探究“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策協(xié)同路徑

推進(jìn)“雙碳”工作是破解資源環(huán)境突出問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要，也是順應(yīng)技術(shù)進(jìn)步趨勢(shì)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的迫切需要。“政策協(xié)同”是提升氣候行動(dòng)系統(tǒng)性與全局性的重要手段，可提升我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的有力抓手。

 

構(gòu)建政策協(xié)同路徑的五大方面

 

“雙碳”目標(biāo)下的政策協(xié)同是以氣候目標(biāo)為核心，圍繞環(huán)境、能源、產(chǎn)業(yè)、交通、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，制定低碳政策的過(guò)程。政策協(xié)同貫穿于政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)、政策內(nèi)容的協(xié)商、政策的共同執(zhí)行等過(guò)程。在政策協(xié)同過(guò)程中，氣候目標(biāo)是居于首位的，各領(lǐng)域圍繞氣候目標(biāo)制定相應(yīng)政策，政策內(nèi)容應(yīng)符合低碳發(fā)展導(dǎo)向。“雙碳”目標(biāo)下政策協(xié)同的路徑主要有五個(gè)方面：環(huán)境政策協(xié)同、能源政策協(xié)同、產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同、交通政策協(xié)同和經(jīng)濟(jì)政策協(xié)同。

 

大氣污染與溫室氣體排放具有同根、同源、同步特性，推動(dòng)大氣污染物與碳排放的協(xié)同減排是抑制氣候變化的重要手段。為推進(jìn)減污降碳協(xié)同進(jìn)程，未來(lái)可以考慮建設(shè)互聯(lián)互通的排放權(quán)交易體系，實(shí)現(xiàn)污染物排放交易體系與碳排放交易體系的統(tǒng)一。具體而言，交易體系可以結(jié)合當(dāng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與排放情況，運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，動(dòng)態(tài)管理碳排放量與各類(lèi)污染物排放量的換算關(guān)系，以更好地促進(jìn)“減污降碳”。除了環(huán)境污染治理與碳治理的協(xié)同，自然生態(tài)保護(hù)與碳治理也存在交集，即碳匯建設(shè)。退耕還林還草、植樹(shù)造林、荒漠化防治、草原生態(tài)修復(fù)、濕地保護(hù)等是我國(guó)增強(qiáng)國(guó)土固碳能力的重要途徑。

 

處理好能源問(wèn)題是應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵。能源消費(fèi)貢獻(xiàn)了我國(guó)碳排放總量的一半以上，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，我國(guó)化石燃料消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的84.1%，其中煤炭消費(fèi)占比高達(dá)56.8%，石油消費(fèi)占18.9%，天然氣消費(fèi)占8.4%，非化石燃料消費(fèi)占15.9%?！蛾P(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》指出，到2025年、2030年、2060年，我國(guó)非化石燃料消費(fèi)比重將分別達(dá)到20%、25%、80%。為達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，碳治理與能源政策的深度融合勢(shì)在必行，一方面需要推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)向低碳化方向轉(zhuǎn)型，另一方面則要加強(qiáng)節(jié)能技術(shù)的研發(fā)與理念的推廣。要推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)向低碳化方向轉(zhuǎn)型，就要大力發(fā)展風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能、氫能?a href='http://theclergymen.com/xinnengyuan/' target='_blank'>新能源，并合理規(guī)劃水能開(kāi)發(fā)，有序推進(jìn)核電發(fā)展，從而減少對(duì)傳統(tǒng)化石燃料的依賴(lài)，實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型。能源的節(jié)約利用也可以直接降低碳排放，節(jié)能管控需堅(jiān)持市場(chǎng)化手段與行政性手段相結(jié)合原則，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)能技術(shù)研發(fā)與管理方法創(chuàng)新，同時(shí)堅(jiān)持能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控原則，嚴(yán)格管控能耗與碳排放強(qiáng)度,加強(qiáng)節(jié)能審查與執(zhí)法，兩端共振發(fā)力，提高能源利用效率。

 

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及優(yōu)化與“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)息息相關(guān)，轉(zhuǎn)型升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與積極發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，是產(chǎn)業(yè)政策與碳治理相結(jié)合的重要體現(xiàn)。具體而言：一是推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向綠色農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)固碳增效。“綠水青山就是金山銀山”，綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅有助于環(huán)境改善，還可以助力應(yīng)對(duì)氣候變化。二是推動(dòng)“高污染、高耗能、高排放”產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，嚴(yán)格落實(shí)對(duì)鋼鐵、水泥、玻璃、電解鋁等項(xiàng)目的產(chǎn)能等量置換或減量置換政策。減少高污染高耗能產(chǎn)業(yè)不僅有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，還能實(shí)現(xiàn)“減污降碳”，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與污染排放增長(zhǎng)、碳排放增長(zhǎng)脫鉤，構(gòu)建良性經(jīng)濟(jì)循環(huán)。三是推動(dòng)綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如新能源、新材料、新能源汽車(chē)、綠色環(huán)保等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，培育經(jīng)濟(jì)新興增長(zhǎng)點(diǎn)，同時(shí)動(dòng)員新興產(chǎn)業(yè)力量，推動(dòng)我國(guó)向低碳社會(huì)轉(zhuǎn)型。

 

