2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要正確認(rèn)識(shí)和把握碳達(dá)峰碳中和，創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)我國(guó)而言，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。本文將從能耗“雙控”政策歷史沿革、“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題以及轉(zhuǎn)變之后會(huì)對(duì)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析，并對(duì)下一步鋼鐵企業(yè)如何更好應(yīng)對(duì)及開(kāi)展節(jié)能降碳工作提出相關(guān)建議。 本文+內(nèi)-容-來(lái)-自；中^國(guó)_碳+排.放_(tái)交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om
一、“能耗雙控”政策實(shí)施背景及對(duì)鋼鐵行業(yè)發(fā)展的影響
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（一）“能耗雙控”政策實(shí)施背景 本文+內(nèi)-容-來(lái)-自；中^國(guó)_碳+排.放_(tái)交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om
1. 政策發(fā)展歷程 本`文@內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com
“能耗雙控”全稱(chēng)為實(shí)行能源消耗總量和強(qiáng)度雙控，從歷史沿革來(lái)看，其前身可追溯到“十一五”期間的“節(jié)能減排”政策。2006年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》通過(guò)，首次提出單位GDP能耗降低20％的約束性目標(biāo)。2011年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》通過(guò)，提出能源消費(fèi)總量40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的預(yù)期性目標(biāo)和單位GDP能耗降低16％的約束性目標(biāo)。2013年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，明確提出“實(shí)施能源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量雙控制”的原則和目標(biāo)，首次提出“合理控制能源消費(fèi)總量”的要求。2015年10月，“能耗雙控”概念在黨的十八屆五中全會(huì)上正式提出。2016年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》通過(guò)，明確能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)和單位GDP能耗降低15％的約束性目標(biāo)。2017年1月，國(guó)家能源局發(fā)布《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，將“能耗雙控”作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要約束性指標(biāo)，建立指標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制，同時(shí)要求每季度發(fā)布能耗雙控“晴雨表”。 本`文內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
經(jīng)過(guò)“十一五”和“十二五”循序漸進(jìn)的發(fā)展，“十三五”期間，我國(guó)“能耗雙控”制度正式實(shí)施，進(jìn)入“十四五”期間，隨著國(guó)家“30·60”雙碳目標(biāo)的提出，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)節(jié)能減排提出了更嚴(yán)格更全面綜合的要求，“能耗雙控”制度得到進(jìn)一步完善。 內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com
2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》通過(guò)，要求“十四五”期間單位GDP能耗降低13.5%，二氧低化碳排放降低18%，非化石能源占能源消費(fèi)總量比重提高到20%左右。2021年9月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》，圍繞統(tǒng)籌處理發(fā)展和減排、整體和局部、激勵(lì)和約束三個(gè)關(guān)系，提出嚴(yán)格制定各省能耗雙控指標(biāo)，堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展；要求結(jié)合地方實(shí)際，差別化分解能耗雙控指標(biāo)，確保完成國(guó)家目標(biāo)任務(wù)；要求嚴(yán)格目標(biāo)任務(wù)考核，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，推行用能指標(biāo)市場(chǎng)化交易。2021年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》，根據(jù)發(fā)展新形勢(shì)新特點(diǎn)優(yōu)化完善“能耗雙控”政策，提出能源消費(fèi)總量上允許保持合理彈性，要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)地區(qū)生產(chǎn)總值增速目標(biāo)和能耗強(qiáng)度降低基本目標(biāo)確定年度能源消費(fèi)總量目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增速超過(guò)預(yù)期目標(biāo)的地區(qū)可相應(yīng)調(diào)整能源消費(fèi)總量目標(biāo)。同時(shí)提出強(qiáng)化能耗強(qiáng)度降低約束性指標(biāo)管理，要求以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，綜合考慮發(fā)展階段等因素，合理確定各地區(qū)能耗強(qiáng)度降低目標(biāo)。