生態(tài)環(huán)境部【環(huán)法〔2022〕35號】行政復議決定書（申請人北京中創(chuàng)碳投科技有限公司）

　　申請人：北京中創(chuàng)碳投科技有限公司

　　住所：北京市東城區(qū)青龍胡同1號歌華大廈

　　法定代表人：唐人虎，總經(jīng)理

　　被申請人：中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部

　　住所：北京市東城區(qū)東長安街12號

　　法定代表人：黃潤秋，部長

　　申請人北京中創(chuàng)碳投科技有限公司不服生態(tài)環(huán)境部于2022年3月29日作出的《關(guān)于中碳能投科技（北京）有限公司等碳排放技術(shù)服務(wù)機構(gòu)弄虛作假等問題情況的通報》（環(huán)辦執(zhí)法函〔2022〕138號，以下簡稱《情況通報》）中關(guān)于該公司的相關(guān)內(nèi)容，向我部申請行政復議，我部依法受理?，F(xiàn)已審理終結(jié)。

　　申請人請求：

　　撤銷《情況通報》中對申請人的認定及處理。

　　申請人提出的事實和理由：

　　一是《情況通報》基本事實不清，申請人嚴格遵循相關(guān)工作原則，規(guī)范開展核查工作。

　　關(guān)于《情況通報》指出的“掛名”現(xiàn)象。相關(guān)核查參考指南和委托核查合同并不強制要求現(xiàn)場核查人員與出具報告人員必須一致，核查報告中出現(xiàn)“掛名”現(xiàn)象，既不違法，也不違約。所有核查報告均進行技術(shù)復核，“掛名”并不會使得相關(guān)核查報告喪失真實性、完整性和準確性。

　　關(guān)于《情況通報》指出的對檢測報告造假“視而不見”。申請人是行政機關(guān)委托的第三方核查機構(gòu)，無權(quán)強制要求被核查企業(yè)出示原件。因被核查企業(yè)的造假手段具有隱蔽性和專業(yè)性，申請人通過要求有關(guān)企業(yè)簽署承諾書、聲明書等方式，盡最大可能保證核查報告的真實性與準確性。2019年發(fā)布的核查參考指南未要求必須通過查看原件方式驗證數(shù)據(jù)真實性。

　　關(guān)于《情況通報》指出的對機組“應(yīng)納未納”問題“視而不見”，以及“對部分企業(yè)將煤質(zhì)關(guān)鍵參數(shù)缺省值改為實測值等重大變化審核履職不到位”。這些問題是排放報告的相關(guān)問題線索，不是核查報告問題，生態(tài)環(huán)境部混淆了責任主體。

　　二是《情況通報》雖是向各省市生態(tài)環(huán)境部門下發(fā)，但已然外化成了對申請人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的具體行政行為，屬于行政復議受理范圍。

　　形式上，申請人通過地方生態(tài)環(huán)境部門的告知，合法地獲得了《情況通報》。

　　內(nèi)容上，《情況通報》直接指向了包括申請人在內(nèi)的特定相對人的權(quán)利義務(wù)。生態(tài)環(huán)境部及其下級行政機關(guān)已將《情況通報》作為具體行政行為直接予以執(zhí)行。

　　三是《情況通報》違反法定程序，侵害了申請人的合法程序權(quán)益?！肚闆r通報》系對申請人作出的不利行政處分，但生態(tài)環(huán)境部未就認定事實開展立案和調(diào)查程序，也未給予申請人陳述申辯的機會。

　　我部經(jīng)審理查明：

　　本案申請人是受省級生態(tài)環(huán)境部門委托，對有關(guān)重點排放單位提交的溫室氣體排放報告等開展核查工作的核查機構(gòu)。

　　為嚴厲打擊重點排放單位碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假行為，加強碳排放報告質(zhì)量監(jiān)督管理，保障全國碳排放權(quán)交易市場平穩(wěn)健康運行，2021年10-12月，我部組織開展了碳排放報告質(zhì)量專項監(jiān)督幫扶執(zhí)法行動。

