生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣所所長雷宇：以城市為單元的精細管理助力我國大氣污染防治及協(xié)同應(yīng)對氣候變化

在經(jīng)濟快速發(fā)展和城市化進程快速推進的背景下，我國面臨著來自空氣污染和氣候變化的雙重挑戰(zhàn)。城市是政策落地實施的基本單元，是實現(xiàn)碳排放達峰和空氣質(zhì)量達標的關(guān)鍵。近日，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)大一般性辯論上提出“中國力爭于2030年前實現(xiàn)二氧化碳排放達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和”的氣候目標（以下簡稱“一達峰、一中和”目標），為城市繼續(xù)推進碳排放和空氣質(zhì)量協(xié)同管理工作提供了強大的驅(qū)動力。

 

在能源基金會資助下，清華大學(xué)與生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院聯(lián)合成立“中國城市空氣質(zhì)量達標及碳排放達峰研究”項目組（以下簡稱“雙達”項目組），將通過調(diào)研、采訪等方式梳理城市“空氣質(zhì)量達標與碳排放達峰”減排政策措施、構(gòu)建典型案例庫，并在此基礎(chǔ)上開發(fā)城市尺度未來能源與排放動態(tài)預(yù)測模型，全面分析我國城市空氣質(zhì)量達標和碳排放達峰“雙達”之間的協(xié)同效應(yīng)，為推動城市層面“雙達”目標的實現(xiàn)提供技術(shù)支持和決策依據(jù)，也及時為國家層面“十四五”規(guī)劃編制提出相關(guān)政策建議。

 

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣所所長雷宇研究員帶領(lǐng)科研團隊開展了關(guān)于“城市空氣質(zhì)量改善和應(yīng)對氣候變化協(xié)同管理（以下簡稱協(xié)同）”研究工作，在城市“雙達”的管理思路、管理規(guī)劃、達標技術(shù)路徑等相關(guān)領(lǐng)域進行了探索。“雙達”項目組對該研究團隊負責(zé)人雷宇研究員進行了專訪。

 

“雙達”項目組：現(xiàn)階段，我國正面臨著空氣質(zhì)量達標和氣候變化應(yīng)對的雙重挑戰(zhàn)，您帶領(lǐng)科研團隊開展了關(guān)于“城市空氣質(zhì)量改善和應(yīng)對氣候變化協(xié)同管理”的研究，這項研究為何選擇城市作為研究對象，城市扮演了怎樣的角色？

 

雷宇：城市在清潔空氣管理工作中扮演著非常重要的角色。首先，這是有法可依的，《中華人民共和國大氣污染防治法》中規(guī)定“未達到國家大氣環(huán)境質(zhì)量標準城市的人民政府應(yīng)當及時編制大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃，采取措施，按照國務(wù)院或省級人民政府規(guī)定的期限達到大氣環(huán)境質(zhì)量標準”，城市的人民政府必須依法執(zhí)行。其次，中國實現(xiàn)2030年前碳排放達峰目標，城市需要先行。人類的能源消費和造成的二氧化碳排放都主要集中在城市區(qū)域，城市始終是控制碳排放的主戰(zhàn)場。最后，從國內(nèi)外行政管理經(jīng)驗來看，城市都是國家宏觀政策自上而下落實的主體，是推動、落地政策實施的基礎(chǔ)。

 

因此，城市管理兼具“宏觀定位”與“微觀治理”的特點。與縣級管理相比，城市管理還要關(guān)注宏觀引領(lǐng)、綜合布局；與省級管理相較，城市管理則更能關(guān)注微觀領(lǐng)域、精細管理。城市既能夠因地制宜地制定一些具體措施，同時又能督促和監(jiān)督這些措施的有效執(zhí)行，扮演了協(xié)同管理“細胞”的角色。

 

“雙達”項目組：依據(jù)團隊研究成果，我國城市層面在“空氣質(zhì)量改善及氣候變化應(yīng)對”這兩個方面分別取得了哪些成績？

 

