氣、水、噪聲等污染物的排放種類(lèi)，具有哪些環(huán)境保護(hù)設(shè)施不同的建設(shè)要求。在此基礎(chǔ)上，看是否未按照法律法規(guī)、環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則和技術(shù)要點(diǎn)，以及日常生活經(jīng)驗(yàn)法則推定等要求，作為環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)認(rèn)定的主要事實(shí)依據(jù)。

《大氣污染防治法》第四十五條明確規(guī)定，產(chǎn)生含揮發(fā)性有機(jī)物廢氣的生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在密閉空間或者設(shè)備中進(jìn)行，并按照規(guī)定安裝、使用污染防治設(shè)施；無(wú)法密閉的，應(yīng)當(dāng)采取措施減少?gòu)U氣排放。

本案中，魚(yú)箱加工生產(chǎn)過(guò)程的噴漆工段，含有揮發(fā)性有機(jī)物廢氣產(chǎn)生的污染項(xiàng)目，屬于必須安裝使用污染防治設(shè)施的認(rèn)定范圍；而該企業(yè)在沒(méi)有安裝使用污染防治設(shè)施情況下，依靠關(guān)閉廠門(mén)進(jìn)行生產(chǎn)，沒(méi)有達(dá)到污染防治的要求。因此，可以認(rèn)定為必須配套建設(shè)的大氣污染防治設(shè)施未建成。

再如，本案中該企業(yè)機(jī)械切割過(guò)程中產(chǎn)生工業(yè)噪聲，沒(méi)有設(shè)置衛(wèi)生防護(hù)距離（圍墻外即居民住戶(hù)）。《以噪聲污染為主的工業(yè)企業(yè)衛(wèi)生防護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，產(chǎn)生工業(yè)噪聲的企業(yè)應(yīng)設(shè)置一定的衛(wèi)生防護(hù)距離。而該企業(yè)投產(chǎn)后并未采取有效的降噪措施，導(dǎo)致環(huán)境噪聲超標(biāo)排放。因此，本案同樣符合需要配套建設(shè)環(huán)境噪聲防護(hù)設(shè)施未建成的認(rèn)定要件。

作者單位：江蘇省射陽(yáng)縣環(huán)保局