歐美以達(dá)標(biāo)為核心的清潔空氣政策值得借鑒

美國(guó)和歐盟在制定和實(shí)施以達(dá)標(biāo)為核心的清潔空氣政策方面有成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法。他山之石，可以攻玉，歐美國(guó)家的清潔空氣政策值得我國(guó)參考和借鑒。

 

美國(guó)清潔空氣政策

 

美國(guó)經(jīng)驗(yàn)主要有4個(gè)關(guān)鍵詞：地區(qū)分類(lèi)、實(shí)施計(jì)劃、技術(shù)支持、考核評(píng)估。

 

一是地區(qū)分類(lèi)。根據(jù)美國(guó)《清潔空氣法》條款和現(xiàn)行空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)環(huán)保局（EPA）將各州所轄區(qū)域分為3類(lèi)：達(dá)標(biāo)地區(qū)、未達(dá)標(biāo)地區(qū)、不可分類(lèi)地區(qū)。EPA判定區(qū)域是否達(dá)標(biāo)需要參考3類(lèi)信息：此地最近3年的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、各州提交的區(qū)域劃分建議，以及其他相關(guān)技術(shù)信息。

 

二是實(shí)施計(jì)劃。在制定或修訂的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后3年之內(nèi)，無(wú)論是否達(dá)標(biāo)，各州政府都要向EPA區(qū)域辦公室提交基礎(chǔ)設(shè)施州實(shí)施計(jì)劃。達(dá)標(biāo)區(qū)域?yàn)榱司S持達(dá)標(biāo)，要制定至少長(zhǎng)達(dá)10年的實(shí)施計(jì)劃。未達(dá)標(biāo)區(qū)域的州實(shí)施計(jì)劃，要通過(guò)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)和模型，建立高質(zhì)量的排放源清單，確立具體的減排量目標(biāo)和控制措施，并且要展示出這些措施如何能夠促成達(dá)標(biāo)。

 

值得一提的還有州際區(qū)域傳輸實(shí)施計(jì)劃。《清潔空氣法》規(guī)定EPA和各州必須遵循《“睦鄰”法規(guī)》，通過(guò)制定州際傳輸實(shí)施計(jì)劃，采取有力控制措施避免上風(fēng)向各州的污染物排放量傳輸導(dǎo)致下風(fēng)向各州無(wú)法達(dá)標(biāo)。

 

三是技術(shù)支持。EPA除了對(duì)各州的實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行審批之外，還要對(duì)各州給予重要的技術(shù)支持和必要時(shí)的介入和干預(yù)。

 

針對(duì)NOx、VOC、PM、SO2和NH3等主要污染物，EPA發(fā)布減排措施和技術(shù)清單，引導(dǎo)各州政府制定具有成本效益的減排策略。

 

EPA還會(huì)公開(kāi)不同類(lèi)型實(shí)施計(jì)劃的編制技術(shù)指南和詳細(xì)要求，提高實(shí)施計(jì)劃制定的時(shí)效性，確保其盡可能在限期內(nèi)（18-36個(gè)月）提交可被獲批的計(jì)劃。

 

如果某個(gè)州遲遲不提交或提交的州實(shí)施計(jì)劃未獲批，那么EPA將依法介入。

 

四是考核評(píng)估。各州政府有責(zé)任審查和評(píng)估未達(dá)標(biāo)區(qū)域的州實(shí)施計(jì)劃進(jìn)展，并制定相應(yīng)的機(jī)制來(lái)追蹤和考核。同時(shí)對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，以保障實(shí)施計(jì)劃的實(shí)施效果以及最終能夠達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求。

 

空氣質(zhì)量改善效果評(píng)估會(huì)評(píng)估實(shí)施計(jì)劃的執(zhí)行是否能夠保障如期達(dá)標(biāo)。如果改善效果不佳，評(píng)估認(rèn)為未達(dá)標(biāo)地區(qū)制定的減排措施不足以實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)，那么達(dá)標(biāo)規(guī)劃中的應(yīng)急預(yù)案將被開(kāi)啟，由EPA或者地方環(huán)保部門(mén)來(lái)執(zhí)行。應(yīng)急預(yù)案是為了在最短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)更多的減排量，從而確保此地區(qū)的空氣質(zhì)量盡快改善和如期達(dá)標(biāo)。

 

歐盟清潔空氣政策

 

歐盟經(jīng)驗(yàn)也主要有4個(gè)關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略目標(biāo)、防治規(guī)劃、評(píng)估、技術(shù)支持。

 

第一，戰(zhàn)略目標(biāo)。歐盟構(gòu)建了以改善環(huán)境空氣質(zhì)量為核心的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施機(jī)制，旨在確立空氣質(zhì)量改善目標(biāo)，督促各成員國(guó)將歐盟指令轉(zhuǎn)換為各國(guó)法律，并制定行動(dòng)計(jì)劃促進(jìn)達(dá)標(biāo)，以及建立監(jiān)測(cè)和報(bào)告制度評(píng)估實(shí)施進(jìn)展。2013年出臺(tái)的歐洲清潔空氣規(guī)劃（CAPE）是最新的歐盟政策框架，分別確立了2020年和2030年空氣質(zhì)量戰(zhàn)略目標(biāo)。

 

第二，防治規(guī)劃。防治規(guī)劃是各國(guó)實(shí)現(xiàn)減排承諾的核心治理工具，也提供信息幫助歐盟委員會(huì)評(píng)估各成員國(guó)是否能如期達(dá)標(biāo)，或是否需要加強(qiáng)措施。同時(shí)，促進(jìn)各成員國(guó)之間協(xié)調(diào)溝通污染防治政策和商定減排措施。各成員國(guó)的防治規(guī)劃草案在定稿前需開(kāi)展公眾意見(jiàn)征詢(xún)，并且每4年進(jìn)行更新。

