實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需政府和市場兩手發(fā)力

碳達(dá)峰、碳中和的“1+N”政策體系中的頂層設(shè)計(jì)文件“1”終于正式發(fā)布了。10月24日，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（下稱《意見》），這是自去年9月中國領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國大會(huì)上宣布中國要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和以來的首份綱領(lǐng)性文件，預(yù)計(jì)未來將有N個(gè)保障政策落地。

 

去年9月22日，中國領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上宣布，中國將力爭于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，于2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一項(xiàng)多維、立體、系統(tǒng)的工程，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面?！兑庖姟穲?jiān)持系統(tǒng)觀念，提出了碳達(dá)峰、碳中和具體的目標(biāo)和措施，明確了碳達(dá)峰、碳中和的路線圖。

 

《意見》將碳達(dá)峰、碳中和的主要目標(biāo)細(xì)化為2025年、2030年和2060年三個(gè)階段性目標(biāo)，貫穿其中的一條主線是明確了各個(gè)階段的非化石能源消費(fèi)比重，分別要達(dá)到20%、25%和80%，這意味著我國的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)將由當(dāng)前以化石能源為主向非化石能源為主轉(zhuǎn)型。

 

《意見》指出，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)要堅(jiān)持“雙輪驅(qū)動(dòng)”的工作原則，“政府和市場兩手發(fā)力”，要“深化能源和相關(guān)領(lǐng)域改革，發(fā)揮市場機(jī)制作用，形成有效激勵(lì)約束機(jī)制”。也就是說，要在政府的規(guī)劃和引導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)中的作用。

 

加快建設(shè)完善全國碳排放交易市場

 

《意見》提出要“統(tǒng)籌建立二氧化碳排放總量控制制度”，“推進(jìn)市場機(jī)制建設(shè)”，體現(xiàn)了“雙輪驅(qū)動(dòng)”的工作原則。

 

總量控制制度是碳交易市場的基礎(chǔ)和核心。政府根據(jù)“雙碳”目標(biāo)確定二氧化碳排放總量，并將配額分配（或拍賣）納入減排規(guī)劃中的各個(gè)企業(yè)。為避免超額排放帶來的經(jīng)濟(jì)處罰，那些排放配額不足的企業(yè)就需要向那些擁有多余配額的企業(yè)購買排放權(quán)，通過市場競爭產(chǎn)生碳排放價(jià)格。這個(gè)價(jià)格就相當(dāng)于碳排放造成損害的成本，由碳排放配額不足的企業(yè)承擔(dān)。這樣，將二氧化碳排放的“負(fù)面外部性”內(nèi)部化，體現(xiàn)“誰污染誰付費(fèi)原則”。

 

在前期地方層面碳排放交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中國全國性的碳市場已于2021年7月16日正式上線交易。當(dāng)前，這一市場覆蓋了我國發(fā)電行業(yè)的燃煤和燃?xì)鈾C(jī)組，囊括了我國近一半的化石燃料燃燒所產(chǎn)生的碳排放，成為世界上最大的碳市場。

 

碳排放市場將碳排放權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N具有稀缺性的物品，把原本一直游離在企業(yè)之外的氣候變化因素納入企業(yè)的成本，改變企業(yè)的收支結(jié)構(gòu)。具有碳減排技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)碳排放較少，而碳減排劣勢企業(yè)碳排放較多，通過碳排放交易，碳減排優(yōu)勢企業(yè)獲取收益。在碳排放市場的競爭下，碳排放就成為一種商品。

 

為降低成本，企業(yè)會(huì)投入資金去提升碳減排技術(shù)，以減少碳排放，從而促進(jìn)碳減排技術(shù)的進(jìn)步。碳減排技術(shù)的進(jìn)步促使企業(yè)降低對高碳排放的化石燃料的依賴，降低溫室氣體排放水平，從而使經(jīng)濟(jì)走上低碳發(fā)展之路。

 

