對(duì)“十四五”土壤污染防治的政策建議

2020年5月31日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），其中第四部分包括土壤污染防治、地下水污染防治在內(nèi)的相關(guān)污染防治活動(dòng),確認(rèn)為地方財(cái)政事權(quán)，由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給予支持。

 

土壤相比于大氣、水體環(huán)境而言，總體不具有流動(dòng)性（不包含大氣沉降造成的不同地塊之間的相互影響），其污染范圍相對(duì)固定，本區(qū)域的污染總體上不對(duì)其他區(qū)域的土壤造成明顯影響。地下水由于遷移性和流動(dòng)性總體比較緩慢，總體不具有明顯的流動(dòng)特征，流動(dòng)后無(wú)較為明顯的相互影響。土壤和地下水污染的上述特征不同于大氣污染、水體污染，所以在事權(quán)劃分上首先劃歸地方事權(quán)和地方財(cái)權(quán)。

 

《方案》的核心是污染防治責(zé)任劃定問(wèn)題。在中央和地方的事權(quán)責(zé)任上，《方案》明確土壤污染防治為地方各級(jí)政府責(zé)任，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》明確提出各級(jí)人民政府必須對(duì)地方土壤環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。從法律角度出發(fā)，各級(jí)地方人民政府應(yīng)有清晰認(rèn)識(shí)，切實(shí)承擔(dān)起土壤環(huán)境保護(hù)與風(fēng)險(xiǎn)管控的責(zé)任，將國(guó)家各項(xiàng)制度要求落到實(shí)處，更好地策劃、組織、實(shí)施好土壤環(huán)境保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)工程項(xiàng)目，在資金上充分給予保障。

 

方案》體現(xiàn)出中央和各省在土壤污染防治資金和工程項(xiàng)目管理上的不同責(zé)任。中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不同于一般性轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)按照相關(guān)管理辦法要求專(zhuān)款專(zhuān)用。由財(cái)政部確定分配因素、權(quán)重和計(jì)算方法，并將專(zhuān)項(xiàng)資金分配到各省。國(guó)家確定專(zhuān)項(xiàng)資金使用方向、支持項(xiàng)目要求、資金使用總體要求；省級(jí)管理部門(mén)負(fù)責(zé)將專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金按照一定方法分配到具體項(xiàng)目，確定項(xiàng)目支持額度和預(yù)期績(jī)效目標(biāo)。這時(shí)國(guó)家層面上分配到各省的資金分配計(jì)算方法、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)管理，和省級(jí)層面上分配到項(xiàng)目的資金分配方法、績(jī)效目標(biāo)的確定就成為非常重要的核心管理手段。建立規(guī)范合理的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與入庫(kù)評(píng)審管理制度、績(jī)效目標(biāo)申報(bào)和評(píng)審制度、以實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)和資金安全為導(dǎo)向的全過(guò)程管理制度，成為當(dāng)下土壤和地下水污染防治工程項(xiàng)目管理的重點(diǎn)。

 

《方案》一方面將有利于形成以責(zé)任為導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力的土壤污染防治新局面，責(zé)任的劃定和承擔(dān)將成為土壤污染防治的重要前提和基礎(chǔ)。另一方面，責(zé)任體系建立后，資金將成為非常重要的因素，以籌集更多的資金為目的，在責(zé)任的推動(dòng)下將有利于土壤污染防治項(xiàng)目組織實(shí)施模式和投融資模式的創(chuàng)新，從而不斷增強(qiáng)土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力和可持續(xù)性。

 

在《方案》基礎(chǔ)上，筆者提出“十四五”土壤污染防治的6個(gè)政策建議。

 

一是加快土壤污染防治責(zé)任人認(rèn)定管理辦法的研究和出臺(tái)。

 

在編制過(guò)程中細(xì)化土壤污染狀況調(diào)查與責(zé)任人認(rèn)定的銜接規(guī)則，建立土壤污染責(zé)任人認(rèn)定與調(diào)查修復(fù)工作的銜接機(jī)制。當(dāng)存在多個(gè)土壤污染責(zé)任人時(shí)，綜合考慮責(zé)任人類(lèi)型、污染貢獻(xiàn)、是否主觀故意、是否積極挽救、經(jīng)濟(jì)能力等因素，綜合確定責(zé)任份額，合法、合理、合情地追究責(zé)任。