　　專項監(jiān)督幫扶過程中，對申請人提交的核查結(jié)果進行了監(jiān)督檢查，獲取了申請人負責核查的重點排放單位的溫室氣體排放報告、申請人編制的溫室氣體排放核查報告、核查任務(wù)臺賬，并對申請人有關(guān)工作人員進行調(diào)查詢問，制作了《調(diào)查詢問筆錄》。

　　2022年3月29日，為切實加強對碳排放技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理，就專項監(jiān)督幫扶工作中發(fā)現(xiàn)的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)存在工作流于形式、報告質(zhì)量失控、內(nèi)容結(jié)論失實等突出問題，我部向省級生態(tài)環(huán)境部門下發(fā)《情況通報》（文末注明：此件不公開），其中列舉了申請人作為核查機構(gòu)有關(guān)核查履職不到位等問題。

　　以上事實，有申請人編制的核查報告、核查任務(wù)臺賬、《調(diào)查詢問筆錄》《情況通報》等材料，可以證明。

　　我部認為：

　　一、關(guān)于申請人所提《情況通報》基本事實不清問題

　　碳排放權(quán)交易是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要政策工具，準確可靠的碳排放數(shù)據(jù)是全國碳排放權(quán)交易市場有效規(guī)范運行的生命線。在碳排放數(shù)據(jù)上弄虛作假，不僅直接影響著全國碳排放權(quán)交易市場的公平公正，還將對國家“雙碳”目標的順利實施和我國國際形象造成嚴重不利影響。

　　碳排放數(shù)據(jù)的核算專業(yè)性較強，通常需要碳排放技術(shù)服務(wù)機構(gòu)參與其中。這些機構(gòu)主要包括以下三類：1.咨詢機構(gòu)，為重點排放單位提供咨詢服務(wù)，包括編制溫室氣體排放報告等；2.檢驗檢測機構(gòu)，向重點排放單位提供煤樣檢測等服務(wù)；3.核查機構(gòu)，受生態(tài)環(huán)境部門委托，根據(jù)行業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南以及相關(guān)技術(shù)規(guī)范，對重點排放單位報告的溫室氣體排放量和相關(guān)信息進行全面核實、查證。

　　全國碳排放權(quán)交易市場的交易產(chǎn)品為碳排放配額。碳排放配額由省級生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)我部制定的碳排放配額總量確定與分配方案，向重點排放單位分配。核查機構(gòu)對重點排放單位排放量的核查結(jié)果將作為該單位碳排放配額的清繳依據(jù)，直接決定著該單位在全國碳排放權(quán)交易市場交易過程中需要付出的成本，直接影響著全國碳排放權(quán)交易市場的公平公正，是全國碳排放權(quán)交易市場健康穩(wěn)定運行和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

　　為規(guī)范全國碳排放權(quán)交易市場企業(yè)溫室氣體排放報告核查活動，我部于2020年12月31日發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，2019年12月27日發(fā)布《排放監(jiān)測計劃審核和排放報告核查參考指南》（以下簡稱《2019年核查指南》），2021年3月26日發(fā)布《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》（以下簡稱《2021年核查指南》）。

　　核查機構(gòu)在開展溫室氣體排放報告的核查活動時，應(yīng)當嚴格遵循《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《2019年核查指南》《2021年核查指南》的規(guī)定，堅持客觀獨立、誠實守信、公平公正、專業(yè)嚴謹?shù)墓ぷ髟瓌t，秉持高度責任感，具備核查所必需的專業(yè)技能，真實、準確地反映審核和核查活動中的發(fā)現(xiàn)和結(jié)論，嚴謹?shù)刈鞒雠袛啵瞬榻Y(jié)果的真實性、完整性和準確性負責。