這一改革的核心突出了強(qiáng)度優(yōu)先、兼顧地區(qū)差異和高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)要求。2022年3月，國(guó)務(wù)院向十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議作《2022年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》，提出能耗強(qiáng)度目標(biāo)在“十四五”規(guī)劃期內(nèi)統(tǒng)籌考核，并留有適當(dāng)彈性，體現(xiàn)出立足國(guó)情，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、逐步實(shí)現(xiàn)的原則，將使得能源消費(fèi)總量控制不再是制約經(jīng)濟(jì)的因素，有利于確保能源供應(yīng)和安全，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)提出新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制，明確繼續(xù)支持新能源發(fā)展，有利于推進(jìn)大型風(fēng)光電基地及其配套調(diào)節(jié)性電源的規(guī)劃建設(shè)。 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com
整體上，我國(guó)能耗雙控政策經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展改進(jìn)，目前仍處于持續(xù)完善的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過(guò)程中。
2. 政策效果分析 本*文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
統(tǒng)計(jì)2005年以來(lái)我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和能源消耗總量數(shù)據(jù)，變化趨勢(shì)如圖1所示。2005年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，GDP和能源消費(fèi)總量均呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但由于“節(jié)能減排”、“能耗雙控”政策的落實(shí)和持續(xù)細(xì)化完善，我國(guó)能源消耗總量得到有效控制，從發(fā)展形勢(shì)看，能源消費(fèi)總量的增速明顯遠(yuǎn)低于同期GDP的增長(zhǎng)幅度。2021年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和能源消耗總量分別為114.4萬(wàn)億和52.4萬(wàn)tce。以2005年數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)幅度達(dá)到510.5%（現(xiàn)價(jià)），能源消耗總量的增長(zhǎng)幅度僅為100.5%，實(shí)現(xiàn)以較低的能源消費(fèi)增長(zhǎng)支持較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新聞發(fā)布和統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)2012-2021年單位GDP能耗較上年下降率，詳情見(jiàn)下表1?？梢园l(fā)現(xiàn)，下降空間雖然逐步收窄，但我國(guó)近十年來(lái)單位GDP能耗一直處于平穩(wěn)下降態(tài)勢(shì)。 本*文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
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圖1 2005-2020年我國(guó)能源消耗總量與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值變化趨勢(shì)（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局） 本文`內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om
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表1 2012-2021年單位GDP能耗較上年下降率 本`文@內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com
3. 政策遇到的困境 本`文內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
（1）能源消費(fèi)總量管理缺乏彈性
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我國(guó)是全球最大的發(fā)展中國(guó)家，2030年之前經(jīng)濟(jì)社會(huì)還將持續(xù)保持快速發(fā)展，能源需求保持剛性增長(zhǎng)。但隨著能耗雙控制度的實(shí)施，國(guó)家能源消耗總量得到控制，工業(yè)的發(fā)展受到一定制約，存在一些具備發(fā)展前景項(xiàng)目因?yàn)槟芎闹笜?biāo)問(wèn)題遲遲無(wú)法解決而無(wú)法落地的現(xiàn)象。從短期來(lái)看，能源消費(fèi)總量控制與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在沖突，需要適度保持能耗總量控制彈性，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)分析，能源消費(fèi)總量控制有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。 本`文-內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
（2）能耗強(qiáng)度下降空間收窄 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