 

二是應(yīng)將在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理放到更加突出的位置。

 

土壤一旦受到污染，治理修復(fù)所需資金往往比采取污染預(yù)防措施所需要的資金高出很多，因此在產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)期間履行土壤污染預(yù)防制度格外重要。目前地方各級(jí)管理部門(mén)對(duì)在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境制度落實(shí)的監(jiān)管力度和成效有待提高。在產(chǎn)企業(yè)普遍持觀望態(tài)度，缺乏主動(dòng)性。建議各級(jí)管理部門(mén)加大對(duì)在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理的培訓(xùn)與宣傳力度，督促在產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)到預(yù)防與修復(fù)活動(dòng)在經(jīng)濟(jì)上的明顯差別，從可持續(xù)發(fā)展角度認(rèn)識(shí)到土壤污染預(yù)防的責(zé)任。“十四五”各級(jí)土壤污染防治規(guī)劃應(yīng)將在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理要求放到重要位置進(jìn)行全面設(shè)計(jì)。

 

三是加快在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理技術(shù)方法和規(guī)范的出臺(tái)。

 

當(dāng)前在產(chǎn)情況下風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的技術(shù)要求不明確，缺乏相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范文件，與遺留地塊風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)上的差別尚不清晰，很大程度上造成在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理責(zé)任落實(shí)遲緩。建議加快各項(xiàng)制度配套技術(shù)規(guī)范文件的研究和出臺(tái)，各省結(jié)合在產(chǎn)企業(yè)（包括工業(yè)園區(qū)）行業(yè)類(lèi)型和企業(yè)現(xiàn)狀，大力開(kāi)展不同行業(yè)、不同類(lèi)型園區(qū)的土壤和地下水風(fēng)險(xiǎn)管控試點(diǎn)工作，排查共性和差異，確立在產(chǎn)企業(yè)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)的技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)，以提高制度實(shí)施的成效和預(yù)防能力水平。

 

四是加快建立省級(jí)土壤污染防治基金。

 

省級(jí)基金是落實(shí)土壤污染防治責(zé)任、發(fā)揮省級(jí)財(cái)政引導(dǎo)性作用的重要體現(xiàn)。當(dāng)前廣東、廣西、甘肅等省、自治區(qū)均啟動(dòng)了省級(jí)基金的研究工作。

 

五是鼓勵(lì)大型污染場(chǎng)地修復(fù)積極探索以規(guī)劃編制為龍頭的全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)模式試點(diǎn)。

 

大型污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)對(duì)咨詢(xún)服務(wù)提出了更高要求，需要統(tǒng)籌綜合性、協(xié)調(diào)性、操作性和經(jīng)濟(jì)性等。未來(lái)大型污染地塊的修復(fù)應(yīng)首先從規(guī)劃入手，對(duì)地塊污染特點(diǎn)、修復(fù)策略設(shè)計(jì)、技術(shù)比選、土石方平衡、開(kāi)發(fā)時(shí)序等問(wèn)題開(kāi)展總體性研究，編制治理修復(fù)總體規(guī)劃，然后在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)開(kāi)發(fā)時(shí)序要求有序開(kāi)展各個(gè)子地塊的詳細(xì)調(diào)查和治理修復(fù)。鼓勵(lì)業(yè)主單位引進(jìn)綜合咨詢(xún)服務(wù)能力較強(qiáng)、社會(huì)聲譽(yù)較好的咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)，代表業(yè)主開(kāi)展全過(guò)程管家式服務(wù)。

 

六是積極為“環(huán)境修復(fù)+開(kāi)發(fā)建設(shè)”模式實(shí)施創(chuàng)造條件。

 

鼓勵(lì)和加強(qiáng)示范工程項(xiàng)目在修復(fù)工程設(shè)計(jì)和地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)、景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)之間的統(tǒng)籌和銜接?？偨Y(jié)已有的污染修復(fù)與規(guī)劃設(shè)計(jì)統(tǒng)籌的工程案例經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，組織編制統(tǒng)籌設(shè)計(jì)技術(shù)指南。探索將修復(fù)工程實(shí)施與區(qū)域土地規(guī)劃發(fā)展密切結(jié)合的方式，形成新的投資和盈利模式。積極研究開(kāi)展區(qū)域性污染土壤集中處置中心建設(shè)。