徐華清：以京津冀一體化為契機促進全國碳市場建設(shè)

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去年，國家氣候戰(zhàn)略中心承擔了北京市發(fā)改委委托的跨區(qū)域碳排放權(quán)交易體系政策研究項目，很高興借此機會跟各位介紹一下我們對此的一些初步認識。 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

2013年11月28號，北京會同天津、河北、內(nèi)蒙、山西、山東簽訂了關(guān)于開展跨區(qū)域碳排放權(quán)交易合作研究框架協(xié)議，在這個框架協(xié)議的背景下，北京市發(fā)改委委托國家氣侯戰(zhàn)略中心和清華大學、北京環(huán)境交易所等相關(guān)機構(gòu)，一起來承擔跨區(qū)排放權(quán)交易政策體系和制度建設(shè)研究項目。這項研究的意義，一是探索建立跨區(qū)域碳排放權(quán)交易的政策框架，為區(qū)域聯(lián)動控制溫室氣體排放和治理大氣污染提供一個市場化手段，形成相應(yīng)的體制機制，促進京津冀協(xié)同發(fā)展。第二，建立跨區(qū)域碳排放權(quán)交易市場，協(xié)助支撐華北區(qū)域制定相關(guān)方案，開展相關(guān)能力建設(shè)，為參與全國碳排放權(quán)交易市場奠定基礎(chǔ)。

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研究的主要任務(wù)是：第一，研究提出跨區(qū)域碳市場的統(tǒng)一制度與設(shè)計方案；第二，研究分析跨區(qū)域交易里的差異化因素，為參與北京碳市場的省市提供實施方案、管理辦法等相應(yīng)的支撐和服務(wù)；第三，就像王毅常委所說的，通過跨區(qū)域研究建立碳交易試點和全國統(tǒng)一市場之間的過渡和接口，為建立全國統(tǒng)一碳市場提供具有可操作性和問題導(dǎo)向性的建議，支撐全國碳市場的頂層設(shè)計。 內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com

從目前的進展看，除了完成前期的調(diào)研、數(shù)據(jù)搜集，以及承德市六家水泥企業(yè)的碳排放核算報告、配額分配支撐服務(wù)，還有內(nèi)蒙兩個城市的企業(yè)排放核算報告培訓(xùn)等支撐服務(wù)之外，我們還涉及了六個方面的重大問題，也提出了解決這些問題的初步方案。 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com

第一，是跨區(qū)域碳交易主管機構(gòu)的定位、職責及協(xié)調(diào)問題。碳排放權(quán)交易管理暫行辦法只規(guī)定了省級人民政府應(yīng)對氣候變化主管部門的管理權(quán)限，北京市發(fā)改委要跟承德市人民政府開展碳排放權(quán)跨區(qū)交易，根據(jù)目前的碳排放交易管理暫行辦法，承德市人民政府沒有管理權(quán)限，這是我們在實際項目中遇到的第一個問題。我們跟誰談？談什么？管理體制工作機制如何建立？怎樣比較高效，又符合相關(guān)的規(guī)定和要求？這是一個很重要的問題。

第二，如何處理好參與企業(yè)門檻的差異性。北京市有碳排放交易主體的基本門檻，全國也有參與企業(yè)核算報告的主體門檻，具體到華北的某些城市比如承德市，他們目前有意向參與碳排放交易的六家水泥企業(yè)，碳排放遠遠高于全國規(guī)定的企業(yè)核算報告的主體門檻，當然也遠遠高于北京市參與排放交易企業(yè)的門檻。所以門檻問題是我們遇到的又一個大問題。碳排放權(quán)交易管理暫行辦法規(guī)定，由省級應(yīng)對氣候變化主管部門根據(jù)國家應(yīng)對氣候變化主管部門確定的配額分配方案，以及相關(guān)的參與報告和核算的門檻要求來確定參與企業(yè)的門檻要求，如何設(shè)計跨區(qū)交易不同省市的門檻，也是一個需要關(guān)注的問題。

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第三，配額分配如何考慮地區(qū)差異。這是我們遇到的最大問題，也是最核心的問題。根據(jù)目前的情況來看，十二五碳排放強度指標，國務(wù)院給各省區(qū)市確定的目標是不一樣的。具體到省級，河北省對于承德市和石家莊市所確定的目標和要求也不一樣。那么，在未來的配額分配過程中，如何考慮地區(qū)性差異，就是一個很重要的問題。同一地區(qū)在配額確定工作中，也要考慮不同行業(yè)和不同企業(yè)之間的差異，以便更好的反應(yīng)它的控排要求和減排成本。對于跨區(qū)交易來說，行業(yè)企業(yè)差異之外還面臨一個地區(qū)差異，控排系數(shù)如何更好的反應(yīng)地區(qū)差異、行業(yè)差異和企業(yè)差異？ 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

第四、第五兩個問題，也是大家經(jīng)常提到的，就是現(xiàn)有的MRV制度如何銜接統(tǒng)一的問題，還有交易產(chǎn)品如何確保同質(zhì)性的問題，這些也都是很棘手的問題。第六個也是最難的問題，就是履約方式，以及可比的處罰標準。這些都是我們在研究跨區(qū)域碳排放交易體系時，關(guān)于政策導(dǎo)向和制度設(shè)計方面急需回答的一些重大問題。 本`文@內(nèi)/容/來/自:中-國^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com