要以較低的能源生產(chǎn)支持較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，能耗強(qiáng)度大幅下降成為必然選擇。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》規(guī)劃指標(biāo)，2030年能源消費(fèi)總量要控制在60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，這就意味著2021年至2030年間能源消費(fèi)年均增速約1.9%。因此，能耗強(qiáng)度需要繼續(xù)顯著下降才能夠支撐未來(lái)十年高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而“十一五”規(guī)劃以來(lái)，國(guó)家在能耗強(qiáng)度提升上已經(jīng)完成大量的工作，包括開(kāi)發(fā)推廣節(jié)能技術(shù)、做好鋼鐵有色等高耗能行業(yè)的節(jié)能升級(jí)以及調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等，這意味“十四五”期間以及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家能耗強(qiáng)度下降空間收窄，科學(xué)制定約束性目標(biāo)和推進(jìn)落實(shí)難度加大。
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（3）地方體系需要進(jìn)一步完善
目前能耗雙控考核體系已實(shí)行多年，各項(xiàng)配套政策比較完善，執(zhí)行較為順暢，但仍存在能耗雙控差別化管理措施偏少的問(wèn)題，需要進(jìn)一步改進(jìn)完善，比如2021年由于前期煤炭價(jià)格高漲對(duì)于電力市場(chǎng)的沖擊，導(dǎo)致一些雙紅省份推出限電限產(chǎn)的“一刀切”舉措。地方政府并未結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際生產(chǎn)情況，未能夠科學(xué)引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能限電，不利于工業(yè)發(fā)展，甚至造成安全事故。限電問(wèn)題和“能耗雙控”政策本身沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，事實(shí)上，依據(jù)能耗雙控政策，政府引導(dǎo)應(yīng)該更具指向性和針對(duì)性，地方應(yīng)該更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)具體情況，后續(xù)還需要進(jìn)一步吻合和協(xié)調(diào)。
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（二）對(duì)鋼鐵行業(yè)發(fā)展的影響
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1. 引導(dǎo)鋼鐵行業(yè)健康有序發(fā)展
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2016年以來(lái)，鋼鐵工業(yè)堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，深入推進(jìn)去產(chǎn)能、去杠桿工作，不僅提前兩年完成了1.5億噸鋼鐵去產(chǎn)能目標(biāo)上限，還依法取締了1.4億噸 “地條鋼”產(chǎn)能，低效、無(wú)效產(chǎn)能出清，從源頭保證行業(yè)能夠更好綠色發(fā)展。同時(shí)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求推動(dòng)下，粗鋼產(chǎn)量連創(chuàng)新高，2020年全國(guó)生鐵、粗鋼、鋼材產(chǎn)量分別為8.88億噸、10.65億噸和13.25億噸，同比分別增長(zhǎng)4.3%、7.0%和10%，粗鋼產(chǎn)量再創(chuàng)10億噸以上的新高。鋼鐵工業(yè)調(diào)整升級(jí)成效顯著，滿足了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，支撐了我國(guó)工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)了民生改善和社會(huì)發(fā)展。
2021年在“能耗雙控”制度加嚴(yán)背景下，加之其他政策的組合拳，我國(guó)2021年全國(guó)粗鋼產(chǎn)量為10.35億噸，同比下降2.8%，壓減粗鋼產(chǎn)量3000萬(wàn)噸，實(shí)現(xiàn)近七年來(lái)首次負(fù)增長(zhǎng)，但實(shí)現(xiàn)行業(yè)效益創(chuàng)歷史最好水平，全年重點(diǎn)大中型鋼鐵企業(yè)累計(jì)營(yíng)業(yè)收入6.93萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)32.7%。 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
2. 促進(jìn)鋼鐵行業(yè)能效水平大幅提升 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
依據(jù)已發(fā)布《中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒2020》，不難發(fā)現(xiàn)，自2015年以來(lái)，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)能源消耗總量增速明顯低于粗鋼增速，意味著鋼鐵行業(yè)能源消耗強(qiáng)度呈現(xiàn)穩(wěn)中下降趨勢(shì)。 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
依據(jù)中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)公布數(shù)據(jù)，2021年全國(guó)重點(diǎn)大中型鋼鐵企業(yè)噸鋼綜合能耗為549.24千克標(biāo)準(zhǔn)煤，較2020年下降0.59千克標(biāo)準(zhǔn)煤，同比下降幅度為0.11%，和2015年相比，噸鋼綜合能耗下降比例達(dá)到4%。 內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
2015～2021年重點(diǎn)大中型鋼鐵企業(yè)噸鋼綜合能耗變化見(jiàn)圖2。
