在我國，深度貧困地區(qū)和生態(tài)敏感地區(qū)在地理上高度重合，即貧困區(qū)要么是在生態(tài)脆弱的地區(qū)，要么是在生物多樣性豐富的地區(qū)。生態(tài)退化是區(qū)域內(nèi)貧困發(fā)生的重要原因，而貧困反過來又可能加劇生態(tài)的破壞，兩者形成了互為因果的惡性循環(huán)。
作為可直接對農(nóng)戶產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的環(huán)境政策，生態(tài)補(bǔ)償為解決生態(tài)脆弱地區(qū)的貧困問題提出了新的解決思路，能夠兼顧實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)村減貧增收的雙重目標(biāo)。近年來，各地大力推動生態(tài)補(bǔ)償扶貧，并對現(xiàn)金直補(bǔ)、讓有勞動能力的貧困人口就地?fù)?dān)任生態(tài)保護(hù)公益性崗位等方式進(jìn)行了積極探索。
當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策存在局限性
江西吉安永豐縣魏家村的村民在水土保持生態(tài)林地勞作。劉浩軍攝/光明圖片
生態(tài)補(bǔ)償?shù)某跏寄繕?biāo)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遵循基于自然要素或所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t，其生態(tài)目標(biāo)和減貧目標(biāo)容易存在一定程度的偏離，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償扶貧實踐中出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、小農(nóng)戶參與存在障礙、減貧缺乏長期性等問題。分析問題產(chǎn)生的根源，一方面，我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償層次單一，主要為地方政府之間的橫向補(bǔ)償或直接面向農(nóng)戶的縱向補(bǔ)償，且全國遵循統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，缺乏靈活的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。對貧困地區(qū)發(fā)展成本更高的貧困人口而言，現(xiàn)金補(bǔ)貼的扶貧效果不明顯，甚至?xí)M(jìn)一步加深貧困程度。另一方面，在生態(tài)補(bǔ)償項目區(qū)內(nèi)，貧困區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)域吻合度高，自然資源稟賦較差導(dǎo)致許多貧困小農(nóng)戶被限制在政策門檻之外，不能從中受益。此外，現(xiàn)有直接給予農(nóng)戶現(xiàn)金補(bǔ)貼、讓有勞動能力的貧困人口擔(dān)任生態(tài)管護(hù)崗位的補(bǔ)償措施，雖然可以短期內(nèi)讓貧困人口收入大幅增加，但這些項目缺乏對農(nóng)戶生計長期發(fā)展的支持，脫貧穩(wěn)定性不足，造成生態(tài)補(bǔ)償扶貧存在一定局限性。
寧夏吳忠市紅寺堡區(qū)是我國最大的生態(tài)移民易地扶貧集中安置區(qū)，圖為當(dāng)?shù)卮迕裨诓烧菁t花。新華社發(fā)
為實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的真正轉(zhuǎn)化，讓貧困人口從生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中得到更多實惠，實現(xiàn)脫貧攻堅與生態(tài)文明建設(shè)的雙贏，需要進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償扶貧的機(jī)制設(shè)計。
提高社會公眾的參與熱情
由于可用于發(fā)展的要素資源短缺、人力資本水平低下，并受到文化、交通、環(huán)境等因素影響，貧困地區(qū)參與生態(tài)補(bǔ)償項目的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移就業(yè)難度較大、收入渠道有限，主要依靠土地耕種為生。在當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況下，建議加大對貧困地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓藏斦度?，引?dǎo)生態(tài)補(bǔ)償資金、國家重大生態(tài)工程項目資金向這些地區(qū)傾斜，進(jìn)一步提高重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)的資金投入水平以及對貧困縣的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)，加大對貧困人口的支付權(quán)重。地方政府應(yīng)充分利用國家、省級重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金和專項補(bǔ)助資金，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高退耕還林、生態(tài)公益林等項目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全動態(tài)調(diào)整機(jī)制。
目前我國的生態(tài)補(bǔ)償仍以中央和地方各級政府的財政投入為主，尚未形成社會公眾廣泛參與的市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。政府部門應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵社會資本和公眾參與到生態(tài)補(bǔ)償中來，拓寬資金的來源渠道，加大補(bǔ)償?shù)牧Χ群头秶?。在具體實踐中，可通過設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償扶貧基金的形式，開拓社會資本的進(jìn)入渠道。
2019年3月，國家林草局發(fā)起設(shè)立了“林業(yè)草原生態(tài)扶貧專項基金”，聚焦定點扶貧縣、滇桂黔石漠化片區(qū)、重點貧困地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償、國土綠化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧。基金首期共獲得由國家林草局七大院、中國野生動物保護(hù)協(xié)會、春秋航空公司捐贈的啟動資金1750萬元人民幣。由政府部門牽頭設(shè)立基金、企業(yè)進(jìn)行捐贈，既能體現(xiàn)企業(yè)勇于承擔(dān)社會責(zé)任的正面形象，又能獲得相關(guān)稅收優(yōu)惠，大大提高了其參與積極性，將成為社會力量持續(xù)支持和深度參與生態(tài)扶貧工作的有效形式。
充分發(fā)揮崗位型補(bǔ)償?shù)姆鲐氉饔?/div>