交通運(yùn)輸也是碳排放的重要來(lái)源，是政策協(xié)同的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域之一。交通運(yùn)輸業(yè)產(chǎn)生的碳排放約占全國(guó)碳排放量的10%，其中道路交通占交通運(yùn)輸業(yè)產(chǎn)生的碳排放量的約80%。發(fā)展并推廣新能源汽車(chē)、降低傳統(tǒng)燃油汽車(chē)比重，是從交通端發(fā)力應(yīng)對(duì)氣候變化的重要舉措。為推廣新能源汽車(chē)，不僅需要推進(jìn)充電樁、配套電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還可以從提升燃油汽車(chē)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻出發(fā)，形成汽車(chē)產(chǎn)品的替代效應(yīng)，助力新能源汽車(chē)推廣。因此，我國(guó)可以制定直接的機(jī)動(dòng)車(chē)碳排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。當(dāng)前我國(guó)采用的機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)一氧化碳、氮氧化物、細(xì)顆粒物等大氣污染物，最新出臺(tái)的“國(guó)家第六階段機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”（簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)六標(biāo)準(zhǔn)”）增加了對(duì)溫室氣體的協(xié)同控制，但仍屬于間接控制，減排效果與機(jī)動(dòng)車(chē)所采用的技術(shù)手段相關(guān)。因此，未來(lái)可以考慮制定機(jī)動(dòng)車(chē)溫室氣體排放的直接標(biāo)準(zhǔn)。

 

經(jīng)濟(jì)手段是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要方式，合理運(yùn)用財(cái)政政策、價(jià)格機(jī)制和金融工具，可助力碳治理。首先，財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠有助于低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與低碳技術(shù)的研發(fā)，對(duì)新能源、新材料、新能源汽車(chē)、綠色環(huán)保等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)提供稅收優(yōu)惠，并運(yùn)用財(cái)政資金對(duì)研發(fā)節(jié)能和減排技術(shù)的企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼，有利于加速低碳產(chǎn)業(yè)和低碳技術(shù)的發(fā)展。其次，碳排放交易是運(yùn)用價(jià)格機(jī)制管控碳排放的重要途徑，但當(dāng)前企業(yè)參與碳排放交易的積極性不高，部分企業(yè)每年都有碳排放配額盈余，卻由于系統(tǒng)操作煩瑣等，不愿將盈余配額上傳交易，碳排放交易體系的作用尚未被充分激發(fā)。建議進(jìn)一步優(yōu)化碳排放交易系統(tǒng)的企業(yè)端操作界面，并穩(wěn)步提高碳排放權(quán)交易價(jià)格，提升企業(yè)參與碳排放交易的積極性。最后，可以發(fā)展多種低碳金融工具，如綠色貸款、綠色債券、綠色保險(xiǎn)、綠色基金等，建設(shè)低碳金融體系。

 

推動(dòng)多領(lǐng)域協(xié)同的三個(gè)層面

 

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)是一項(xiàng)多領(lǐng)域交叉的全局性與系統(tǒng)性工程，涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。政策協(xié)同有助于充分調(diào)動(dòng)各方資源，以適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境，并增強(qiáng)政策內(nèi)容的科學(xué)性，從而提升碳治理效率、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)碳治理的相關(guān)政策涵蓋環(huán)境、能源、產(chǎn)業(yè)、交通、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，政策協(xié)同正在穩(wěn)步推進(jìn)，但不同程度地呈現(xiàn)出“頭重腳輕”的格局：中央層面更加重視協(xié)同應(yīng)對(duì)氣候變化，而地方層面的協(xié)同性相對(duì)較低。相比于中央政府，地方政府在碳治理過(guò)程中不太注重政策協(xié)同，政策協(xié)同程度明顯低于中央。

 

為推進(jìn)氣候政策協(xié)同、提升地方碳治理效率，應(yīng)從宏觀、中觀與微觀層面同時(shí)入手。在宏觀層面，建立跨區(qū)域、跨部門(mén)的氣候協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息資源在各區(qū)域、各部門(mén)的充分流動(dòng)與共享。各方共同參與政策目標(biāo)的協(xié)商、政策內(nèi)容的制定，并結(jié)合地區(qū)差異，因地制宜選取政策，發(fā)揮職能部門(mén)特長(zhǎng)，使得政策內(nèi)容更為系統(tǒng)、更為全面。在中觀層面，探究不同政策組合帶來(lái)的減排效應(yīng)，積極探索碳治理與環(huán)境、能源、產(chǎn)業(yè)、交通、經(jīng)濟(jì)等政策的新型組合模式，鼓勵(lì)地方先行先試，綜合運(yùn)用多類(lèi)政策工具，探求實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的新路徑。在微觀層面，企業(yè)與公眾是實(shí)施碳治理的基礎(chǔ)，我國(guó)需充分發(fā)揮“看得見(jiàn)的手”與“看不見(jiàn)的手”的力量，共同促進(jìn)低碳企業(yè)的發(fā)展與低碳技術(shù)的創(chuàng)新，積極向公眾傳播綠色發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

 

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，將是一場(chǎng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多領(lǐng)域的歷史性變革，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，需要各方共同發(fā)力、統(tǒng)籌推進(jìn)。為此，我國(guó)需要推動(dòng)碳治理與各類(lèi)政策的深度融合，依托不同政策子系統(tǒng)，充分發(fā)揮各類(lèi)政策路徑的優(yōu)勢(shì)，并從宏觀、中觀、微觀層面建立可靠的協(xié)同機(jī)制，從而完成碳達(dá)峰與碳中和的宏偉目標(biāo)，為人類(lèi)應(yīng)對(duì)氣候變化貢獻(xiàn)中國(guó)力量。

 

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)大氣環(huán)境污染區(qū)域協(xié)同治理研究”（17ZDA063）、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“基于城市大氣環(huán)境自?xún)裟芰Φ母哽F霾污染產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移研究”（18YJC790071）階段性成果）

 

（作者單位：華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院）