經濟全面脫碳需要一個綜合性的政策框架

　　在2021年聯(lián)合國氣候變化大會（COP26）上，各國和地區(qū)雖然許下了很多承諾，但所計劃制定的緩解氣候問題的政策卻不足以兌現(xiàn)這些承諾和極具野心的減排目標，也無法實現(xiàn)2015年《巴黎協(xié)定》中定下的控溫目標。為此，經濟合作與發(fā)展組織（OECD）經濟學家莫羅·皮素（Mauro Pisu）及其三位同事提出了一個用以幫助各國和地區(qū)設計能夠促進增長和社會包容的全面脫碳戰(zhàn)略框架。排放定價、標準與法規(guī)、用以抵消分配效應的補充政策——這三個元素組成了這一政策組合框架，而構建一個健全且獨立的體制，并配以可信可靠的宣傳，則是管理好政策限制并提高公眾對緩解政策接受度的關鍵。

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　　緩解氣候問題的政策所預期需要的經濟與分配成本使決策者們不敢采取更為果斷的行動。在全球受到新冠疫情沖擊之前的兩年（2018—2019年），全球實際GDP增長了6.4%（OECD 2022b），全球二氧化碳排放量增長了2.2%（Global Carbon Project 2021）。2020年，各國和地區(qū)為遏制新冠病毒傳播所采取的封鎖措施讓全球排放量減少了5.2%——這一年度的減排幅度與2030承諾中所需的減排標準相符，但卻是以全球GDP出現(xiàn)3.4%的降幅（OECD 2021b）這樣巨大的經濟和社會損失為代價。總而言之，這次經歷是一次警醒，警示人們需要采取新的方法和政策，將脫碳的努力與經濟增長和社會包容相協(xié)調（Weder di Mauro 2021）。 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om

　　一、多重市場失靈意味著需要一個綜合性的政策組合

　　多重市場失靈和與之形成鮮明對比的政策目標使得設計一個物有所值的脫碳戰(zhàn)略成為一項挑戰(zhàn)。一種主要的市場失靈與溫室氣體所產生的負外部性有關，它在邊際社會成本與私人成本之間形成了一個屏障，導致價格無法反映氣候所受的危害。而由于知識——尤其是與氣候相關的知識——（在很大程度上）是一種公共物品（public good），因此私人市場對綠色創(chuàng)新和技術發(fā)展的供應不足就會造成第二種市場失靈（Dechezleprêtre et al． 2013）。 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

　　其他的市場失靈會為這兩種失靈火上澆油。例如，價格依舊未能反映出減少排放所帶來的共同利益（如提高人們的健康程度、改善生物多樣性等），因此會削弱應對氣候變化的激勵措施所具有的潛在力量；網絡效應也可能會對綠色技術的應用造成阻礙。

　　政府可以使用多種政策工具來減少排放（Caselli et al． 2021）。在一項新的研究中（D’arcangelo et al． 2022），我們比較了兩大類氣候政策工具——排放定價工具和標準與法規(guī)——在以下幾個關鍵維度中的表現(xiàn)（表1）： 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om

　　降低短期和中長期的減排成本行政管理成本應對不確定性的能力再分配及與分配有關的其他問題政治經濟與公眾接受度對公共預算的影響

　　從表1的分析中我們可以看出，就所有這些關鍵標準而言，每一項政策工具都既有長處也有短處。因此，我們需要的是一個綜合性的氣候政策組合，并且其中還需要有能夠提高脫碳戰(zhàn)略的成本效益和社會接受度的補充措施。然而，各國和地區(qū)的主要排放源（圖2）、社會偏好，以及政治約束（如對高稅收的容忍度、約束范圍、福利制度的有效性和產業(yè)結構等）都是不盡相同的，因此這樣的政策組合也是因國家和地區(qū)而異的。

　　1、排放定價工具

　　綜合性政策組合的第一部分由不同的排放定價工具構成（Schlögl and Schmidt 2020， Gollier 2021），包括溫室氣體排放稅、排放交易計劃（如歐盟碳排放權交易計劃[EU ETS，EU Emissions Trading System]），以及其他的激勵性工具（如對污染商品征稅）。統(tǒng)一整個經濟體系內的排放價格是緩解氣候問題戰(zhàn)略的基礎所在，因為這一舉措能夠在短期內非常有效地減少排放。然而，由于擔心分配效應的影響和遭到公眾普遍反對等原因，如今在實踐中的排放定價仍普遍較低（圖3）（Furceri et al． 2021， Rausch et al． 2011）。

　　排放定價雖然十分重要，但僅憑它一己之力可能不足以實現(xiàn)經濟全面脫碳——因為當企業(yè)和家庭對價格信號的反應微弱時，定價機制是無效的。此外，如果排放定價不是隨時間變動的，那么它就會放大經濟衰退時的福利損失（Benmir et al． 2021），而且它幾乎無法解決創(chuàng)新和許可（licensing ）之間的協(xié)調失靈（Bessen and Maskin 2009），從而限制新興綠色技術的知識外溢和發(fā)展，并有可能阻礙低成本減排技術的發(fā)展。而就降低碳泄漏（carbon leakage）風險而言，國際政策協(xié)調是關鍵（Hoogendoorn et al． 2021， Bartram et al． 2021， Schmidt et al． 2021）。

　　2、標準與法規(guī)

　　綜合性政策組合的第二部分由能夠加速推動低碳技術應用的標準及補貼所構成，所需設定的將會包括排放配額、綠色認證和技術授權在內的一系列要求。這一部分在某些方面（如在特定期限內限制和逐步淘汰高排放活動或技術）將會尤為有效。標準與法規(guī)并不直接設定排放價格，但它們所產生的成本可以被視為隱含的排放價格。 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

