鄒驥：氣候外交或為中美關(guān)系重新注入積極因素

鄒驥 ：清華大學(xué)戰(zhàn)略與安全研究中心客座研究員、能源基金會首席執(zhí)行官兼中國區(qū)總裁中國和美國是世界最大的兩個經(jīng)濟(jì)體，同時也是全球碳排放量居前的國家，中美開展氣候合作對全球氣候治理、如期實現(xiàn)碳中和目標(biāo)意義重大。美國大選之后，國內(nèi)國際社會對于拜登政府未來的氣候政策以及美國在國際議題上重回多邊主義進(jìn)程等問題高度關(guān)注。拜登總統(tǒng)將氣候議題設(shè)為內(nèi)外政策的重點，欲在2050年碳中和、國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)更新和經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇等方面提出更具雄心的目標(biāo)。他在1月20日正式上任之時如期簽署了重返《巴黎協(xié)定》文件，宣布4月22日主辦全球氣候峰會，而且還組建了強有力的氣候團(tuán)隊。曾任國務(wù)卿的總統(tǒng)氣候特使克里和曾任美國環(huán)保署長的白宮國家氣候變化總統(tǒng)顧問麥卡錫都是具有豐富氣候外交經(jīng)驗的專家；與此同時，解振華近期被任命為中國氣候變化事務(wù)特使，將重點負(fù)責(zé)中國應(yīng)對氣候變化的國際合作?？死锱c解振華都曾是2014年中美氣候聯(lián)合聲明及《巴黎協(xié)定》的親歷者和關(guān)鍵推動者，兩個團(tuán)隊相互了解，對于全球應(yīng)對氣候變化也有很多共識。對此，國際國內(nèi)多方對于通過氣候議題重啟中美對話和推動兩國外交關(guān)系都寄予厚望?？陀^認(rèn)識中美氣候合作的前提條件任何國際合作都需要以雙方的基本政治互信為基礎(chǔ)。中美之間如果嚴(yán)重缺乏基本的戰(zhàn)略和政治互信，勢必會制約在氣候變化專門領(lǐng)域合作的深化。當(dāng)前全球地緣政治格局和中美關(guān)系的基本方面與五年前《巴黎協(xié)定》簽訂之時相比已發(fā)生深刻變化。在特朗普政府的單邊主義和極限施壓政策之下，中美政府間互信嚴(yán)重受損，美國國內(nèi)的民粹主義和意識形態(tài)已經(jīng)形成掣肘，拜登政府就任之后，亟需探討中美關(guān)系走向。習(xí)近平主席在拜登當(dāng)選美國總統(tǒng)后發(fā)去的賀電中指出：“希望雙方秉持不沖突不對抗、相互尊重、合作共贏的精神，聚焦合作、管控分歧，推動中美關(guān)系健康穩(wěn)定向前發(fā)展。”這是中方對中美關(guān)系的主張和期許，但我們需要認(rèn)識到，中國與美國要想重回奧巴馬時代“蜜月期”幾乎不可能，雙方的氣候合作也不必然會發(fā)生，拜登政府強調(diào)價值觀外交，在地區(qū)安全秩序、全球影響力等方面與中國的競爭不可避免，中美關(guān)系仍存在巨大的不確定性。中美兩國就氣候變化、疫情防控、綠色復(fù)蘇等全球性公共議題開展合作，必須以基本政治關(guān)系總體穩(wěn)定為前提。如果管理不好，氣候變化議題也有可能成為中美之間的沖突點。

中美重啟氣候合作的機會和潛力中美氣候合作有幾個有利條件。一是兩國應(yīng)對氣候變化的長期愿景和目標(biāo)相似，習(xí)近平主席已向全球承諾中國力爭在2030年前達(dá)峰、努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和；拜登政府提出2050年實現(xiàn)氣候中和，并承諾在2021年春更新“國家自主貢獻(xiàn)”（NDCs）。二是兩國的氣候行動重點領(lǐng)域重合，包括加速能源轉(zhuǎn)型，推動交通、建筑、工業(yè)的低碳發(fā)展，開發(fā)低碳技術(shù)，推動技術(shù)創(chuàng)新（如電動車、氫能、儲能以及碳捕捉、儲存、利用等），發(fā)展綠色金融，完善碳市場等。三是兩國在推動多邊進(jìn)程方面的意愿一致，包括盡快落實《巴黎協(xié)定》，推動國際發(fā)展援助的多邊合作，支持第三方國家（如“一帶一路”沿線國家）實現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。四是雙方有合作經(jīng)驗且相互熟悉的杰出人物重返舞臺，奠定較好的工作關(guān)系基礎(chǔ)，這有利于中美之間順暢溝通，培育工作層面的互信，在復(fù)雜情況下拓展氣候合作之路。面對中美關(guān)系的復(fù)雜情況，兩國應(yīng)抓住機會窗口，在工作層面上將氣候變化問題與兩國關(guān)系中其他復(fù)雜困難的問題相對分離，以“摸著石頭過河”的精神探索和推進(jìn)中美氣候再接觸的方式。