　　1.關(guān)于《情況通報》指出的“掛名”現(xiàn)象

　　申請人認為，相關(guān)核查參考指南和委托核查合同并不強制要求現(xiàn)場核查人員與出具報告人員必須一致，核查報告中出現(xiàn)“掛名”現(xiàn)象，既不違法，也不違約。所有核查報告均進行技術(shù)復核，“掛名”并不會使得相關(guān)核查報告喪失真實性、完整性和準確性。

　　我部認為，申請人的上述理由不成立。具體分述如下。

　?。?）“掛名”違反《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》和有關(guān)核查規(guī)范。

　　《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第二十六條第二款規(guī)定：“省級生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過政府購買服務(wù)的方式委托技術(shù)服務(wù)機構(gòu)提供核查服務(wù)。技術(shù)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當對提交的核查結(jié)果的真實性、完整性和準確性負責。”

　　《2019年核查指南》規(guī)定，核查機構(gòu)與核查委托方簽訂核查協(xié)議后，應(yīng)當選擇具備能力的核查組長和核查員組成核查組。核查組的組成應(yīng)根據(jù)核查員的專業(yè)領(lǐng)域、技術(shù)能力與經(jīng)驗、企業(yè)的性質(zhì)、規(guī)模及排放設(shè)施的數(shù)量等確定，核查組至少由 2 名成員組成，其中 1 名為核查組長，至少 1 名為專業(yè)核查員。核查組的工作職責包括文件評審、現(xiàn)場核查和核查報告編制等。

　　《2021年核查指南》規(guī)定，核查機構(gòu)要建立技術(shù)工作組和現(xiàn)場核查組；技術(shù)工作組至少由 2 名成員組成，其中 1 名為負責人，至少 1名成員具備被核查的重點排放單位所在行業(yè)的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗，通過文件評審等，識別現(xiàn)場核查重點，提出現(xiàn)場核查清單；現(xiàn)場核查組應(yīng)至少由 2 人組成，根據(jù)現(xiàn)場核查清單實施現(xiàn)場核查，填寫核查記錄并報送技術(shù)工作組。為了確保核查工作的連續(xù)性，現(xiàn)場核查組成員原則上應(yīng)為技術(shù)工作組的成員；對于核查人員調(diào)配存在困難等情況，現(xiàn)場核查組的成員可以與技術(shù)工作組成員不同。

　　根據(jù)上述規(guī)定，開展核查工作必須建立核查組，并要求核查組成員應(yīng)當具有相應(yīng)的專業(yè)知識、技術(shù)能力和工作經(jīng)驗；且必須實際參與核查工作，即便不能參與全部核查工作，至少也要作為技術(shù)工作組或者現(xiàn)場核查組的成員，參與文件評審、現(xiàn)場核查、出具核查結(jié)論等中的部分工作。即使《2021年核查指南》規(guī)定，在核查人員調(diào)配存在困難的情況下，現(xiàn)場核查組的成員可以與技術(shù)工作組成員不同，但該規(guī)定絕沒有允許實際上根本未參加某一重點排放單位核查工作，而作為核查該單位的核查人員在核查報告上“掛名”。

　　核查指南之所以作出此項規(guī)定，目的是為了管控核查工作質(zhì)量，確保碳排放數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可靠性。本案申請人出具的多份核查報告，存在作為核查人員在核查報告上簽字，但實際上根本未參與核查工作的問題，即既未作為技術(shù)工作組的成員參與文件評審、出具核查結(jié)論等，也未作為現(xiàn)場核查組成員參與現(xiàn)場核查工作。

　　《情況通報》指出“掛名”問題的依據(jù)是申請人違反《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》和有關(guān)核查規(guī)范。申請人是否違反委托核查合同與本案無關(guān)。因此，申請人所提“既不違法，也不違約”的“掛名”理由不成立。

　?。?）申請人技術(shù)復核也存在“掛名”情況，且“掛名”本身就是弄虛作假。

　　《2019年核查指南》規(guī)定，審核報告在提供給委托方之前，應(yīng)經(jīng)過核查機構(gòu)內(nèi)部獨立于審核組成員的技術(shù)復核，避免審核過程和審核報告出現(xiàn)技術(shù)錯誤。核查機構(gòu)應(yīng)確保技術(shù)復核人員具備相應(yīng)的能力、相應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)知識及從事審核活動的技能。