在碳交易市場，碳排放是一種商品，無論企業(yè)是否直接產(chǎn)生碳排放，只要能減少碳排放，都可以從中獲益。這樣，就促進(jìn)了碳捕獲、利用和封存技術(shù)的發(fā)展，也促進(jìn)了碳匯等行為的發(fā)生，從而減少了大氣中的二氧化碳含量。

 

日本和歐美各國的經(jīng)驗(yàn)證明，這種交易機(jī)制具有減排效果明顯、減排效率高的特點(diǎn)，這是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和能源轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要的市場型政策規(guī)制工具，取得了顯著的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益。

 

碳市場是一個(gè)系統(tǒng)工程，為充分發(fā)揮碳市場的市場化機(jī)制對碳減排的作用，《意見》指出，要“逐步擴(kuò)大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理。將碳匯交易納入全國碳排放權(quán)交易市場，建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。”我國已經(jīng)計(jì)劃在“十四五”期間將鋼鐵、水泥、化工、電解鋁等行業(yè)納入碳排放權(quán)交易機(jī)制，后續(xù)還可以積極考慮逐步將其他能源密集型行業(yè)和減碳企業(yè)納入其中，以增強(qiáng)減排力度。

 

改革能源價(jià)格形成機(jī)制

 

在自由競爭的市場中，在價(jià)格的引導(dǎo)下，市場機(jī)制起著調(diào)節(jié)商品供求、優(yōu)化資源配置的重要作用。當(dāng)能源價(jià)格由市場機(jī)制形成，充分反映碳排放的外部性和原材料成本時(shí)，就能對包括碳排放在內(nèi)的成本構(gòu)成制約，從而推動(dòng)形成節(jié)能低碳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和消費(fèi)理念。

 

首先，能源價(jià)格要充分反映污染成本。

 

碳排放是一個(gè)外部性問題，解決外部性的方法是給碳排放定價(jià)并讓排放者支付。碳排放定價(jià)機(jī)制可以采用庇古的征稅法，如開征污染稅，即碳稅，也可以采用科斯的市場交易法，如碳排放交易機(jī)制。讓碳排放者支付碳排放成本，這將提高能源消費(fèi)成本，推動(dòng)減碳技術(shù)發(fā)展。

 

其次，進(jìn)行能源價(jià)格市場化形成機(jī)制改革以使能源價(jià)格充分反映能源成本和供求關(guān)系。

 

以電能為例，電能是我國能源消費(fèi)的主要品種之一，2020年，電能占終端能源消費(fèi)比重為27%左右，遠(yuǎn)超全球平均水平的19%。未來用電場景還將會(huì)越來越豐富，對電力的需求將持續(xù)增長。根據(jù)全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織預(yù)測，到2060年，電能占終端用能的比重將達(dá)到66%，成為最主要的能源消費(fèi)品種。

 

當(dāng)前我國的電價(jià)并沒有全面反映發(fā)電供電成本，電價(jià)太便宜，主要由我國煤電市場長期存在的“計(jì)劃電市場煤”這一問題所致?；痣姷闹饕牧鲜敲禾?，煤炭價(jià)格由市場形成，但是電價(jià)受計(jì)劃控制，只能在一個(gè)小范圍內(nèi)浮動(dòng)，無法根據(jù)煤炭成本和電力市場供求狀況自由浮動(dòng)。動(dòng)力煤是火力發(fā)電的主要原材料，當(dāng)前動(dòng)力煤價(jià)格持續(xù)上漲，處于歷史高位，火電企業(yè)成本大幅上升，打擊了其發(fā)電的積極性。這是導(dǎo)致近期電力短缺的一個(gè)重要原因。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，今年1月-8月，石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)利潤總額同比增長24.71倍，其中煤炭開采和洗選業(yè)增長1.45倍，而電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)則下降15.3%。

 