雷宇：目前我國不少城市在空氣質(zhì)量管理工作中創(chuàng)新管理手段，取得有益進展。綜合來看，這類城市基本上均具備較強的主觀能動性。具體來說，此類城市具備兩個特點：一是“社會經(jīng)濟基礎(chǔ)良好”，空氣質(zhì)量改善是此類城市進一步推動生態(tài)文明建設(shè)的重要目標；二是“自我提升意愿強烈”，希望通過空氣質(zhì)量改善提升核心競爭力，使其在未來發(fā)展中搶占一定先機。隨著我國經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，在此類“先行”城市的帶動下，會有更多城市將空氣質(zhì)量改善作為未來自身發(fā)展的目標、重點和契機。

 

關(guān)于協(xié)同治理，雷宇進一步補充道：我國各個城市經(jīng)濟實力、空氣質(zhì)量、碳排放等基本情況差異較大，協(xié)同治理進程存在差距。部分城市行動快，取得較好成績，如深圳市和北京市：近十年來深圳市在空氣質(zhì)量不斷改善、碳排放強度不斷削減的基礎(chǔ)上，社會經(jīng)濟發(fā)展也取得了令人矚目的成績，這得益于深圳市在各階段、各方面工作的規(guī)劃與推進都具有一定前瞻性。北京市則通過深入調(diào)整優(yōu)化“四大結(jié)構(gòu)”的策略在城市空氣質(zhì)量改善及氣候變化應(yīng)對方面取得了突破性進展，其成績受到了國際社會的積極評價。但是總體而言，絕大多數(shù)城市社會發(fā)展水平相對滯后、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和協(xié)同治理能力仍有待進一步提高。

 

“雙達”項目組：針對“十四五”規(guī)劃及未來中長期規(guī)劃，特別是在習(xí)近平總書記提出了“一達峰、一中和”的新氣候目標之后，我國城市“雙達”工作將面臨怎樣的機遇與挑戰(zhàn)？ 

 

 

雷宇：習(xí)總書記提出的新氣候目標已向國際社會充分展現(xiàn)了中國在實現(xiàn)二氧化碳排放達峰方面的強大信心和進一步推進碳減排工作的堅定決心。新的氣候目標將會在“十四五”期間幫助一些城市堅定“雙達”的信心，為推動城市“雙達”工作提供了更為強大的驅(qū)動力。在此背景下，城市需進一步思考發(fā)展定位、發(fā)展路徑選擇和產(chǎn)業(yè)布局等宏觀問題，推動轉(zhuǎn)型發(fā)展和雙達進程。

 

城市“雙達”工作必然也會面臨一定挑戰(zhàn)。首先，很多城市在碳減排方面的基礎(chǔ)能力建設(shè)相對不足，治理體系的系統(tǒng)性相對較弱，在低碳化發(fā)展規(guī)劃、任務(wù)措施制定、執(zhí)行和評估等各環(huán)節(jié)具體工作的開展都會面臨較大挑戰(zhàn)。其次，與碳減排管理目標不同，城市空氣質(zhì)量管理目標相對清晰。現(xiàn)階段“碳達峰”和“碳中和”目標尚處于國家層面，如何將其細化到城市層面并提供配套技術(shù)方法、管理體系是城市“雙達”工作面臨的又一大難點。總而言之，城市“雙達”工作機遇與挑戰(zhàn)并存，但總體而言機遇大于挑戰(zhàn)。

 

“雙達”項目組：目前大多城市普遍在空氣質(zhì)量管理方面有較好基礎(chǔ)，而在碳排放管理方面基礎(chǔ)能力相對薄弱。“雙達”工作在管理體系方面應(yīng)如何推進？ 

 

 

雷宇：碳排放和空氣質(zhì)量協(xié)同管理是“雙達”工作的關(guān)鍵。目前來看，碳減排和空氣質(zhì)量管理目標的一致性更加鮮明，通過建立一套協(xié)同管理體系并實施一系列增效措施，有助于協(xié)同實現(xiàn)兩種目標。長遠來看，碳排放和空氣質(zhì)量管理工作的協(xié)同效應(yīng)將會越來越顯著。但“雙達”目標的實現(xiàn)不會一蹴而就，協(xié)同管理是一個過程，需綜合考量技術(shù)方法、目標設(shè)定、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等因素。