　　標準與法規(guī)可以作為排放定價和其他激勵性政策的有效補充（Stiglitz et al． 2017），尤其是在當它們是技術中立的（如可交易的績效標準）情況下。標準與法規(guī)可以幫助解決會阻礙綠色技術和創(chuàng)新的網絡化傳播的協(xié)調失敗，并可以在企業(yè)和家庭對價格無反應的情況下替代排放定價。標準與法規(guī)還可以有效地解決排放價格無法解決的一些由短視行為、財政約束和風險規(guī)避所造成的市場失靈問題。舉例而言，能源效率標簽（標準與法規(guī)）可以強化激勵性措施所引發(fā)的行為反應。 本文@內/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網-tan pai fang . com

　　然而，設計及協(xié)調不當?shù)谋O(jiān)管可能會模糊價格信號，削弱整個經濟的激勵機制，導致既定贏家的結果，并使績效監(jiān)測復雜化，從而大大增加脫碳成本。在這些情況下，它們可能會導致高水平的隱含碳價格，從而降低脫碳戰(zhàn)略的總體成本效益。

　　3、補充政策 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

　　補充政策和框架政策構成了綜合性政策組合的第三部分。這些政策囊括了所有不直接以減少排放為目標，而是以降低減排政策的經濟和社會成本為目標的政策。一些補充政策旨在加快開發(fā)和部署新的減排技術（Acemo?lu et al． 2017），例如： 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om

　　研發(fā)激勵和創(chuàng)新激勵為激發(fā)和維持企業(yè)活力提供支持，如取消企業(yè)進入壁壘、降低貿易壁壘、改革破產制度等（De Haas et al． 2021）促進ESG（環(huán)境、社會和治理）評級方法的數(shù)據(jù)一致性和可比性，從而吸引私人資本（Ehlers et al． 2020， Elmalt et al． 2021， Bolton et al． 2021）加大對升級電力和交通網絡的投資，以挪威為例，電動汽車充電站數(shù)量的大幅增加（在2015至2021年期間增加了600%）有助于減少“里程焦慮”，并為電動汽車的銷售提供支持（OECD 2022a） 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

　　另一些補充政策旨在緩和氣候政策的分配效應，并在氣候轉型期間為人們提供幫助。一個普遍的實證發(fā)現(xiàn)是，氣候政策具有累退的傾向（Zachmann et al． 2018）。將通過排放定價機制所獲得的收入進行回收再利用便可幫助解決這一問題，并使氣候政策更為累進。盡管指定用途的稅收?？睿╮evenue earmarking）通常不受歡迎，因為它會造成支出時的優(yōu)先次序僵化，但通過加強承諾力度并明確溝通額外收入的使用方式，它就能夠在脫碳的過程中成為一個有用的工具，并幫助建立公眾信任（Klenert and Hepburn 2018）。以瑞士在2018年通過的碳稅法案為例，它將約三分之二的碳定價稅收收入重新分配給家庭和企業(yè)（Office fédéral de l‘environnement [OFEV]， Confédération Suisse 2020）。 內/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網-tan pai fang . com

　　另一個具有建設性的補充政策措施是推動有效且積極的勞動力市場政策。這類措施可以助力于緩解氣候問題的政策所能引發(fā)的勞動力市場深度重組（Walker 2013）。丹麥的“彈性安全”（flexicurity）體系就是一個很好的例子，該體系通過提供綠色崗位（green job）所需的技能培訓等積極的勞動力市場政策來為就業(yè)流動性提供支持（OECD 2021c）。 本+文+內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com

　　二、有效的脫碳戰(zhàn)略需要可信的組織機構和透明的溝通 本/文-內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com

　　脫碳的各項努力將對經濟和社會產生普遍影響，并滋生輸贏成敗而非共贏共榮的風險（Chancel and Piketty 2015）。包括以下三點在內的一些因素將能為確立一個可以得到廣泛支持且有效的綜合性政策組合提供幫助（Furceri et al． 2021）。

　　第一，減少信息和知識差距是提高公眾意識和建立公眾信任的關鍵（van der Ploeg and Rezai 2018）。實現(xiàn)這一目標的方式包括有針對性地打擊虛假信息的公共傳播，以及公眾教育宣傳等。 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com

　　第二，允許透明的游說行為將能夠防止試圖阻礙緩解氣候問題的政策落地的利益集團對政策的攔截，或是進行不公平的成本分配（OECD 2021a）。

　　第三，利益相關者在一個透明且可信的制度環(huán)境中的有效參與可以幫助激發(fā)、管理和協(xié)調偏好和優(yōu)先事項的沖突。丹麥、荷蘭和英國都已有很好的實踐案例，讓獨立的氣候機構來負責評估公眾意見，并向政府提供獨立的政策建議。 本*文@內-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網 t an pa i fa ng . c om

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　　本文作者：

　　莫羅·皮素（Mauro Pisu）/OECD經濟部經濟學家、利弗休姆全球化與經濟政策研究中心（GEP， Leverhulme Centre for Research on Globalisation and Economic Policy）政策研究員 本`文@內/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網-tan pai fang. com

　　菲利普·瑪麗亞·D． 阿基羅（Filippo Maria D’Arcangelo）/ OECD經濟學家 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om

　　伊萊·萊文（Ilai Levin）/OECD青年助理經濟學家

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　　阿薩·約翰遜（Asa Johansson）/OECD資深經濟學家 本文`內-容-來-自；中_國_碳_交^易=網 tan pa i fa ng . c om

　　編譯：邵玉蓉/第一財經研究院研究員

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