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圖2 2015-2021年重點(diǎn)大中型企業(yè)綜合能耗趨勢(shì)圖 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
3. 對(duì)鋼鐵行業(yè)有序轉(zhuǎn)移形成較大制約 本+文`內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
鋼鐵行業(yè)是高耗能、高排放行業(yè)，在能耗雙控政策背景下，一直屬于被嚴(yán)格控制的行業(yè)。目前，各地鋼鐵新項(xiàng)目能源消費(fèi)增量被嚴(yán)格控制，尤其是搬遷或置換項(xiàng)目，能耗指標(biāo)不能隨產(chǎn)能轉(zhuǎn)移而同步轉(zhuǎn)移，對(duì)轉(zhuǎn)入地新增百萬(wàn)級(jí)能耗指標(biāo)難度非常大，導(dǎo)致部分項(xiàng)目因?yàn)槟芎闹笜?biāo)不能落地等。
各省市能耗基數(shù)是基于歷史形成的，能耗基數(shù)低的地區(qū)，能源消耗增量空間也非常有限，對(duì)于引進(jìn)一些能源消耗大、產(chǎn)出總量大的項(xiàng)目尤其類(lèi)似鋼鐵項(xiàng)目難度非常大，對(duì)一些地方尋求合理轉(zhuǎn)型發(fā)展形成較大制約。
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4. 部分極端措施對(duì)鋼鐵行業(yè)造成較大傷害 本+文`內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
2021年8月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》，青海、寧夏、廣西、廣東等省份能耗雙控目標(biāo)為一級(jí)預(yù)警。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷深入導(dǎo)致的電力需求急速膨脹，而現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)無(wú)法以“軟著陸”的方式達(dá)成能耗雙控的短期目標(biāo)，地方政府不得不采用限電等極端措施，鋼鐵企業(yè)出現(xiàn)大面積停工的現(xiàn)象。極端措施對(duì)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)生較大影響，主要體現(xiàn)在：一是安全影響。鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)工序較多、內(nèi)部介質(zhì)系統(tǒng)龐大且復(fù)雜，不同介質(zhì)、動(dòng)力、物料等之間的關(guān)聯(lián)影響較大，因有煤氣（焦?fàn)t、高爐、轉(zhuǎn)爐）、氫氣等安全風(fēng)險(xiǎn)高的介質(zhì)系統(tǒng)，限電會(huì)導(dǎo)致企業(yè)安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大。二是國(guó)家重點(diǎn)工程重大項(xiàng)目保供影響。限電導(dǎo)致鋼鐵企業(yè)產(chǎn)線停產(chǎn)較多，致使合同延遲交貨或毀約，其中包括國(guó)家重點(diǎn)工程用材需按工程進(jìn)度而未能按時(shí)產(chǎn)出，影響國(guó)家重點(diǎn)工程的進(jìn)度。三是經(jīng)濟(jì)影響。生產(chǎn)線不斷開(kāi)開(kāi)停停，會(huì)造成大量能源的浪費(fèi)。因限電產(chǎn)生不正常的生產(chǎn)節(jié)奏，會(huì)導(dǎo)致設(shè)備故障率高和殘次品率增加，造成生產(chǎn)成本的增加。
二、“能耗雙控”向“碳排放雙控”政策轉(zhuǎn)變的政策背景分析
（一）政策出臺(tái)背景
能耗“雙控”已實(shí)施多年，在優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、大幅提高能效方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的提出，對(duì)碳排放精準(zhǔn)管控提出了更高要求。推動(dòng)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，將更加聚焦低碳導(dǎo)向，同時(shí)能夠有效區(qū)分清潔能源和非清潔能源使用，是精準(zhǔn)控制煤炭等化石能源增長(zhǎng)、進(jìn)一步推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)新能源安全可靠替代的重要舉措，更是落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的有力手段。在此背景下，習(xí)總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要科學(xué)考核，完善能耗“雙控”制度，創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵(lì)約束機(jī)制。
（二）政策出臺(tái)面臨的挑戰(zhàn)和困難 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
1. 碳排放管控政策基礎(chǔ)較為薄弱 本`文內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
能耗“雙控”是過(guò)去十幾年能源考核的主基調(diào)，我國(guó)已經(jīng)建立了相對(duì)完善的能耗政策基礎(chǔ)和考核機(jī)制，但碳排放管控政策基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。我國(guó)在“十二五”規(guī)劃綱要中首次提出碳排放強(qiáng)度的約束性指標(biāo)，把總目標(biāo)分解至各省級(jí)地區(qū)開(kāi)展碳排放強(qiáng)度年度考核，但未提出碳排放總量控制目標(biāo)。新形勢(shì)下，我國(guó)提出了2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的更高目標(biāo)，碳排放總量控制也成為重中之重，但相關(guān)碳排放管控政策基礎(chǔ)還未建立完善，推動(dòng)碳排放“雙控”面臨較大挑戰(zhàn)。 本*文`內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m