《意見》指出，要“全面推進(jìn)電力市場化改革，加快培育發(fā)展配售電環(huán)節(jié)獨(dú)立市場主體”，“擴(kuò)大市場化交易規(guī)模”，“完善電力等能源品種價(jià)格市場化形成機(jī)制。從有利于節(jié)能的角度深化電價(jià)改革，理順輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)，全面放開競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)”。具體來看，首先，要在發(fā)電、輸配電環(huán)節(jié)進(jìn)行市場化改革，形成獨(dú)立的市場主體，通過市場競爭降低成本，而不是簡單地在“市場煤”的基礎(chǔ)上加成形成終端電價(jià)，防止發(fā)電供電企業(yè)簡單地將成本向下游轉(zhuǎn)移；其次，進(jìn)一步完善電力交易中心建設(shè)，逐步擴(kuò)大電力交易市場的市場化定價(jià)機(jī)制覆蓋范圍；再次，完善居民階梯電價(jià)制度，逐步取消電價(jià)交叉補(bǔ)貼，使電力價(jià)格更好地反映供電成本，引導(dǎo)居民形成節(jié)能低碳的消費(fèi)理念。

 

進(jìn)行價(jià)格市場化形成機(jī)制改革，使能源價(jià)格充分反映能源成本和供求關(guān)系，就是用經(jīng)濟(jì)手段平衡供求矛盾，優(yōu)化能源配置，將能源配置到使用效率最高的那部分用戶，避免資源浪費(fèi)。

 

提高能源技術(shù)改善能源供給結(jié)構(gòu)

 

技術(shù)創(chuàng)新是節(jié)能減排的重要驅(qū)動(dòng)力。無論是能源轉(zhuǎn)型，還是碳排放相關(guān)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造，都需要從技術(shù)創(chuàng)新層面予以解決。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，有效的減碳途徑在于推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新。

 

首先，能源開采技術(shù)的提高能改善能源供給結(jié)構(gòu)。我國的一次能源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“富煤缺油少氣”的特點(diǎn)，由此有人認(rèn)為我國的這種能源稟賦決定了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然呈現(xiàn)高耗能、高污染的能耗特征。這是一個(gè)認(rèn)知誤區(qū)。

 

雖然能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)建立在資源稟賦的基礎(chǔ)之上，但更依賴于能源技術(shù)。能源開采技術(shù)的提高可以提升能源開采效率，從而改變能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，使能源稟賦對能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的影響不再那么重要。

 

以頁巖氣革命為例說明。2008年前石油價(jià)格持續(xù)上漲，開采頁巖氣的前景被看好，美國企業(yè)大規(guī)模投入頁巖氣開采技術(shù)的研發(fā)并獲得成功，這使得原本深藏于地下的大量油氣以相對低廉的成本被開采出來。美國天然氣儲(chǔ)量雖遠(yuǎn)不及沙特阿拉伯，但到2014年美國的總產(chǎn)量超過沙特阿拉伯位居世界第一，其中一半是頁巖氣，美國轉(zhuǎn)而成為油氣出口國。

 

從資源上看，中國并不“缺油少氣”。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議2018年5月的一份報(bào)告，中國的油氣資源頗為豐富，頁巖氣儲(chǔ)量達(dá)31.6萬億立方米，排名全球第一，遠(yuǎn)超美國的17.7萬億立方米。但是，受限于開采技術(shù)，對埋深在4000米以下頁巖氣的開采未能獲得實(shí)質(zhì)性突破。為此，《意見》明確要“加快推進(jìn)頁巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規(guī)油氣資源規(guī)?；_發(fā)”。

 

其次，積極發(fā)展光電、風(fēng)電等非化石能源，提升儲(chǔ)存技術(shù)以穩(wěn)定能源供給。

 

實(shí)現(xiàn)碳中和的一個(gè)途徑是改變能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，即改變以往主要依靠化石燃料的能源體系，向零碳的風(fēng)電、光電和水電轉(zhuǎn)換。到2060年，我國的非化石能源消費(fèi)比重要達(dá)到80%以上，而水電資源因受到地理因素限制而難以繼續(xù)大規(guī)模發(fā)展，非化石能源消費(fèi)比重將主要依賴光電、風(fēng)電的發(fā)展，要“構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”。

 