 

按照《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》（簡(jiǎn)稱(chēng)AAQD）要求，成員國(guó)必須向歐盟委員會(huì)提交國(guó)別空氣污染防治規(guī)劃（NAPCPs），確立分階段的國(guó)家減排目標(biāo)（2020年和2030年），從而確保CAPE戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期空氣質(zhì)量改善目標(biāo)的順利實(shí)施。

 

為了使得成員國(guó)能夠達(dá)到AAQD的空氣質(zhì)量目標(biāo)，歐盟還制定并隨著目標(biāo)更新而修訂《國(guó)家排放上限指令》（NECD）。要求各國(guó)設(shè)置和履行約束性減排比例的承諾，類(lèi)似于我國(guó)的污染物排放總量控制要求，但進(jìn)一步與空氣質(zhì)量目標(biāo)進(jìn)行了關(guān)聯(lián)。

 

歐盟國(guó)家在NAPCPs中設(shè)立了不同程度的國(guó)別減排承諾。值得注意的是，對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家的減排承諾，保加利亞和克羅地亞這樣經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)和污染很?chē)?yán)重的歐盟成員國(guó)代表，所承諾的減排力度卻未有所松懈。歐盟各國(guó)在治理污染方面，并未因?yàn)榻?jīng)濟(jì)水平高低不同而有不作為的情況。

 

第三，評(píng)估。為實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)，歐盟各國(guó)還建立了高質(zhì)量的源清單并基于減排措施開(kāi)展預(yù)估減排量評(píng)估，用于評(píng)估是否能實(shí)現(xiàn)減排要求。《國(guó)家排放上限指令》規(guī)定成員國(guó)每年要向歐盟環(huán)境署報(bào)告源清單，每?jī)赡旮骂A(yù)估減排量。

 

第四，技術(shù)支持。歐盟在設(shè)置AAQD及其發(fā)布空氣質(zhì)量行動(dòng)計(jì)劃時(shí)就明確，歐盟委員會(huì)需要編制實(shí)施指南，并對(duì)成員國(guó)提供技術(shù)支持。

 

歐洲環(huán)境署建立了歐洲環(huán)境信息與觀察網(wǎng)絡(luò)，成立由各成員國(guó)專(zhuān)家組成的專(zhuān)家工作組，在AAQD實(shí)施層面提供充分的技術(shù)支撐，包括制定指導(dǎo)文件和評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)方法，幫助各成員國(guó)編制防治規(guī)劃。防治規(guī)劃編制的一個(gè)亮點(diǎn)是，要求各國(guó)應(yīng)考慮空氣質(zhì)量目標(biāo)與國(guó)家能源和氣候政策的關(guān)聯(lián)性和一致性。

 

“十四五”空氣質(zhì)量管理建議

 

我國(guó)可借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)，并在“十四五”時(shí)期開(kāi)展以下工作：

 

一是制定達(dá)標(biāo)規(guī)劃。建議在空氣質(zhì)量方面可制定以全面達(dá)標(biāo)為核心的政策和規(guī)劃。針對(duì)PM2.5未達(dá)標(biāo)地區(qū)提出明確的改善目標(biāo)和達(dá)標(biāo)期限要求，對(duì)達(dá)標(biāo)城市和已經(jīng)實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量大幅改善的城市也應(yīng)在達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上防止反彈，適時(shí)提出“進(jìn)階”目標(biāo)。

 

二是提供技術(shù)支持。提供達(dá)標(biāo)規(guī)劃編制的技術(shù)支持，編制指導(dǎo)手冊(cè)，對(duì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃的核心內(nèi)容和實(shí)施要求做出明確規(guī)定和指導(dǎo)，幫助其在限期內(nèi)發(fā)布高質(zhì)量的方案和促進(jìn)實(shí)施成效。

 

三是組織開(kāi)展評(píng)估。組織城市與專(zhuān)家工作組聯(lián)合對(duì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃開(kāi)展模型量化評(píng)估，證明其采納措施能夠切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)減排，并開(kāi)展階段性成效評(píng)估，及時(shí)調(diào)整和加強(qiáng)措施組合以確保最終能如期達(dá)標(biāo)。與空氣質(zhì)量管理相關(guān)的應(yīng)對(duì)氣候變化、能源和交通等規(guī)劃及政策也應(yīng)保持一致性，在制定政策階段應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估。

 

四是促進(jìn)協(xié)同控制。制定PM2.5與臭氧協(xié)同治理的目標(biāo)和行動(dòng)方案，促使在“十四五”期間PM2.5污染問(wèn)題持續(xù)改善，同時(shí)有效遏制全國(guó)臭氧污染水平持續(xù)上升的趨勢(shì)。城市以達(dá)標(biāo)規(guī)劃作為地方空氣質(zhì)量改善核心政策的同時(shí)，保持其它環(huán)境管理政策的協(xié)調(diào)和互為補(bǔ)充。此外，鼓勵(lì)未達(dá)標(biāo)城市以深化結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)為核心，推進(jìn)大氣污染物和溫室氣體協(xié)同減排行動(dòng)計(jì)劃的制定，在達(dá)標(biāo)規(guī)劃中優(yōu)先選擇和推進(jìn)能夠?qū)崿F(xiàn)“雙降”的結(jié)構(gòu)性減排措施。

 

◆卞蕾 萬(wàn)薇 亞洲清潔空氣中心