國家碳交易市場設(shè)計中的總量設(shè)定與配額問題

非常高興有這個機會和在座各位領(lǐng)導(dǎo)，還有專家，還有媒體界的朋友們來交流一些自己對國家碳市場建設(shè)的一些問題。今天主要重點是談一談總量設(shè)定和配額分配的相關(guān)問題。剛才蔣司長還有馬所長都做了很好的報告，其中里面也涉及到總量設(shè)計和配額分配問題，我主要是我們這個團隊近兩年也受國家發(fā)改委氣候司的委托，做了一些國家碳市場總量設(shè)定和配額分配的研究工作，我今天就把我們研究初步的一些結(jié)果，還有個人的一些心得跟大家匯報一下。應(yīng)該說我這個完全是自己個人觀點，并不代表司里的意見，主要是提出這些觀點，或者提法，主要是跟大家交流。

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過去我們做國家碳排放權(quán)交易體系的設(shè)計，實際上大家比較容易關(guān)心的是配額分配問題，實際上從我自己來看，實際上總量也是非常關(guān)鍵的，不是非常簡單的問題。從我自己覺得，可能總量實際上在碳排放權(quán)交易體系里，也處于核心的位置。我們知道碳市場是國家用比較低的成本來實現(xiàn)減排目標(biāo)的政策手段，當(dāng)然還有其他的手段，但是它是目前來講比較創(chuàng)新性，或者對我們國家來講創(chuàng)新性的，或者比較好的手段，到底它發(fā)揮多大的作用，這是一個非常關(guān)鍵的問題。實際上我覺得這是我們實現(xiàn)國家減排目標(biāo)，到底它能發(fā)揮多大作用？50%、70%等等不一樣，這次為總量設(shè)定了一個非常重要的原則。我們確定作用以后，它為未來行業(yè)覆蓋范圍的選擇，排放的門坎和配額分配的制定，提供了一個由上而下的指導(dǎo)作用，你首先要明確它的作用多大，作用小，覆蓋范圍可能就小，門坎可以高一些，配額分的可以松一些等等，這些我覺得非常重要。另外給了一定指導(dǎo)，通過自下而上覆蓋范圍的選擇，排放門坎，特別是配額分配方法，通過自上而下的核算確定出來最后的國家碳市場的配額總量，這個配額總量實際上是我們國家碳排放總量的一部分，如果我們要控制總量，這就要求，碳排放權(quán)交易體系的總量配額量應(yīng)該是什么樣子的。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

實際上碳排放總量在設(shè)定中，它有兩個方面，一個是自上而下的目標(biāo)引導(dǎo)作用，一個是自下而上的配額核定工作。但是這兩個應(yīng)該是要協(xié)調(diào)在一起的。因為我們是老師比較喜歡用公式來解決，實際上公式的左邊反映出，國家到底貢獻率是多少，右邊兩項一項是反映碳排放權(quán)交易體系排放總量，占國家排放總量比例是多少，這里面實際上是由覆蓋范圍和門坎來決定。右邊第二項是碳排放權(quán)交易體系要求的碳強度下降率，下面是國家整個經(jīng)濟體碳強度下降率的比值。如果要發(fā)揮它更大的作用，占的比重要多，覆蓋范圍要廣一些，或者門坎要低一些，碳排放權(quán)交易體系控制的量就要大。另外碳排放權(quán)交易體系碳強度，要比國家總的碳強度下降率要求得高，那么我的貢獻率就高。

所以當(dāng)排放覆蓋范圍門坎確定以后，實際上你的交易體系碳強度下降率可能是非常關(guān)鍵的。碳強度下降率怎么實現(xiàn)呢？就是通過配額分配方法來實現(xiàn)，因為我們現(xiàn)在覆蓋的范圍里面行業(yè)，每個行業(yè)排放有一個比重，然后我們配額分配實際上就是給定出來每個行業(yè)碳強度下降率是多少，這樣配額分配確定碳強度下降率，應(yīng)該和國家實現(xiàn)要求總的碳排放權(quán)交易體系下降率相同才行，這樣才能配得上來，才能明確說明我的碳排放權(quán)交易體系在國家碳減排目標(biāo)發(fā)揮多大的貢獻。當(dāng)然這是理論上的分析，但是最終體現(xiàn)在國家要求的碳排放總量，國家總體碳減排量和碳排放權(quán)交易體系量，之間有一個比值，這個比值多少，就是貢獻率多少。

