深度剖析中國(guó)碳市場(chǎng)的配額分配與使用

隨著我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)工作的不斷深入，全國(guó)碳市場(chǎng)也已漸行漸近。國(guó)家發(fā)改委2016年1月印發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》(下稱(chēng)《通知》)對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)做了統(tǒng)一的部署，要求確保2017年啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng);4月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)2016年立法工作計(jì)劃將《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》列為預(yù)備項(xiàng)目;6月13日，國(guó)家發(fā)改委副主任劉鶴主持召開(kāi)發(fā)改委改革專(zhuān)題會(huì)議，提出要“加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易制度”，全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)全面進(jìn)入快車(chē)道。

在此之前，我國(guó)已有七個(gè)碳交易試點(diǎn)在市場(chǎng)體系構(gòu)建、配額分配和管理、碳排放測(cè)量、報(bào)告與核查等方面展開(kāi)了深入探索，為全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。而2016年作為全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)前的最后一個(gè)履約年度，無(wú)疑將成為碳市場(chǎng)從“試點(diǎn)”走向“全國(guó)”的關(guān)鍵年度。事實(shí)上，2014年底在七個(gè)碳交易試點(diǎn)全部啟動(dòng)之后，國(guó)家發(fā)改委就發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》(下稱(chēng)《暫行辦法》)，從中已經(jīng)可以對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)的市場(chǎng)框架以及管理規(guī)則管窺一斑。然而關(guān)于碳市場(chǎng)交易平臺(tái)設(shè)置、配額分配及使用規(guī)則、交易主體準(zhǔn)入、核證自愿減排量(CCER)抵消機(jī)制，以及由碳交易市場(chǎng)衍生的碳金融體系發(fā)展等關(guān)鍵問(wèn)題仍存在較大爭(zhēng)議，有待進(jìn)一步研究和明確。

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配額的初始分配是碳市場(chǎng)的核心要件，從國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，也是決定市場(chǎng)運(yùn)行平穩(wěn)性、有效性，以及減排效果的關(guān)鍵要素。2016年6月13日召開(kāi)的國(guó)家發(fā)改委改革專(zhuān)題會(huì)議上，發(fā)改委副主任劉鶴同志即提出要“繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)碳排放權(quán)交易”，同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步細(xì)化碳排放權(quán)配額分配的具體方法和程序”。按照全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)工作的總體安排，要在2017年啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)，就需要在今年完成配額分配方案的設(shè)計(jì)，這也是2016年我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)從試點(diǎn)走向全國(guó)過(guò)程中最為關(guān)鍵的任務(wù)之一。

此外，對(duì)于配額的使用限制，包括跨期儲(chǔ)存與結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定也是碳市場(chǎng)交易規(guī)則中的重要內(nèi)容。而在試點(diǎn)向全國(guó)市場(chǎng)過(guò)渡的過(guò)程中，試點(diǎn)市場(chǎng)配額能否在全國(guó)市場(chǎng)啟動(dòng)后繼續(xù)使用，也是目前討論的焦點(diǎn)。

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配額分配方式：

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圍繞配額分配方式的爭(zhēng)論，焦點(diǎn)圍繞著“一致性”、“差異性”與“靈活性”三個(gè)關(guān)鍵詞展開(kāi)： 本文+內(nèi)-容-來(lái)-自；中^國(guó)_碳+排.放_(tái)交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

一一強(qiáng)調(diào)“一致性”的觀點(diǎn)指出，要明確區(qū)域發(fā)展的補(bǔ)貼意義和碳市場(chǎng)功能之間的本質(zhì)區(qū)別，不能把“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則用在碳市場(chǎng)，而是要保證在配額分配上采取全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而保障全國(guó)碳市場(chǎng)的公平性、一致性和穩(wěn)定性;

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一一強(qiáng)調(diào)“差異性”的觀點(diǎn)則認(rèn)為，我國(guó)地區(qū)增長(zhǎng)路徑具有較大的差異，對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能減排壓力都較大的地區(qū)而言，高能耗、高排放企業(yè)往往對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的貢獻(xiàn)都不小，因此在配額分配過(guò)程中需要適當(dāng)考慮，避免短時(shí)間內(nèi)增加較大的成本負(fù)擔(dān)。事實(shí)上在部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)采取了“差異化”的配額分配方式，例如廣東碳市場(chǎng)再分配預(yù)留配額時(shí)，向發(fā)展任務(wù)較重的粵西北地區(qū)傾斜。而在6月13日國(guó)家發(fā)改委改革專(zhuān)題會(huì)上，劉鶴也指出碳配額分配方法要“考慮公平和效率、區(qū)域發(fā)展差異等問(wèn)題”;

