實現(xiàn)“雙碳”目標需政府和市場兩手發(fā)力

碳達峰、碳中和的“1+N”政策體系中的頂層設計文件“1”終于正式發(fā)布了。10月24日，黨中央、國務院發(fā)布了《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（下稱《意見》），這是自去年9月中國領導人在聯(lián)合國大會上宣布中國要實現(xiàn)碳達峰碳中和以來的首份綱領性文件，預計未來將有N個保障政策落地。

 

去年9月22日，中國領導人在聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布，中國將力爭于2030年前實現(xiàn)碳達峰，于2060年前實現(xiàn)碳中和。實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一項多維、立體、系統(tǒng)的工程，涉及經濟社會發(fā)展的方方面面?！兑庖姟穲猿窒到y(tǒng)觀念，提出了碳達峰、碳中和具體的目標和措施，明確了碳達峰、碳中和的路線圖。

 

《意見》將碳達峰、碳中和的主要目標細化為2025年、2030年和2060年三個階段性目標，貫穿其中的一條主線是明確了各個階段的非化石能源消費比重，分別要達到20%、25%和80%，這意味著我國的能源消費結構將由當前以化石能源為主向非化石能源為主轉型。

 

《意見》指出，實現(xiàn)“雙碳”目標要堅持“雙輪驅動”的工作原則，“政府和市場兩手發(fā)力”，要“深化能源和相關領域改革，發(fā)揮市場機制作用，形成有效激勵約束機制”。也就是說，要在政府的規(guī)劃和引導下，充分發(fā)揮市場機制在實現(xiàn)雙碳目標中的作用。

 

加快建設完善全國碳排放交易市場

 

《意見》提出要“統(tǒng)籌建立二氧化碳排放總量控制制度”，“推進市場機制建設”，體現(xiàn)了“雙輪驅動”的工作原則。

 

總量控制制度是碳交易市場的基礎和核心。政府根據“雙碳”目標確定二氧化碳排放總量，并將配額分配（或拍賣）納入減排規(guī)劃中的各個企業(yè)。為避免超額排放帶來的經濟處罰，那些排放配額不足的企業(yè)就需要向那些擁有多余配額的企業(yè)購買排放權，通過市場競爭產生碳排放價格。這個價格就相當于碳排放造成損害的成本，由碳排放配額不足的企業(yè)承擔。這樣，將二氧化碳排放的“負面外部性”內部化，體現(xiàn)“誰污染誰付費原則”。

 

在前期地方層面碳排放交易試點的基礎上，中國全國性的碳市場已于2021年7月16日正式上線交易。當前，這一市場覆蓋了我國發(fā)電行業(yè)的燃煤和燃氣機組，囊括了我國近一半的化石燃料燃燒所產生的碳排放，成為世界上最大的碳市場。

 

碳排放市場將碳排放權轉變?yōu)橐环N具有稀缺性的物品，把原本一直游離在企業(yè)之外的氣候變化因素納入企業(yè)的成本，改變企業(yè)的收支結構。具有碳減排技術優(yōu)勢的企業(yè)碳排放較少，而碳減排劣勢企業(yè)碳排放較多，通過碳排放交易，碳減排優(yōu)勢企業(yè)獲取收益。在碳排放市場的競爭下，碳排放就成為一種商品。

 

為降低成本，企業(yè)會投入資金去提升碳減排技術，以減少碳排放，從而促進碳減排技術的進步。碳減排技術的進步促使企業(yè)降低對高碳排放的化石燃料的依賴，降低溫室氣體排放水平，從而使經濟走上低碳發(fā)展之路。

 

在碳交易市場，碳排放是一種商品，無論企業(yè)是否直接產生碳排放，只要能減少碳排放，都可以從中獲益。這樣，就促進了碳捕獲、利用和封存技術的發(fā)展，也促進了碳匯等行為的發(fā)生，從而減少了大氣中的二氧化碳含量。

 

日本和歐美各國的經驗證明，這種交易機制具有減排效果明顯、減排效率高的特點，這是實現(xiàn)“雙碳”目標和能源轉型的一項重要的市場型政策規(guī)制工具，取得了顯著的環(huán)境和經濟效益。

 

碳市場是一個系統(tǒng)工程，為充分發(fā)揮碳市場的市場化機制對碳減排的作用，《意見》指出，要“逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理。將碳匯交易納入全國碳排放權交易市場，建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制。”我國已經計劃在“十四五”期間將鋼鐵、水泥、化工、電解鋁等行業(yè)納入碳排放權交易機制，后續(xù)還可以積極考慮逐步將其他能源密集型行業(yè)和減碳企業(yè)納入其中，以增強減排力度。