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國已成為世界上最大的風(fēng)能和太陽能發(fā)電國，風(fēng)電、光電的電價(jià)已經(jīng)低于煤電，這有利于減少我國對煤炭、石油的依賴。

 

然而，風(fēng)電、光電等清潔能源“靠天吃飯”，穩(wěn)定性較差，棄光棄風(fēng)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。2020年，風(fēng)電、光伏的裝機(jī)容量占比已經(jīng)達(dá)到24.3%，但是發(fā)電量占比只有9.5%。隨著新能源占比的上升，電力系統(tǒng)穩(wěn)定性日益重要，要“提高電網(wǎng)對高比例可再生能源的消納和調(diào)控能力”。

 

為穩(wěn)定電力供應(yīng)，要在傳統(tǒng)能源占比下降的同時(shí)保持足夠的產(chǎn)能冗余，與不穩(wěn)定的風(fēng)電、光電相匹配。此外，提高系統(tǒng)穩(wěn)定性還需要“深入研究支撐風(fēng)電、太陽能發(fā)電大規(guī)模友好并網(wǎng)的智能電網(wǎng)技術(shù)”，加大智能電網(wǎng)的建設(shè)，建立更大范圍、更靈活的電網(wǎng)，增強(qiáng)電力調(diào)度能力。

 

要使電源穩(wěn)定，大規(guī)模儲(chǔ)能技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用也非常重要。《意見》要求“加快推進(jìn)抽水蓄能和新型儲(chǔ)能規(guī)?；瘧?yīng)用”。目前儲(chǔ)能裝機(jī)量最大的是抽水儲(chǔ)能，占比達(dá)89.26%；其次是電化學(xué)儲(chǔ)能，占比9.2%。與新能源發(fā)電裝機(jī)相比，這些儲(chǔ)能裝機(jī)量的規(guī)模還微不足道。目前抽水儲(chǔ)能電站度電成本大概在0.21元-0.25元/千瓦時(shí)，是成本最低的一種儲(chǔ)能方式。而當(dāng)前氫能、儲(chǔ)電等新型儲(chǔ)能方式的儲(chǔ)能成本遠(yuǎn)高于抽水儲(chǔ)能，其成本的下降依賴于技術(shù)進(jìn)步。特別是氫能，這可能是集中式可再生能源大規(guī)模長周期儲(chǔ)存的最佳途徑，比如夏季光伏出力高峰，電力充沛的時(shí)候，便可以通過光伏制氫來大量儲(chǔ)存，待冬季雨雪天氣通過燃料電池發(fā)電并入電網(wǎng)，因而，《意見》專門指出，要“加強(qiáng)氫能生產(chǎn)、儲(chǔ)存、應(yīng)用關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、示范和規(guī)?；瘧?yīng)用。”

 

總體上說，碳排放具有很強(qiáng)的“負(fù)面外部性”，是一個(gè)公共品領(lǐng)域的問題，需要具備公共服務(wù)和管理功能的政府發(fā)揮作用。政府可以開征碳稅，也可以實(shí)施總量控制制度并根據(jù)一定的規(guī)則將碳排放配額分配給每個(gè)納入碳減排的企業(yè)，發(fā)揮公共財(cái)政的作用以支持新能源相關(guān)技術(shù)的研發(fā)，扶植新能源企業(yè)等。

 

在發(fā)揮政府作用的同時(shí)，也要發(fā)揮市場機(jī)制的作用。在能源價(jià)格已經(jīng)包含碳排放污染成本的基礎(chǔ)上，市場競爭推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，煤電、水電、光電、風(fēng)電、核電等各種能源將由于技術(shù)進(jìn)步程度的不同而在成本變化上有所差異。在各種能源應(yīng)用場景，市場個(gè)體自然會(huì)選擇最有效率的能源，優(yōu)勝劣汰，市場會(huì)自行選擇合適的能源供應(yīng)體系，而不宜人為地去限制或鼓勵(lì)某一種能源的發(fā)展。

 

（作者系上海社會(huì)科學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究所財(cái)政金融研究室研究員）