未來碳減排和空氣質(zhì)量協(xié)同管理工作的開展首先需要探究二者的共同點，抓住協(xié)同治理的切入點。以能源為例，它與產(chǎn)業(yè)、交通、工業(yè)和社會生活息息相關(guān)，是協(xié)同管理的重要抓手之一，因此“雙達”工作的總體思路可以是率先在能源領(lǐng)域建立一系列技術(shù)方法，然后再根據(jù)管理需求制定和落實相應(yīng)措施，逐步推進實現(xiàn)“雙達”目標。

 

“雙達”項目組：最后一個問題，也是最重要的問題，持續(xù)推進“雙達”工作，城市該怎么做，如何尋求更大突破？

 

雷宇：一方面，仍需促進城市間交流合作。不少城市結(jié)合自身特點制定并實施了因地制宜的措施，空氣質(zhì)量管理工作取得了一定成績，但城市之間欠缺交流與合作。我們希望不同類型的城市能夠結(jié)合自身特點開展相關(guān)工作，逐步摸索出獨具特色的工作重點、核心措施和治理方案，并形成城市之間可互相借鑒的地方特色經(jīng)驗。比如，在碳減排和空氣質(zhì)量協(xié)同治理方面，工業(yè)城市的工作重點是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，挖掘第二產(chǎn)業(yè)的減排空間，而進入后工業(yè)化時期的城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的釋放空間較小，其工作重點可能在調(diào)整優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)、降低城市本身能耗等方面；能源結(jié)構(gòu)較“綠色”的城市（如成渝地區(qū)城市）和煤炭消費為主導(dǎo)的城市（如華北地區(qū)城市）在協(xié)同治理方面的工作重點也是不同的；從交通運輸結(jié)構(gòu)來看，對于機動車保有量較大的城市，道路交通減排是協(xié)同治理的關(guān)鍵。

 

近期，在能源基金會支持下，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院、清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國環(huán)境科學(xué)研究院等多家單位與北京市、上海市等多個城市共同發(fā)起成立了“城市大氣綜合管理與低碳行動伙伴關(guān)系”（CAMCAP）智庫平臺。希望借助這樣一個綜合性、多元化平臺加強城市之間的溝通與交流，城市能夠在充分認識自身所面臨的突出問題的前提下，學(xué)習(xí)其他城市的可取之處，取長補短，必要時可就相關(guān)工作開展合作。中國城市發(fā)展類型眾多，又各具特色，總結(jié)和梳理每一類型城市的特色經(jīng)驗和治理方案，將有助于發(fā)展“后進”的城市多方位“汲取營養(yǎng)”，找到適合自身的解決方案。

 

另一方面，“空氣質(zhì)量管理與氣候變化應(yīng)對”協(xié)同效果初顯，仍需加強相關(guān)工作。從現(xiàn)有效果來看，部分現(xiàn)行環(huán)境管理政策及措施的實施帶來了顯著的協(xié)同效應(yīng)。但客觀來講，這些政策措施在設(shè)計之初并未將“協(xié)同效益最大化”作為目標。因此，進一步推進“協(xié)同”管理應(yīng)重點開展以下三項工作：一是梳理和總結(jié)現(xiàn)有具有協(xié)同效應(yīng)的政策措施；二是強化和持續(xù)推廣具有協(xié)同效應(yīng)的政策措施；三是探索建立反映協(xié)同效果的指標體系，并對具有協(xié)同效益的措施進行排序，便于城市因地制宜地制定符合自身情況的治理方案。

 

第三方面，持續(xù)推進“雙達”工作，仍需注重城市“精細化”管理，加強以下兩個方面的工作：一是提升地方管理人員的“精細化”能力，以確保各項空氣治理管理措施的精準落實；二是提升落地措施的“精準化”水平，即所采取的措施可切實解決該地方最突出的問題。