之前我用兩張圖簡單示范性的說一下，比如我們現(xiàn)在大概在能源活動造成當(dāng)前2015年二氧化碳排放量大概是90億噸，如果按照現(xiàn)有的碳強度，我們到2020年，國家整個排放量是多少呢？是123億噸，這叫BAU，就是正常排放前景的量。我們現(xiàn)在知道我們“十三五”期間提出了碳強度下降88%的約束性目標(biāo)，我們把碳強度下降8%是多少呢？按照GDP增長率在6.5%算，排放量是101億噸，這樣的話，國家要求的碳排放量是多少呢？大概22億噸。這個是一個說明性的圖，這是國家的。我減22億噸，碳排放權(quán)交易體系能夠發(fā)揮多大作用。假如我們根據(jù)現(xiàn)有的覆蓋范圍，門坎來講，避免扣除了碳的重復(fù)計算，排放量大約是45億噸，占了國家整個排放總量的50%。如果我們現(xiàn)在看，按照現(xiàn)有排放權(quán)交易體系里面，現(xiàn)有的碳強度來算，就是BAU情景，排放權(quán)交易體系排放總量是多少呢？到2020年大概是57億噸，如果要實現(xiàn)在國家目標(biāo)發(fā)揮貢獻，碳排放權(quán)交易體系排放量和BAU相減，必要下降才行。而且它的碳強度下降率要高于全國的平均水平，比如我們按19%來測算交易體系，大概排放量就是46億噸，一減大概就是11億噸，這樣才能保證碳排放權(quán)交易體系，在國家發(fā)揮的作用。就是11億噸排放量怎么來體現(xiàn)？就靠配額分配方法，配額分配的時候要進行測算，把行業(yè)通盤考慮，每個行業(yè)減排量是多少，加起來要減到十億噸，這樣才能保證碳排放權(quán)交易體系發(fā)揮比較大的作用。這是基本的一個邏輯，當(dāng)然我說這個并不是說就是這個數(shù)，但是基本上還是這么一個邏輯關(guān)系。 內(nèi).容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com

下面簡單談一談配額總量設(shè)定的基本原則，首先我體會就兩條。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

第一，盡可能發(fā)揮國家碳市場的作用，為什么？現(xiàn)在來講，應(yīng)該說經(jīng)過過去十年，我們國家搞節(jié)能減排好多的措施，基本上都用盡了。比如說上大壓小，強制性淘汰落后產(chǎn)能，還有一些價格政策等等，我覺得它用了很多政策，現(xiàn)在都遇到了什么問題，這些措施的效果遞減很明顯，成本上升很明顯，出現(xiàn)了這個現(xiàn)象，所以我們要搞碳排放權(quán)交易體系，有的時候要給企業(yè)找一些出口。比如我們過去“十一五”“十二五”搞企業(yè)節(jié)，“十一五”搞了千家企業(yè)，“十二五”搞了萬家企業(yè)，要求政府和企業(yè)簽訂合約，必須節(jié)能多少，但是現(xiàn)在看越來越很難了。因為很多的企業(yè)它的減排成本很高了，你要再讓它減就很難了，它是一個出口，當(dāng)然有的時候，比如增加生產(chǎn)，可能通過交易市場給它一個出入口，通過市場買一些等等類似的。我們還要盡可能的發(fā)揮它的作用，而且要求交易體系碳強度下降率必須要高于全國的平均水平才行。當(dāng)然為什么盡可能，這考慮交易成本，不能說越大越好，要落實實施監(jiān)管，它有很多成本的問題，所以要盡可能。

第二，要盡可能避免對經(jīng)濟產(chǎn)生不利的影響，現(xiàn)在我們經(jīng)濟下行壓力比較大，就是我們碳排放權(quán)交易體系，應(yīng)該是鼓勵經(jīng)濟發(fā)展，鼓勵發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟和綠色經(jīng)濟，不能限制經(jīng)濟的發(fā)展，所以我們在總量設(shè)定里面考慮，我們這個交易體系，以提高整個經(jīng)濟體碳生產(chǎn)力為主，應(yīng)該說盡可能降低它的單位產(chǎn)品碳排放，或者單位增加值碳排放，鼓勵提高生產(chǎn)力。所以總量設(shè)定的時候，考慮和經(jīng)濟活動相關(guān)聯(lián)靈活的總量。為什么？我定出來碳強度下降率，但是總量是多少呢？總量和實際經(jīng)濟活動相聯(lián)系，我要控制兩項指標(biāo)，只控制碳強度下降率，只控制碳生產(chǎn)提高的水平，我不控制活動水平，所以說它不是一個固定總量的問題，并不會影響經(jīng)濟的發(fā)展。但是，我說靈活總量，并不是任意的總量，是可預(yù)期的。為什么？首先我們講我們碳強度下降率是非常明確的，這是國家政策性的要求，非常明確的政策指標(biāo)，經(jīng)濟的發(fā)展，包括碳排放權(quán)交易體系，它的預(yù)期經(jīng)濟增長率也不是說完全不可預(yù)定的，我們說預(yù)測，這樣實現(xiàn)我們排放總量的話，也是配額總量可以預(yù)期的，并不是說任意的，這是一個概念，并不是隨便該怎么樣怎么樣的，實際上是有一定范圍的，國家能夠掌握的。 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

