對“十四五”土壤污染防治的政策建議

2020年5月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》），其中第四部分包括土壤污染防治、地下水污染防治在內(nèi)的相關(guān)污染防治活動,確認(rèn)為地方財政事權(quán)，由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付給予支持。

 

土壤相比于大氣、水體環(huán)境而言，總體不具有流動性（不包含大氣沉降造成的不同地塊之間的相互影響），其污染范圍相對固定，本區(qū)域的污染總體上不對其他區(qū)域的土壤造成明顯影響。地下水由于遷移性和流動性總體比較緩慢，總體不具有明顯的流動特征，流動后無較為明顯的相互影響。土壤和地下水污染的上述特征不同于大氣污染、水體污染，所以在事權(quán)劃分上首先劃歸地方事權(quán)和地方財權(quán)。

 

《方案》的核心是污染防治責(zé)任劃定問題。在中央和地方的事權(quán)責(zé)任上，《方案》明確土壤污染防治為地方各級政府責(zé)任，《中華人民共和國土壤污染防治法》明確提出各級人民政府必須對地方土壤環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。從法律角度出發(fā)，各級地方人民政府應(yīng)有清晰認(rèn)識，切實承擔(dān)起土壤環(huán)境保護與風(fēng)險管控的責(zé)任，將國家各項制度要求落到實處，更好地策劃、組織、實施好土壤環(huán)境保護、風(fēng)險管控與修復(fù)工程項目，在資金上充分給予保障。

 

方案》體現(xiàn)出中央和各省在土壤污染防治資金和工程項目管理上的不同責(zé)任。中央專項轉(zhuǎn)移支付不同于一般性轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)按照相關(guān)管理辦法要求專款專用。由財政部確定分配因素、權(quán)重和計算方法，并將專項資金分配到各省。國家確定專項資金使用方向、支持項目要求、資金使用總體要求；省級管理部門負(fù)責(zé)將專項轉(zhuǎn)移支付資金按照一定方法分配到具體項目，確定項目支持額度和預(yù)期績效目標(biāo)。這時國家層面上分配到各省的資金分配計算方法、項目儲備庫管理，和省級層面上分配到項目的資金分配方法、績效目標(biāo)的確定就成為非常重要的核心管理手段。建立規(guī)范合理的項目儲備與入庫評審管理制度、績效目標(biāo)申報和評審制度、以實現(xiàn)績效目標(biāo)和資金安全為導(dǎo)向的全過程管理制度，成為當(dāng)下土壤和地下水污染防治工程項目管理的重點。

 

《方案》一方面將有利于形成以責(zé)任為導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展驅(qū)動力的土壤污染防治新局面，責(zé)任的劃定和承擔(dān)將成為土壤污染防治的重要前提和基礎(chǔ)。另一方面，責(zé)任體系建立后，資金將成為非常重要的因素，以籌集更多的資金為目的，在責(zé)任的推動下將有利于土壤污染防治項目組織實施模式和投融資模式的創(chuàng)新，從而不斷增強土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力和可持續(xù)性。

 

在《方案》基礎(chǔ)上，筆者提出“十四五”土壤污染防治的6個政策建議。

 

一是加快土壤污染防治責(zé)任人認(rèn)定管理辦法的研究和出臺。

 

在編制過程中細(xì)化土壤污染狀況調(diào)查與責(zé)任人認(rèn)定的銜接規(guī)則，建立土壤污染責(zé)任人認(rèn)定與調(diào)查修復(fù)工作的銜接機制。當(dāng)存在多個土壤污染責(zé)任人時，綜合考慮責(zé)任人類型、污染貢獻、是否主觀故意、是否積極挽救、經(jīng)濟能力等因素，綜合確定責(zé)任份額，合法、合理、合情地追究責(zé)任。

 

二是應(yīng)將在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理放到更加突出的位置。

 

土壤一旦受到污染，治理修復(fù)所需資金往往比采取污染預(yù)防措施所需要的資金高出很多，因此在產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)期間履行土壤污染預(yù)防制度格外重要。目前地方各級管理部門對在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境制度落實的監(jiān)管力度和成效有待提高。在產(chǎn)企業(yè)普遍持觀望態(tài)度，缺乏主動性。建議各級管理部門加大對在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理的培訓(xùn)與宣傳力度，督促在產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)識到預(yù)防與修復(fù)活動在經(jīng)濟上的明顯差別，從可持續(xù)發(fā)展角度認(rèn)識到土壤污染預(yù)防的責(zé)任。“十四五”各級土壤污染防治規(guī)劃應(yīng)將在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理要求放到重要位置進行全面設(shè)計。

 

三是加快在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理技術(shù)方法和規(guī)范的出臺。

 

當(dāng)前在產(chǎn)情況下風(fēng)險管控和修復(fù)的技術(shù)要求不明確，缺乏相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范文件，與遺留地塊風(fēng)險管控與修復(fù)上的差別尚不清晰，很大程度上造成在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理責(zé)任落實遲緩。建議加快各項制度配套技術(shù)規(guī)范文件的研究和出臺，各省結(jié)合在產(chǎn)企業(yè)（包括工業(yè)園區(qū)）行業(yè)類型和企業(yè)現(xiàn)狀，大力開展不同行業(yè)、不同類型園區(qū)的土壤和地下水風(fēng)險管控試點工作，排查共性和差異，確立在產(chǎn)企業(yè)土壤污染風(fēng)險管控與修復(fù)的技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)，以提高制度實施的成效和預(yù)防能力水平。

 

四是加快建立省級土壤污染防治基金。

 

省級基金是落實土壤污染防治責(zé)任、發(fā)揮省級財政引導(dǎo)性作用的重要體現(xiàn)。當(dāng)前廣東、廣西、甘肅等省、自治區(qū)均啟動了省級基金的研究工作。

 

五是鼓勵大型污染場地修復(fù)積極探索以規(guī)劃編制為龍頭的全過程咨詢服務(wù)模式試點。

 

大型污染場地風(fēng)險管控和修復(fù)對咨詢服務(wù)提出了更高要求，需要統(tǒng)籌綜合性、協(xié)調(diào)性、操作性和經(jīng)濟性等。未來大型污染地塊的修復(fù)應(yīng)首先從規(guī)劃入手，對地塊污染特點、修復(fù)策略設(shè)計、技術(shù)比選、土石方平衡、開發(fā)時序等問題開展總體性研究，編制治理修復(fù)總體規(guī)劃，然后在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)開發(fā)時序要求有序開展各個子地塊的詳細(xì)調(diào)查和治理修復(fù)。鼓勵業(yè)主單位引進綜合咨詢服務(wù)能力較強、社會聲譽較好的咨詢服務(wù)機構(gòu)，代表業(yè)主開展全過程管家式服務(wù)。

 

六是積極為“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式實施創(chuàng)造條件。

 

鼓勵和加強示范工程項目在修復(fù)工程設(shè)計和地塊開發(fā)建設(shè)、景觀規(guī)劃設(shè)計、建筑設(shè)計之間的統(tǒng)籌和銜接?？偨Y(jié)已有的污染修復(fù)與規(guī)劃設(shè)計統(tǒng)籌的工程案例經(jīng)驗和教訓(xùn)，組織編制統(tǒng)籌設(shè)計技術(shù)指南。探索將修復(fù)工程實施與區(qū)域土地規(guī)劃發(fā)展密切結(jié)合的方式，形成新的投資和盈利模式。積極研究開展區(qū)域性污染土壤集中處置中心建設(shè)。