 

改革能源價格形成機制

 

在自由競爭的市場中，在價格的引導下，市場機制起著調節(jié)商品供求、優(yōu)化資源配置的重要作用。當能源價格由市場機制形成，充分反映碳排放的外部性和原材料成本時，就能對包括碳排放在內的成本構成制約，從而推動形成節(jié)能低碳的經濟發(fā)展模式和消費理念。

 

首先，能源價格要充分反映污染成本。

 

碳排放是一個外部性問題，解決外部性的方法是給碳排放定價并讓排放者支付。碳排放定價機制可以采用庇古的征稅法，如開征污染稅，即碳稅，也可以采用科斯的市場交易法，如碳排放交易機制。讓碳排放者支付碳排放成本，這將提高能源消費成本，推動減碳技術發(fā)展。

 

其次，進行能源價格市場化形成機制改革以使能源價格充分反映能源成本和供求關系。

 

以電能為例，電能是我國能源消費的主要品種之一，2020年，電能占終端能源消費比重為27%左右，遠超全球平均水平的19%。未來用電場景還將會越來越豐富，對電力的需求將持續(xù)增長。根據全球能源互聯(lián)網發(fā)展合作組織預測，到2060年，電能占終端用能的比重將達到66%，成為最主要的能源消費品種。

 

當前我國的電價并沒有全面反映發(fā)電供電成本，電價太便宜，主要由我國煤電市場長期存在的“計劃電市場煤”這一問題所致?；痣姷闹饕牧鲜敲禾?，煤炭價格由市場形成，但是電價受計劃控制，只能在一個小范圍內浮動，無法根據煤炭成本和電力市場供求狀況自由浮動。動力煤是火力發(fā)電的主要原材料，當前動力煤價格持續(xù)上漲，處于歷史高位，火電企業(yè)成本大幅上升，打擊了其發(fā)電的積極性。這是導致近期電力短缺的一個重要原因。國家統(tǒng)計局數(shù)據顯示，今年1月-8月，石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)利潤總額同比增長24.71倍，其中煤炭開采和洗選業(yè)增長1.45倍，而電力熱力生產和供應業(yè)則下降15.3%。

 

《意見》指出，要“全面推進電力市場化改革，加快培育發(fā)展配售電環(huán)節(jié)獨立市場主體”，“擴大市場化交易規(guī)模”，“完善電力等能源品種價格市場化形成機制。從有利于節(jié)能的角度深化電價改革，理順輸配電價結構，全面放開競爭性環(huán)節(jié)電價”。具體來看，首先，要在發(fā)電、輸配電環(huán)節(jié)進行市場化改革，形成獨立的市場主體，通過市場競爭降低成本，而不是簡單地在“市場煤”的基礎上加成形成終端電價，防止發(fā)電供電企業(yè)簡單地將成本向下游轉移；其次，進一步完善電力交易中心建設，逐步擴大電力交易市場的市場化定價機制覆蓋范圍；再次，完善居民階梯電價制度，逐步取消電價交叉補貼，使電力價格更好地反映供電成本，引導居民形成節(jié)能低碳的消費理念。

 

進行價格市場化形成機制改革，使能源價格充分反映能源成本和供求關系，就是用經濟手段平衡供求矛盾，優(yōu)化能源配置，將能源配置到使用效率最高的那部分用戶，避免資源浪費。

 

提高能源技術改善能源供給結構

 

技術創(chuàng)新是節(jié)能減排的重要驅動力。無論是能源轉型，還是碳排放相關產業(yè)的升級改造，都需要從技術創(chuàng)新層面予以解決。發(fā)達國家的經驗表明，有效的減碳途徑在于推動技術進步，鼓勵技術創(chuàng)新。

 

首先，能源開采技術的提高能改善能源供給結構。我國的一次能源結構呈現(xiàn)“富煤缺油少氣”的特點，由此有人認為我國的這種能源稟賦決定了我國的經濟發(fā)展必然呈現(xiàn)高耗能、高污染的能耗特征。這是一個認知誤區(qū)。

 

雖然能源消費結構建立在資源稟賦的基礎之上，但更依賴于能源技術。能源開采技術的提高可以提升能源開采效率，從而改變能源消費結構，使能源稟賦對能源消費結構的影響不再那么重要。

 