　　根據(jù)上述規(guī)定，核查報告應(yīng)當進行技術(shù)復核，且技術(shù)復核人員也應(yīng)當具備相應(yīng)的能力、相應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)知識及從事審核活動的技能。此項規(guī)定的目的，同樣也是為了管控核查工作質(zhì)量，確保碳排放數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可靠性。本案申請人出具的多份核查報告，也存在核查報告上簽字的技術(shù)復核人員并未實際參與技術(shù)復核工作的問題，不符合上述核查指南的相關(guān)規(guī)定。

　　這種未實際參與技術(shù)復核工作，而作為技術(shù)復核人員在核查報告中簽名的“掛名”行為，本身就屬于弄虛作假。

　　2.關(guān)于《情況通報》指出的對檢測報告造假“視而不見”問題

　　申請人認為，其是行政機關(guān)委托的第三方核查機構(gòu)，無權(quán)強制要求被核查企業(yè)出示原件。因被核查企業(yè)的造假手段具有隱蔽性和專業(yè)性，申請人通過要求被核查企業(yè)簽署承諾書、聲明書等方式，盡最大可能保證核查報告的真實性與準確性。且2019年發(fā)布的核查參考指南未要求必須通過查看原件方式驗證數(shù)據(jù)真實性。

　　我部認為，申請人的上述理由不成立。具體分述如下。

　?。?）對核查結(jié)果的真實性、完整性和準確性負責，是核查機構(gòu)應(yīng)當承擔的基本義務(wù)；申請人不應(yīng)當以無權(quán)強制要求被核查企業(yè)出示原件為借口不履行“核實、查證”的義務(wù)。

　　《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第二十六條第二款規(guī)定：“省級生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過政府購買服務(wù)的方式委托技術(shù)服務(wù)機構(gòu)提供核查服務(wù)。技術(shù)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當對提交的核查結(jié)果的真實性、完整性和準確性負責。”

　　《2019年核查指南》規(guī)定，核查組應(yīng)當對在現(xiàn)場收集的信息的真實性進行驗證。

　　《2021年核查指南》規(guī)定，現(xiàn)場核查組應(yīng)當驗證現(xiàn)場收集的證據(jù)的真實性。技術(shù)工作組應(yīng)當重點查證核實活動數(shù)據(jù)、排放因子、排放量、生產(chǎn)數(shù)據(jù)等四類數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可靠性。

　　根據(jù)上述規(guī)定，查證核實相關(guān)信息和數(shù)據(jù)的真實性、準確性和可靠性，是核查機構(gòu)應(yīng)當履行的基本義務(wù)。申請人應(yīng)當具有相應(yīng)核查能力，并選擇具備能力的核查組長和核查員組成核查組，通過采取各種有效方法與措施開展核查工作，確保核查結(jié)果的真實、準確和可靠。

　　進行現(xiàn)場核查時，查閱原始憑證等原件，是驗證收集證據(jù)真實性最基本的方式，核查機構(gòu)應(yīng)當通過查閱原件等方式進行驗證。如果被核查企業(yè)不配合提供原件，核查機構(gòu)應(yīng)當向委托其開展核查工作的生態(tài)環(huán)境部門報告，而不應(yīng)當以此為借口不履行“核實、查證”的義務(wù)。

　?。?）申請人通過要求被核查企業(yè)簽署承諾書、聲明書等方式，無法保證碳排放數(shù)據(jù)的真實性與準確性。

　　核查是碳排放權(quán)交易體系的重要監(jiān)管手段。為確保全國碳排放權(quán)交易市場的公平公正，加強對重點排放單位的監(jiān)管，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》建立了核查制度。根據(jù)上述核查規(guī)范，核查是通過文件評審、現(xiàn)場核查等方式來核實、查證重點排放單位報告的溫室氣體排放量等數(shù)據(jù)。如果不查看原始憑證等原件，而是要求被核查企業(yè)簽署承諾書、聲明書，無異于放棄核查碳排放數(shù)據(jù)的真實性和準確性，這就徹底架空了核查這項制度。