首先，要認(rèn)識到目前情況下，中美雙邊氣候?qū)υ捗媾R著美國內(nèi)反華勢力的干擾和制約，在雙邊合作受限的情況下可以考慮利用多邊機制創(chuàng)造交流機會。拜登1月27日簽署白宮行政命令，明確要重啟“主要經(jīng)濟(jì)體論壇”（MEF），并將在4月22日舉辦氣候峰會。中方可以配合美國在2021年春季組織召開MEF氣候變化事務(wù)部長級代表會議，或者推動美國盡快加入“氣候行動部長會”（MOCA）對話。就國際進(jìn)程而言，一方面繼續(xù)以聯(lián)合國氣候變化框架公約和《巴黎協(xié)定》的治理結(jié)構(gòu)為主渠道進(jìn)行對話合作，另外一方面針對美國政府全部門推行氣候政策且美財政部成立專門氣候變化辦公室的安排，利用二十國集團(tuán)（G20）等多邊機制探討促進(jìn)綠色低碳復(fù)蘇的綠色財政和綠色金融政策，探索低碳基礎(chǔ)設(shè)施投資合作，廣泛拓展氣候合作的對話渠道和潛在領(lǐng)域。其次，在官方關(guān)系復(fù)雜敏感的情況下，可以考慮從專家層面的對話開始，通過開展2軌對話，創(chuàng)造開展1.5軌乃至1軌對話的機會。通過交流釋疑解惑，增強互信和理解，共同推動多邊進(jìn)程，為日后恢復(fù)政府間工作機制創(chuàng)造條件。第三，循序漸進(jìn)地推動兩國政府建立常規(guī)對話合作機制，恢復(fù)中美氣候工作組?；仡?014年中美聯(lián)合聲明的準(zhǔn)備和簽署過程，雙方形成的由最高領(lǐng)導(dǎo)層統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署、政府各層級官員和專家有機結(jié)合的完整交流對話組織形式，為雙方的順暢溝通進(jìn)而簽署聯(lián)合聲明起到了有效作用。在拜登政府已組建起強大的氣候團(tuán)隊的背景下，中國政府應(yīng)在更高授權(quán)級別層面開展內(nèi)外協(xié)調(diào)，與美方氣候團(tuán)隊各層級人員對接，共同提高溝通談判效率，有效互動。避免陷入“互相指責(zé)”陷阱中美雖然有機會在拜登政府任期重啟氣候?qū)υ挘泊嬖阱e失機會窗口的風(fēng)險。美國有可能在減排、控煤、限制“一帶一路”國家煤電投資等議題上向中國加碼施壓，尤其會針對中國的“十四五”規(guī)劃目標(biāo)施加壓力。中美氣候關(guān)系的挑戰(zhàn)和風(fēng)險長期存在。首先，雙方在全球氣候治理中的一些基本認(rèn)知分歧仍在。例如，對于“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”的解讀不同，美方要求中國承擔(dān)更多國際責(zé)任，制定更有力度的短期氣候行動和“國家自主貢獻(xiàn)”目標(biāo)。第二，兩國都大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，低碳領(lǐng)域有可能成為中美貿(mào)易投資關(guān)系中的新競爭點。例如，美方可能針對中國新能源汽車、可再生能源設(shè)備出口實施反傾銷措施。再比如，美國主張實施碳邊境調(diào)節(jié)稅的可能性較前更高，可能引發(fā)綠色低碳領(lǐng)域的貿(mào)易摩擦。第三，雙方需謹(jǐn)防陷入“互相指責(zé)陷阱”，避免因宏觀層面的博弈而錯失氣候合作機會。中美應(yīng)當(dāng)繼承《巴黎協(xié)定》合作期間相互交底、彼此透明、不公開指責(zé)對方等默契，聚焦務(wù)實合作與交流?；仡櫄v史，中美氣候外交大致經(jīng)歷了兩個階段：第一階段是《哥本哈根協(xié)定》（2009年）之前，以立場對立、互相指責(zé)為主。第二階段是《哥本哈根協(xié)定》到《巴黎協(xié)定》簽署，從“互相指責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)榛バ旁鰪?、?zé)任分擔(dān)，合作促成《巴黎協(xié)定》。未來有可能進(jìn)入第三階段，即避免“互相指責(zé)”，繼續(xù)“責(zé)任分擔(dān)”，共享利益。未來氣候變化議題將與全球低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和綠色復(fù)蘇緊密結(jié)合，為中美開展氣候合作創(chuàng)造廣闊利益重合空間，例如共同參與低碳經(jīng)濟(jì)全球價值鏈、開展低碳技術(shù)合作等。本文刊登于《世界知識》2021年第6期