一一強(qiáng)調(diào)“靈活性”的觀點(diǎn)則指出，除了上述兩方面因素，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化較多，大部分地區(qū)仍處在工業(yè)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，因此需要預(yù)留相當(dāng)比例的配額以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策目標(biāo)的調(diào)整。

綜合上述觀點(diǎn)，我國(guó)碳市場(chǎng)實(shí)質(zhì)上形成了相對(duì)折中的分配體系，遵循“統(tǒng)一行業(yè)分配標(biāo)準(zhǔn)”、“差異地區(qū)配額總量”、“預(yù)留配額柔性調(diào)整”這三項(xiàng)主要原則。按照《暫行辦法》的規(guī)定，由國(guó)家發(fā)改委根據(jù)各地區(qū)溫室氣體排放、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、控排企業(yè)納入情況等因素確定地區(qū)配額總量，并預(yù)留部分配額用于有償分配、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和重大項(xiàng)目建設(shè)。地方配額在初期以免費(fèi)分配為主，適時(shí)引入有償分配，并逐步提高比例。其中免費(fèi)分配的標(biāo)準(zhǔn)和方法由國(guó)家發(fā)改委參考相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)的意見(jiàn)統(tǒng)一確定。地方配額總量與免費(fèi)分配配額之間的軋差，可由地方政府用于有償分配，有償分配的具體方式由地方確定。

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從字面上看，由于國(guó)家在進(jìn)行地區(qū)配額總量分配的過(guò)程中已經(jīng)適當(dāng)考慮了地區(qū)差異，因而在免費(fèi)配額的分配標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上不再考慮地方偏向性，而是按照統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)確定。由于配額分配標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家確定，地方層面只能遵照?qǐng)?zhí)行，或者從嚴(yán)執(zhí)行，可見(jiàn)地方對(duì)配額分配沒(méi)有自主權(quán)。這樣設(shè)置無(wú)疑是旨在兼顧地區(qū)差異和市場(chǎng)公平：在配額總量分配時(shí)考慮地區(qū)差異，而在免費(fèi)分配時(shí)嚴(yán)守統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)從而保障市場(chǎng)公平性。但值得注意的是，理論上這樣的分配方式并不一定能夠保證不同地區(qū)的企業(yè)在交易過(guò)程中的公平性。 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com

按照規(guī)定，地方配額總量扣除免費(fèi)分配后的部分，可由地方政府通過(guò)拍賣(mài)或固定價(jià)格出售的方式進(jìn)行有償分配，有償分配的方式和標(biāo)準(zhǔn)由地方確定。因此配額總量分配的地區(qū)偏向性便會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)配額有償分配成本的差異。

此外，由于地方在免費(fèi)配額分配過(guò)程中，可以執(zhí)行比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，其結(jié)果是降低免費(fèi)配額分配比例，提高有償分配比例。因此可能出現(xiàn)各地區(qū)在免費(fèi)分配部分“從嚴(yán)”，而在免費(fèi)分配部分“競(jìng)次”，即壓低有償分配的價(jià)格，間接地提升本地企業(yè)在碳市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

實(shí)證研究表明,在碳市場(chǎng)上，如果采取偏向性的配額總量分配方式，則會(huì)導(dǎo)致中西部地區(qū)不當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)期會(huì)使高耗能產(chǎn)業(yè)向中西部集聚，形成“污染天堂”效應(yīng)，反而不利于地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此有必要對(duì)有償分配的方式和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限制，統(tǒng)一采取拍賣(mài)進(jìn)行有償分配，同時(shí)，要求各地配額拍賣(mài)向外地企業(yè)開(kāi)放的方式，能夠統(tǒng)一不同地區(qū)企業(yè)獲得配額的實(shí)際成本。此時(shí)配額總量分配的地區(qū)偏向性?xún)H僅會(huì)影響到各地方政府拍賣(mài)收入，而不會(huì)對(duì)市場(chǎng)公平性造成影響。地方政府的拍賣(mài)收入可以用于支持低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或用于低碳基礎(chǔ)設(shè)施投資，從而兼顧地區(qū)差異。 本%文$內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳|排 放_(tái)交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om