上面我提了總量46億噸，我感覺這也可能是中線水平，可能最后比這個高一點，也可能低一點，反正我覺得肯定我剛才提出的46億噸，應(yīng)該是總量范圍中的一個，但是總量范圍我覺得也不會太大。從配額分配來講，我們說現(xiàn)階段以免費發(fā)放為主，這里面我主要考慮兩個問題，一個是現(xiàn)在我們經(jīng)濟下行壓力比較大，不能給企業(yè)造成太大的負(fù)擔(dān)。第二，我們國家的碳排放權(quán)交易體系控制的行業(yè)，大部分好多都是制造業(yè)，制造業(yè)是一個叫貿(mào)易敏感的產(chǎn)業(yè)，它是跟國際上連在一起的，我們要是弄得成本太高，很多企業(yè)轉(zhuǎn)移到國外去了，或者國外企業(yè)發(fā)展起來，影響我們企業(yè)競爭力，就造成了泄漏的問題了，這也是要避免的。包括在歐盟碳排放權(quán)交易體系設(shè)計里，對于裝備制造業(yè)一定是免費發(fā)放，實際上歐盟也搞了拍賣，但是重點是貿(mào)易敏感行業(yè)采用免費發(fā)放的方法，這是我們需要考慮的。所以說對中國來講，配額我覺得特別是第一階段，從現(xiàn)在到2020年，我覺得可能絕大部分是免費發(fā)放，但是有的地方政府，因為強調(diào)要給地方政府自主權(quán)，地方政府覺得中央提這個，對當(dāng)?shù)鼐G色低碳轉(zhuǎn)型還不夠，你自己愿意增加配額的拍賣比例那也可以，但是中央來講，從國家來講，我覺得應(yīng)該絕大部分以免費發(fā)放為主。第二，總量配額分配，總量配額分配要落實總量的設(shè)定，從上而下的總量設(shè)定，所以這個要求也是比較清楚的。 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com

第三，蔣司長說了，與供給側(cè)改革政策措施一樣，每個行業(yè)剛才講了，都要求碳強度下降率，這個下降率可能各個行業(yè)不一樣，比如說產(chǎn)能過剩比較嚴(yán)重的，那些地方可能要求更嚴(yán)一些，最起碼它可以作為抓手，作為一個政策手段和國家供給側(cè)就要的政策相一致。 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

第四，公開、公正、透明，現(xiàn)在基本上有一個配額分配方法和框架，在未來我們在最近幾個月還要提出配額的方法的技術(shù)指南，這些都是在網(wǎng)上公布的，實際上每個企業(yè)都可以根據(jù)這個方法，你可以測算你自己的配額，并不是說政府，當(dāng)然政府是發(fā)放的，但是政府發(fā)放的數(shù)額和企業(yè)自己心里的數(shù)額，我覺得應(yīng)該是沒什么區(qū)別的。這樣的話，也就盡量避免各方面的一些干擾。第二，企業(yè)之間也可以監(jiān)督，比如說兩個企業(yè)是互相都知道能效水平什么樣的，為什么你這個企業(yè)配額出現(xiàn)富余呢，我的企業(yè)就出現(xiàn)缺少呢，這個有問題，比如企業(yè)造假的問題等等互相有監(jiān)督，我覺得這有挺有意思。另外配額分配方法，應(yīng)該與企業(yè)排放報告，還有檢測核查MRV應(yīng)該相兼容才行，實際上配額分配越來越感覺到，我覺得和報告、核查、配額分配是三位一體的，你只有數(shù)據(jù)報得上來，我核查得了，企業(yè)配額才能分得下去，這是我自己體驗總結(jié)出來的。報得上來，核查得了，分得下去，這樣的話企業(yè)才能履約，可能企業(yè)的機制才能真正的運行起來。 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com