這個還是跨區(qū)層面，在全國層面要建設(shè)統(tǒng)一碳市場，還需要更多方面的制度設(shè)計和考量?；谖覀兡壳皩τ诳鐓^(qū)域交易的一些初步認識，我們認為建立全國統(tǒng)一碳市場，有幾個關(guān)鍵詞：一個是制度，一個是體系，一個是市場。最近發(fā)布的中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)的意見里面，明確提出要建立碳排放權(quán)交易制度。所以要制度為先，通過深化交易試點體系，推動建立全國碳排放權(quán)交易市場?？梢钥闯?，試點工作在整個“十二五”乃至今后一段時期的作用和地位，通過試點來逐步形成交易制度，逐步規(guī)范交易體系，逐步形成交易市場，從試點到區(qū)域到全國。

習總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議上強調(diào)，對于一些矛盾問題多、攻堅難度大的改革試點，要科學組織，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上全面推廣；根據(jù)改革需求和試點條件，靈活設(shè)置試點范圍。碳排放權(quán)交易市場作為一項新生事物，是一項攻堅難度很大的試點工作，尤其是在當下，應(yīng)對氣候變化還沒有完全法制化，需要通過試點來探索積累經(jīng)驗，尋求突破。這里要處理好試點示范與頂層設(shè)計的關(guān)系，試點是改革的重點任務(wù)，更是改革的重點方法，對試點的重要性，我覺得還要進一步加強，不能試了一下就算了，而是要在試點基礎(chǔ)上，邁出步子、趟開路子。試點好壞直接關(guān)系到改革的成效，也可以說，北京等七個碳排放權(quán)交易試點工作是否有效成功，直接影響到全國統(tǒng)一碳市場的建設(shè)和運行。這對試點也提出了具體要求。試點工作要牢固樹立改革的全局觀，頂層設(shè)計要立足全局，基層探索要關(guān)照全局，大膽探索，發(fā)揮試點對于全局性改革的示范突破和帶動作用。北京跨區(qū)交易，某種意義上也是對構(gòu)建全國統(tǒng)一碳市場的示范突破和帶動。 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

建設(shè)全國統(tǒng)一碳市場，發(fā)揮市場配置資源的作用，需要良好的外部環(huán)境和內(nèi)部條件。

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外部環(huán)境主要有兩個方面。第一個外部環(huán)境，是強有力的法律法規(guī)支撐保障。應(yīng)對氣候變化立法要加快推進，重大制度設(shè)計，尤其是碳排放總量控制和排放權(quán)交易這些制度，應(yīng)該在氣候變化法里有很好的體現(xiàn)。當然，鑒于氣候變化法這項工作的艱巨性和挑戰(zhàn)性，能不能基于已有試點中遇到的問題，圍繞問題導(dǎo)向，首先研究提出全國碳排放權(quán)交易管理條例？這是很重要的。另外一個外部環(huán)境，是要盡快探索建立全國碳排放總量控制制度，以及分解落實機制。沒有總量控制目標，無論是碳市場還是配額分配就缺乏必要的基礎(chǔ)了。所以很重要的一點是，碳排放權(quán)交易試點地區(qū)，還有東部沿海發(fā)達地區(qū)，“十三五”必須盡快探索建立碳排放總量控制制度，以及明確的碳排放總量的分解落實機制，這可以為碳排放配額分配奠定一個很好的外部環(huán)境。 本`文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om

內(nèi)部條件也有兩個關(guān)鍵要素。第一是配額分配。配額分配必須建立在科學、公平、合理的基礎(chǔ)上，配額類似一個產(chǎn)權(quán)，通過某種認證、登記制度進行確權(quán)，使配額轉(zhuǎn)化為排放權(quán)，這個很重要。當然，前提是配額的分配要結(jié)合國家的總量控制目標，要用比較科學、公平、合理的分配方法來給它固化下來。第二是建立全國統(tǒng)一的MRV制度。MRV制度包括國家、地方和企業(yè)三個層面，當下最為緊迫的是企業(yè)層面，國家發(fā)改委已經(jīng)發(fā)布的24個全國重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算和報告指南要盡快使用。在實際使用過程中，要進一步完善和強化企業(yè)的能力建設(shè)，盡快完成全國納入排放核算與報告主體范圍的企業(yè)排放核算和報告工作，把所有的數(shù)據(jù)先收集上來，在這個基礎(chǔ)上才能確定我們的排放標準和排放的先進值，確定可能的配額分配方法，第三方核查工作也才有堅實的基礎(chǔ)。 本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om

支撐企業(yè)核算報告很重要的一個基礎(chǔ)設(shè)施是信息化平臺。國務(wù)院印發(fā)的《“十二五”控制溫室氣體排放行動方案》明確要求，要實施重點企事業(yè)溫室氣體和能源消費數(shù)據(jù)的直報系統(tǒng)，這個直報系統(tǒng)是在國家發(fā)改委的支持下，由國家氣候戰(zhàn)略中心來具體承擔。另外，在國家發(fā)改委氣候司支持下，我們正會同中國政法大學開展氣候變化立法研究工作，中國科學院、中國社科院也開展了類似的研究工作，氣候變化立法的初稿，在去年年底立法領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位征求意見基礎(chǔ)上修改完善后，目前正在征求地方發(fā)展改革系統(tǒng)的意見，希望能在今年年底上報國家發(fā)改委主任辦公會議，通過后報送到國務(wù)院法制辦跟其他相關(guān)機構(gòu)。謝謝大家！

（本文根據(jù)國家氣候戰(zhàn)略中心副主任徐華清在第六屆地壇論壇上的演講記錄整理而成，未經(jīng)本人審閱）

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