配額的跨期使用：

從國(guó)際碳市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，不論是采取免費(fèi)分配還是拍賣(mài)分配的方式，配額過(guò)剩是碳市場(chǎng)交易初期最容易發(fā)生的問(wèn)題，也是影響碳市場(chǎng)價(jià)格平穩(wěn)性的最大隱患。允許碳配額的跨期儲(chǔ)存是平滑各期配額價(jià)格的有效手段。此外，允許配額儲(chǔ)存對(duì)于企業(yè)跨期進(jìn)行碳資產(chǎn)管理、降低減排成本具有重要的作用，因此，各試點(diǎn)均允許控排主體跨期儲(chǔ)存配額。《暫行辦法》明確全國(guó)碳市場(chǎng)配額可以存儲(chǔ)，但具體規(guī)則有待明確。目前各試點(diǎn)地區(qū)均規(guī)定前一年的配額可以全額結(jié)轉(zhuǎn)至下一年繼續(xù)使用，其中，只有湖北附帶規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)的配額必須是通過(guò)市場(chǎng)交易購(gòu)入的，換句話(huà)說(shuō)企業(yè)如果需要將免費(fèi)分配得到的配額結(jié)轉(zhuǎn)之下一期，就需要先賣(mài)出再買(mǎi)入。這一規(guī)定增加了表面上的交易活躍度，但是對(duì)于優(yōu)化價(jià)格發(fā)現(xiàn)能力并沒(méi)有顯示出很大的作用，因此預(yù)計(jì)全國(guó)碳市場(chǎng)并不會(huì)采納。 本`文內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com

此外，在全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，試點(diǎn)市場(chǎng)交易主體的剩余配額是否能在全國(guó)市場(chǎng)繼續(xù)使用，是各試點(diǎn)地區(qū)政府主管部門(mén)、交易機(jī)構(gòu)、控排企業(yè)以及投資者非常關(guān)心的話(huà)題。如果不對(duì)原有配額進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)，則可能對(duì)過(guò)渡期試點(diǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行造成巨大的沖擊，就如2008年EU-ETS第一階段末由于配額無(wú)法結(jié)轉(zhuǎn)至下一期使用，導(dǎo)致碳排放配額市場(chǎng)價(jià)格跌至零，在歐盟政策制定者、國(guó)際社會(huì)，以及相關(guān)研究人員中激起了巨大的爭(zhēng)議。然而與EU-ETS在2008年的情況不同，我國(guó)目前有7各試點(diǎn)市場(chǎng)并存，市場(chǎng)之間價(jià)格差異較大(按2016年6月27日收盤(pán)價(jià)，最高的北京市場(chǎng)碳配額價(jià)格為54.77元/噸;最低的廣東則為9.32元/噸，而一個(gè)月前上海市場(chǎng)還曾出現(xiàn)過(guò)4.21元/噸的超低價(jià)格)，此外不同試點(diǎn)市場(chǎng)的覆蓋范圍、配額分配方式，以及排放核算標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致市場(chǎng)之間交易標(biāo)的并不完全等價(jià)。即便是同一市場(chǎng)上的不同企業(yè)，也可能有的企業(yè)持有的配額是免費(fèi)分配得到，而有的企業(yè)是通過(guò)市場(chǎng)交易獲得的，因而持有成本也不相同?？梢?jiàn)全額等比例結(jié)轉(zhuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足公平性的標(biāo)準(zhǔn)。 內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

由于試點(diǎn)市場(chǎng)獨(dú)立運(yùn)行，互相之間，以及試點(diǎn)市場(chǎng)與全國(guó)市場(chǎng)之間缺乏協(xié)調(diào)，因此如果確定全額結(jié)轉(zhuǎn)，很難預(yù)測(cè)試點(diǎn)市場(chǎng)交易主體的行為，會(huì)使全國(guó)市場(chǎng)運(yùn)行初期配額供給總量脫離主管部門(mén)的控制，造成一定的不確定性。 內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