所以從我自己來看，總量設(shè)定在國家來講要考慮幾個關(guān)鍵的指標(biāo)，首先碳排放權(quán)交易體系或者碳市場完成“十三五”碳強度下降目標(biāo)貢獻率，應(yīng)該超過50%。所以我們在配額分配的時候，要保證碳排放權(quán)交易體系碳強度下降率高于19%，這樣的話，也要有一個比較適當(dāng)?shù)?，比較大的覆蓋范圍。就是交易體系排放量占全國排放量的比例也要在50%左右，按照這個想法，實際上我們現(xiàn)在已經(jīng)公布了覆蓋八大行業(yè)，二十個子行業(yè)，企業(yè)的門坎，一萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤或者兩萬噸二氧化碳排放量，這個大家可能也已經(jīng)見到了。實際上這里面也有這方面的考慮，具體的行業(yè)表里面已經(jīng)給出，大家也已經(jīng)見到了。今天來的電力部門多，有發(fā)電的，電網(wǎng)也在納入。當(dāng)然電網(wǎng)進入，將來說配額方法怎么弄，現(xiàn)在還正在溝通協(xié)調(diào)，其他的配額方法思路或者基本的想法，經(jīng)過多輪的研討對話調(diào)研等等，基本上差不多了。具體配額分配方案，剛才講了，免費發(fā)放為主，有償分配方法比例比較小，所以我重點談一下免費配額發(fā)放的方法，這里面基本上提出三種方法。 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

第一種方法，基準(zhǔn)法。第二種方法，強度下降法。第三種方法，其他方法。就是有一些企業(yè)，比如有一些省份，它的數(shù)據(jù)報不上來，沒法支持這個方法，所以我們也要提出另外的方法，對于企業(yè)報的數(shù)據(jù)也要給一個方法，這個方法對企業(yè)有一定的懲罰作用，并不是說你參加了，應(yīng)該說參加受到鼓勵才行，不能參加受到懲罰，所以對于不參加的企業(yè)恐怕也要有一定的方法。行業(yè)基準(zhǔn)法首先說企業(yè)配額分配或者報告，或者考察的邊界，物理邊界主要是它若干個設(shè)施或者生產(chǎn)設(shè)施，或生產(chǎn)過程構(gòu)成的綜合體，它的邊界，關(guān)鍵生產(chǎn)設(shè)施或者過程構(gòu)成綜合體，也可能是一個車間，這是很重要的。除了物理邊界是這樣，配額的量也非常簡單，兩個，一個是行業(yè)的基準(zhǔn)，一個是企業(yè)當(dāng)年實際產(chǎn)出量。這里面行業(yè)基準(zhǔn)怎么樣確定？首先要根據(jù)行業(yè)排放數(shù)據(jù)，分配的特征，看看到底是什么樣，是前30%還是50%。另外結(jié)合碳排放權(quán)交易體系的要求，要實現(xiàn)它的貢獻率多大，然后和轉(zhuǎn)型升級問題也要結(jié)合在一起，同時也要考慮行業(yè)之間的協(xié)同問題，這樣確定一個行業(yè)基準(zhǔn)，這個行業(yè)基準(zhǔn)由國家發(fā)改委氣候司統(tǒng)一的向外面公布。公布是國家標(biāo)準(zhǔn)，但是地方政府覺得國家公布的，地方來講不解渴，你可以進一步解碼，可以把標(biāo)準(zhǔn)定得嚴(yán)一些，但是不能定的標(biāo)準(zhǔn)松，實際上這也給了地方政府余量。這里面特別強調(diào)企業(yè)實際產(chǎn)出量，不像歐盟，像歐盟基本上根據(jù)歷史產(chǎn)量，歷史產(chǎn)量我們覺得問題還是比較大的。第一，包括通過七個試點來看，要歷史產(chǎn)量定住就有問題了，我們國家裝備制造業(yè)對于產(chǎn)能爬坡的企業(yè)，可能配額嚴(yán)重不足。但是用歷史產(chǎn)量對待一些走下坡的企業(yè)，它可能出現(xiàn)企業(yè)過剩，這樣就避免不公平。所以用實際產(chǎn)量來進行配額的分配，這是另一種方法。

第二種方法，企業(yè)碳強度下降法，也就是蔣司說的歷史法，什么意思呢？我剛才講要報得上來，核查得了，我才分得下去，有些企業(yè)搞基準(zhǔn)法，要求把邊界，企業(yè)內(nèi)部邊界定下來比較難，比如生產(chǎn)設(shè)施，剛才我講了基準(zhǔn)法的范圍是關(guān)鍵生產(chǎn)設(shè)施和系統(tǒng)或者過程的綜合體，但有的企業(yè)弄下來核查也好什么的，弄不出來，報告分不清，這樣一個企業(yè)一個物理邊界。所以歷史強度下降法就是企業(yè)的物理邊界，首先確定一個歷史強度值，這就是過去三年的強度報告。然后確定一個減排系數(shù)，然后乘以當(dāng)年的實際產(chǎn)出量，減排系數(shù)也是根據(jù)企業(yè)的碳強度分配特征等等要求來確定。減排系數(shù)就是國家發(fā)改委氣候司將來他們要公布的，到底各個行業(yè)減排系數(shù)怎樣的，這是一個非常關(guān)鍵的政策指標(biāo)。 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