以頁巖氣革命為例說明。2008年前石油價格持續(xù)上漲，開采頁巖氣的前景被看好，美國企業(yè)大規(guī)模投入頁巖氣開采技術的研發(fā)并獲得成功，這使得原本深藏于地下的大量油氣以相對低廉的成本被開采出來。美國天然氣儲量雖遠不及沙特阿拉伯，但到2014年美國的總產量超過沙特阿拉伯位居世界第一，其中一半是頁巖氣，美國轉而成為油氣出口國。

 

從資源上看，中國并不“缺油少氣”。據聯(lián)合國貿發(fā)會議2018年5月的一份報告，中國的油氣資源頗為豐富，頁巖氣儲量達31.6萬億立方米，排名全球第一，遠超美國的17.7萬億立方米。但是，受限于開采技術，對埋深在4000米以下頁巖氣的開采未能獲得實質性突破。為此，《意見》明確要“加快推進頁巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規(guī)油氣資源規(guī)?；_發(fā)”。

 

其次，積極發(fā)展光電、風電等非化石能源，提升儲存技術以穩(wěn)定能源供給。

 

實現(xiàn)碳中和的一個途徑是改變能源消費結構，即改變以往主要依靠化石燃料的能源體系，向零碳的風電、光電和水電轉換。到2060年，我國的非化石能源消費比重要達到80%以上，而水電資源因受到地理因素限制而難以繼續(xù)大規(guī)模發(fā)展，非化石能源消費比重將主要依賴光電、風電的發(fā)展，要“構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”。

 

經過多年的發(fā)展，我國已成為世界上最大的風能和太陽能發(fā)電國，風電、光電的電價已經低于煤電，這有利于減少我國對煤炭、石油的依賴。

 

然而，風電、光電等清潔能源“靠天吃飯”，穩(wěn)定性較差，棄光棄風的現(xiàn)象非常嚴重。2020年，風電、光伏的裝機容量占比已經達到24.3%，但是發(fā)電量占比只有9.5%。隨著新能源占比的上升，電力系統(tǒng)穩(wěn)定性日益重要，要“提高電網對高比例可再生能源的消納和調控能力”。

 

為穩(wěn)定電力供應，要在傳統(tǒng)能源占比下降的同時保持足夠的產能冗余，與不穩(wěn)定的風電、光電相匹配。此外，提高系統(tǒng)穩(wěn)定性還需要“深入研究支撐風電、太陽能發(fā)電大規(guī)模友好并網的智能電網技術”，加大智能電網的建設，建立更大范圍、更靈活的電網，增強電力調度能力。

 

要使電源穩(wěn)定，大規(guī)模儲能技術的開發(fā)和應用也非常重要。《意見》要求“加快推進抽水蓄能和新型儲能規(guī)?；瘧?rdquo;。目前儲能裝機量最大的是抽水儲能，占比達89.26%；其次是電化學儲能，占比9.2%。與新能源發(fā)電裝機相比，這些儲能裝機量的規(guī)模還微不足道。目前抽水儲能電站度電成本大概在0.21元-0.25元/千瓦時，是成本最低的一種儲能方式。而當前氫能、儲電等新型儲能方式的儲能成本遠高于抽水儲能，其成本的下降依賴于技術進步。特別是氫能，這可能是集中式可再生能源大規(guī)模長周期儲存的最佳途徑，比如夏季光伏出力高峰，電力充沛的時候，便可以通過光伏制氫來大量儲存，待冬季雨雪天氣通過燃料電池發(fā)電并入電網，因而，《意見》專門指出，要“加強氫能生產、儲存、應用關鍵技術研發(fā)、示范和規(guī)?；瘧?。”

 

總體上說，碳排放具有很強的“負面外部性”，是一個公共品領域的問題，需要具備公共服務和管理功能的政府發(fā)揮作用。政府可以開征碳稅，也可以實施總量控制制度并根據一定的規(guī)則將碳排放配額分配給每個納入碳減排的企業(yè)，發(fā)揮公共財政的作用以支持新能源相關技術的研發(fā)，扶植新能源企業(yè)等。

 

在發(fā)揮政府作用的同時，也要發(fā)揮市場機制的作用。在能源價格已經包含碳排放污染成本的基礎上，市場競爭推動技術進步，煤電、水電、光電、風電、核電等各種能源將由于技術進步程度的不同而在成本變化上有所差異。在各種能源應用場景，市場個體自然會選擇最有效率的能源，優(yōu)勝劣汰，市場會自行選擇合適的能源供應體系，而不宜人為地去限制或鼓勵某一種能源的發(fā)展。

 

（作者系上海社會科學院應用經濟研究所財政金融研究室研究員）