還需要注意的是，國(guó)家發(fā)改委2016年1月11日發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改辦氣候[2016]57號(hào))，以及5月13日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范報(bào)送全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)擬納入企業(yè)名單的通知》中設(shè)定的全國(guó)碳市場(chǎng)行業(yè)、企業(yè)覆蓋范圍，與現(xiàn)有試點(diǎn)市場(chǎng)并不一致。盡管在新的履約年度中(2016年7月～2017年6月)，各試點(diǎn)市場(chǎng)均參照全國(guó)市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了納入企業(yè)范圍，但仍可能存在不一致。對(duì)于納入試點(diǎn)市場(chǎng)但沒(méi)有被全國(guó)市場(chǎng)納入的企業(yè)，因其不再參與全國(guó)碳市場(chǎng)的交易，所以其持有的配額如何結(jié)轉(zhuǎn)，且結(jié)轉(zhuǎn)后如何處理也成了問(wèn)題。

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最后需要考慮的問(wèn)題是，原有試點(diǎn)市場(chǎng)交易主體通過(guò)結(jié)轉(zhuǎn)獲得了全國(guó)碳市場(chǎng)的配額，因此在相同的配額分配標(biāo)準(zhǔn)下，就比沒(méi)有參與試點(diǎn)碳市場(chǎng)交易的企業(yè)(包括非試點(diǎn)地區(qū)，以及試點(diǎn)地區(qū)沒(méi)有納入試點(diǎn)市場(chǎng)但被納入全國(guó)市場(chǎng)的企業(yè))具有一定的優(yōu)勢(shì)。而這種優(yōu)勢(shì)是否合理，也需要探討。對(duì)此特別需要明確的一個(gè)觀點(diǎn)是，沒(méi)有參與碳交易的企業(yè)，并不表示其沒(méi)有承擔(dān)減排任務(wù)。

事實(shí)上“十一五”、“十二五”期間，在國(guó)家和地方減排目標(biāo)的引導(dǎo)下，各行各業(yè)均通過(guò)各種方式實(shí)現(xiàn)了一定程度的減排，只是被納入碳市場(chǎng)的企業(yè)可以利用碳交易機(jī)制更為靈活地安排其減排行動(dòng)。 本+文+內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

可見(jiàn)，在確保市場(chǎng)公平性的前提想，盡量避免對(duì)已有市場(chǎng)平穩(wěn)性的沖擊、實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)市場(chǎng)向全國(guó)市場(chǎng)的有序銜接，需要綜合考慮多方面的因素。在國(guó)家方案沒(méi)有明確的時(shí)候，試點(diǎn)市場(chǎng)對(duì)未來(lái)配額的結(jié)轉(zhuǎn)事項(xiàng)也都在“摸著石頭過(guò)河”：上海規(guī)定2016年之前的配額可以分三期逐步結(jié)轉(zhuǎn)為2016～2018年配額;天津則規(guī)定原有配額可以全額結(jié)轉(zhuǎn)至2016年后使用;而北京則是規(guī)定為納入全國(guó)碳市場(chǎng)的企業(yè)持有的配額繼續(xù)有效，可以逐步賣(mài)出配額，而納入全國(guó)碳市場(chǎng)的企業(yè)則待國(guó)家方案出臺(tái)后執(zhí)行。 本+文+內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

考慮到不同試點(diǎn)地區(qū)之間、試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)之間，以及同一試點(diǎn)市場(chǎng)不同企業(yè)之間的公平性難以同時(shí)保障，因此筆者認(rèn)為由試點(diǎn)市場(chǎng)分別自行消化剩余配額的方式也是一種較為可行的方法。具體可以由試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)主管部門(mén)在試點(diǎn)結(jié)束之前按照固定價(jià)格回購(gòu)剩余的配額;回購(gòu)價(jià)格按照一定時(shí)間，或者一定成交量對(duì)應(yīng)的交易均價(jià)確定?；刭?gòu)之初可由全國(guó)市場(chǎng)向地方有償分配配額收入進(jìn)行抵補(bǔ)，或者由全國(guó)碳市場(chǎng)主管部門(mén)以資金或者配額的形式部分進(jìn)行補(bǔ)償。 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

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