所以你把減排系數(shù)公布以后，企業(yè)本身就可以測算自己的配額分配量，這里面有個問題，實際上歷史強度下降法什么意思，跟過去的歷史比，跟自己比，基準(zhǔn)法是跟行業(yè)之間的各個企業(yè)比，通過行業(yè)比，做得好的是什么情況。這個基本上是跟歷史比，每個企業(yè)都要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上有一個責(zé)任，進一步提高他的碳生產(chǎn)率或者降低它的碳強度，是這樣的想法。但是也有人提出，有的企業(yè)做得好的怎么辦，同一個下降生產(chǎn)率的話會不會有問題，這樣我們也會考慮不同水平分級的，你可能做得好的，我的碳強度下降率可能就不下降了，保持原狀，但是做得差的，下降率高一些，反正都是現(xiàn)在的一些考慮。而現(xiàn)在基本上也出來一些方法的指南，剛才我說這個方法基本上是框架性的，然后在這個基礎(chǔ)上還要制定一些細(xì)則，現(xiàn)在我們主要的工作，就是要跟企業(yè)、行業(yè)在進一步的對接，每個行業(yè)有效性是不是可行，是不是科學(xué)，這是現(xiàn)在目前做的工作。基本上根據(jù)我的了解，大概的基本思路、框架也基本上定下來了，但是有些關(guān)鍵部門恐怕還是比較難。我覺得可能最難的是電網(wǎng)，現(xiàn)在方法還沒有確定，國家電網(wǎng)光對話會我就參加了四次了，我覺得電網(wǎng)肯定要進入，配額分配也要分得下去，這里面的挑戰(zhàn)還是非常大的。

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下面說一下我自己的體會，第一階段國家碳市場成功的標(biāo)志是什么，目標(biāo)、想法、預(yù)期是什么？我覺得可能有三句話，第一，要讓碳市場的技術(shù)支撐體系得以建立起來，包括一些技術(shù)支撐體系，還有法律法規(guī)，我覺得這也是非常關(guān)鍵的。第二，要碳市場的機制真正運轉(zhuǎn)起來，運轉(zhuǎn)起來要配額落地，而且體現(xiàn)一定規(guī)模交易。第三，讓排放企業(yè)把應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任承擔(dān)起來，我們這次基本思想并不是說給企業(yè)制造額外的負(fù)擔(dān)，比如說我就是想讓企業(yè)承擔(dān)了過去應(yīng)該承擔(dān)的還沒有承擔(dān)的責(zé)任承擔(dān)起來，這是基本的思想。舉個簡單的例子，我們國家出了很多能耗限制等等很多標(biāo)準(zhǔn)，實際上沒有政策抓手實施，這樣我們通過碳排放權(quán)交易體系，能夠確實觸動企業(yè)，給企業(yè)真正實在的觸動，讓他們在這方面有些改進。把它應(yīng)該承擔(dān)的做好，并不是增加企業(yè)額外的負(fù)擔(dān)，而且從長遠(yuǎn)來看，如果讓企業(yè)真正采取了行動，對于在未來國際市場的競爭力恐怕也有好處。

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剛才我講了，承擔(dān)起來很重要的是什么，就是有比較合理的碳價水平，未來的碳價水平，未來中國碳排放總量控制軌跡是相關(guān)的。比如我們國家有三個軌跡，最上面的軌跡基本上是2030年達峰的軌跡，這是我們國家在巴黎氣候大會上承諾的。第二，2030年前達峰，基本上在2025年達峰。第一，2030年達峰，每年碳強度下降4%就可以了，中間提前達峰必須碳強度下降5%，最后這個現(xiàn)在就達峰要提升6%，不同的軌跡下，它的碳價水平是不一樣的，特別是越往后軌跡越大，比如我們要提前達峰，每年碳強度下降5%的話，到2050年的時候，我們碳價也需要超過100美元。但是到2020年，目前來看，這三個軌跡，碳價水平相差不多，大概是7美元到9美元，所以我覺得什么叫合理的碳價，我自己判斷10美元左右應(yīng)該是比較合理的碳價水平。這是個人的觀點，請大家批評指正，謝謝！ 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

作者：清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟研究所所長 張希良教授 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

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