優(yōu)先讓貧困戶擔(dān)任生態(tài)管護(hù)崗位，是突破自然資源稟賦限制的有效手段，對于貧困人口幫扶有更好的靶向性；同時，生態(tài)脆弱地區(qū)多為少數(shù)民族聚居區(qū)，原住民世代生活在此，已形成較為成熟的社會網(wǎng)絡(luò)和交流溝通方式，相對于外出打工，農(nóng)戶顯然更傾向在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。為此，建議在貧困地區(qū)進(jìn)一步完善各類生態(tài)保護(hù)區(qū)的管護(hù)崗位設(shè)置，鼓勵國有林場、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等優(yōu)先聘用周邊貧困農(nóng)戶從事服務(wù)性崗位或季節(jié)性工種，充分發(fā)揮崗位型補(bǔ)償?shù)姆鲐氉饔?。以貴州為例，目前全省66個貧困縣選聘了6萬名生態(tài)護(hù)林員，每人每年可得到1萬元的勞務(wù)補(bǔ)助，使6萬個貧困家庭25萬貧困人口每年人均穩(wěn)定增收2400元，實現(xiàn)了農(nóng)戶在家門口就業(yè)和全家脫貧。
生態(tài)管護(hù)崗位對文化和身體素質(zhì)等均有所要求，家庭勞動能力較弱的農(nóng)戶可能無法達(dá)到參與門檻。為擴(kuò)大該項政策的受益面，還需進(jìn)一步拓展崗位型補(bǔ)償?shù)姆秶??？梢越Y(jié)合新一輪退耕還林（草）、石漠化綜合治理等項目，提供更多參與門檻較低的臨時性就業(yè)崗位，將無法達(dá)到現(xiàn)有生態(tài)管護(hù)崗位參與要求的弱勢群體吸納進(jìn)去。
發(fā)展兼具生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)林產(chǎn)業(yè)
打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，需要建立穩(wěn)定脫貧的長效機(jī)制，鼓勵、扶持農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵和核心。在生態(tài)補(bǔ)償實踐中，建議結(jié)合項目實施，支持農(nóng)戶依托當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源發(fā)展兼具生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)林產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)“造血式”扶貧效果。在新一輪退耕還林（草）、石漠化綜合治理等項目中，可鼓勵農(nóng)戶發(fā)展精品水果、核桃等經(jīng)濟(jì)效益高的經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)戶后期可通過售賣林果獲得持續(xù)性收入。云南紅河州依托退耕還林著力打造經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)帶，目前已初步形成北部以核桃、桉樹、油茶、林果為主，南部以榿木、杉木、橡膠、茶葉為主的多個產(chǎn)業(yè)帶（群）。2018年，全州共實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)值186.7億元，農(nóng)戶人均擁有4畝以上的特色經(jīng)濟(jì)林，林業(yè)人均收入超過2500元。
此外，可鼓勵參與生態(tài)治理項目的農(nóng)戶適度發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林，每年批準(zhǔn)一定指標(biāo)允許砍伐出售以獲得經(jīng)濟(jì)收益；在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下，允許農(nóng)戶在退耕地上間種豆類、中藥材、菌類等經(jīng)濟(jì)作物，打造種養(yǎng)結(jié)合的生態(tài)循環(huán)產(chǎn)業(yè)基地，并對具有高附加值的林產(chǎn)品進(jìn)行精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈；配套開展森林旅游開發(fā)，充分整合資源要素以實現(xiàn)森林價值最大化利用，幫助農(nóng)戶建立長期穩(wěn)定的收入渠道。
探索多元化、綜合性的補(bǔ)償機(jī)制
2018年12月，國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》，從健全
碳排放權(quán)抵消制度、發(fā)展
綠色金融等九方面進(jìn)一步建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會積極參與的多元化生態(tài)補(bǔ)償格局。生態(tài)補(bǔ)償扶貧需要充分統(tǒng)籌這些新手段來擴(kuò)大政策的減貧效應(yīng)。
廣東肇慶基于農(nóng)戶參與公益林補(bǔ)償可獲得持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金流的特點，于2018年4月成功發(fā)放了省內(nèi)首筆生態(tài)公益林補(bǔ)償收益質(zhì)押貸款。貸款額度最高可達(dá)年度公益林補(bǔ)償款的7倍，并設(shè)定多種靈活的還款方式，有效破解了公益林項目補(bǔ)償金額較低、森林資產(chǎn)閑置無法有效變現(xiàn)等問題，將未來若干年可預(yù)期補(bǔ)償收入轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實收益。通過綠色金融手段實現(xiàn)市場化生態(tài)補(bǔ)償，讓“沉睡”的生態(tài)資源變?yōu)閷崒嵲谠诘慕?jīng)濟(jì)效益，既能讓參與農(nóng)戶獲得生態(tài)紅利，又能增強(qiáng)其參與生態(tài)保護(hù)的內(nèi)在動力。
還可結(jié)合碳排放權(quán)交易機(jī)制，積極開展
碳匯交易扶貧工作，推動有碳排放權(quán)配額需求的單位、企業(yè)與貧困地區(qū)進(jìn)行
碳匯交易。在這方面，貴州鼓勵、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的單位和具有
碳交易配額
履約任務(wù)的企業(yè)購買本地貧困地區(qū)的林業(yè)碳匯減排量。2018年，全省深度貧困地區(qū)實現(xiàn)新增碳匯量50萬噸以上，參與貧困戶每年可增收1350元。
需要強(qiáng)調(diào)的是，在給予農(nóng)戶現(xiàn)金補(bǔ)貼的同時，還應(yīng)注意完善多層次、綜合性的補(bǔ)償機(jī)制，加大對農(nóng)戶所在村莊、合作社的基礎(chǔ)設(shè)施投資，進(jìn)一步支持農(nóng)民勞動技能培訓(xùn)、勞務(wù)輸出及創(chuàng)業(yè)，扶持貧困區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌建立資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多種方式在內(nèi)的綜合性補(bǔ)償模式，以此擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏p貧效應(yīng)。
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作者：靳樂山（中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授）；吳樂（中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心科研助理、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)博士研究生）
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