　　申請人稱其已充分注意到被核查企業(yè)造假手段專業(yè)、隱蔽。由此可見，申請人已明知被核查企業(yè)可能會造假。在此情況下，申請人仍不認真履行核查職責，而是要求被核查企業(yè)簽署承諾書、聲明書，這本身就是規(guī)避自身作為核查機構(gòu)的“核實、查證”責任。

　　從監(jiān)督幫扶結(jié)果來看，申請人要求被核查企業(yè)簽署承諾書、聲明書，并沒有保證碳排放數(shù)據(jù)的真實性和準確性。

　　3.關(guān)于《情況通報》指出的對機組“應(yīng)納未納”問題“視而不見”，以及“對部分企業(yè)將煤質(zhì)關(guān)鍵參數(shù)缺省值改為實測值等重大變化審核履職不到位”

　　申請人認為，這些問題是排放報告的相關(guān)問題線索，不是核查報告問題，我部混淆了責任主體。

　　我部認為，機組“應(yīng)納未納”、將煤質(zhì)關(guān)鍵參數(shù)缺省值改為實測值，確實是重點排放單位的問題。但是，申請人作為核查機構(gòu)對這些明顯異常情況未提出質(zhì)疑、“視而不見”，導致核查結(jié)論失實，這便是申請人核查履職不到位的問題。因此，我部通報其作為核查機構(gòu)核查履職不到位的問題，并未混淆責任主體。

　　二、關(guān)于申請人所提《情況通報》違反法定程序問題

　　申請人認為，《情況通報》系對申請人作出的不利行政處分，但我部未就認定事實開展立案和調(diào)查程序，也未給予申請人陳述申辯的機會。

　　《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第三十條規(guī)定：“上級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當加強對下級生態(tài)環(huán)境主管部門的重點排放單位名錄確定、全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動情況的監(jiān)督檢查和指導。”

　　我部認為，從形式上看，《情況通報》是我部向省級生態(tài)環(huán)境部門下發(fā)的內(nèi)部文件，不是針對申請人作出的行政行為；從內(nèi)容上看，《情況通報》是我部執(zhí)行上述規(guī)定的內(nèi)部管理行為，僅是將申請人有關(guān)違規(guī)情況通告給省級生態(tài)環(huán)境部門，指導其進一步切實加強對重點排放單位及技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理，其目的是為了持續(xù)提升碳排放報告質(zhì)量，切實保障全國碳排放權(quán)交易市場平穩(wěn)有效運行，并未對申請人的權(quán)利義務(wù)作出處分。因此，我部印發(fā)《情況通報》不存在違反法定程序的情況。

　　綜上，我部作出《情況通報》，將碳排放報告質(zhì)量專項監(jiān)督幫扶工作中檢查發(fā)現(xiàn)的問題向省級生態(tài)環(huán)境部門通報，具有事實基礎(chǔ)，程序亦無不當。申請人提出的復議請求缺乏事實和法律依據(jù)，我部不予支持。

　　復議決定：

　　根據(jù)行政復議法第二十八條第一款第一項的規(guī)定，我部決定如下:

　　維持生態(tài)環(huán)境部于2022年3月29日作出的《關(guān)于中碳能投科技（北京）有限公司等碳排放技術(shù)服務(wù)機構(gòu)弄虛作假等問題情況的通報》（環(huán)辦執(zhí)法函〔2022〕138號）中與北京中創(chuàng)碳投科技有限公司相關(guān)的內(nèi)容。

　　申請人如對本復議決定不服，可以在收到本復議決定書之日起15日內(nèi)，依法向北京市第二中級人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請行政復議裁決。

　　生態(tài)環(huán)境部

　　2022年8月2日