2. 碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和報(bào)送體系尚未系統(tǒng)建立
推動(dòng)碳排放“雙控”政策出臺(tái)需要強(qiáng)有力的碳排放統(tǒng)計(jì)支撐，做好碳排放統(tǒng)計(jì)工作是前提，碳排放統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)直接關(guān)系到碳排放雙控目標(biāo)制定的科學(xué)性和管理考核機(jī)制制定的合理性。我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展多年的碳排放統(tǒng)計(jì)和核算工作，已初步建立了碳排放核算方法，具備一定的碳排放統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)，但仍存在工作機(jī)制不完善、方法體系相對(duì)落后、監(jiān)測(cè)手段難以滿足精細(xì)化管理要求等問(wèn)題。目前還未建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，現(xiàn)有國(guó)內(nèi)各層級(jí)碳排放核算和報(bào)送體系有待進(jìn)一步完善，在建立健全統(tǒng)一規(guī)范的碳排放核算、報(bào)告、核查等相關(guān)技術(shù)規(guī)范，強(qiáng)化碳排放數(shù)據(jù)全鏈條管理方面亟待加強(qiáng)。 本+文`內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
3. 碳排放總量控制敏感性較大 本%文$內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳|排 放_(tái)交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om
目前，碳排放總量控制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的關(guān)聯(lián)性，而且碳排放總量很少有官方公開(kāi)數(shù)據(jù)，研究機(jī)構(gòu)發(fā)布居多，發(fā)布數(shù)據(jù)存在一定差異。在當(dāng)前碳排放統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)薄弱、碳管控政策相對(duì)不完善的情況下，科學(xué)合理的制定碳排放總量控制目標(biāo)難度很大，敏感性很強(qiáng)，需要在充分考慮地區(qū)差異、產(chǎn)業(yè)差異等因素基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和碳排放脫鉤。 本文`內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om
（三）政策出臺(tái)時(shí)間和節(jié)奏展望 本+文`內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
1. 兩種政策可能會(huì)一定時(shí)間內(nèi)并存 本*文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一般情況下，碳排放先達(dá)峰、能耗后達(dá)峰。能源“雙控”與碳排放“雙控”考核可能在一定時(shí)間內(nèi)并存，分為兩個(gè)階段。2030年前碳達(dá)峰階段，以能源“雙控”為主，不會(huì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)能源消費(fèi)總量控制，但嚴(yán)格考核能源消耗強(qiáng)度，以保證能源消耗強(qiáng)度逐年降低；碳排放“雙控”考核逐步完善，從而有效控制碳達(dá)峰前的碳排放總量。2030年碳達(dá)峰之后，能源消費(fèi)總量控制指標(biāo)逐漸加強(qiáng)，碳排放強(qiáng)度指標(biāo)考核力度加強(qiáng)，能源“雙控”逐步轉(zhuǎn)化為以碳排放“雙控”為主。
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2. “十四五”期間開(kāi)展試點(diǎn)可能性較大
中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)把系統(tǒng)觀念貫穿“雙碳”工作全過(guò)程，提出要進(jìn)一步完善能耗“雙控”制度，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制；要健全“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，推動(dòng)能源“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變。目前，國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)在研究制定新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制相關(guān)政策，此舉被普遍認(rèn)為是“雙控”考核機(jī)制轉(zhuǎn)變邁出的重要一步，“雙控”考核機(jī)制轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，“十四五”期間宜在部分地區(qū)開(kāi)展“雙控”考核機(jī)制試點(diǎn)較為穩(wěn)妥。 本+文+內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
3. 1~2個(gè)五年階段正式實(shí)施可能性較大 本+文內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
總結(jié)“十四五”期間能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變考核機(jī)制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，“十五五”期間，逐步優(yōu)化健全能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變考核機(jī)制。2030年碳達(dá)峰之后，可考慮在全國(guó)正式實(shí)施能源“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變考核機(jī)制?？傮w來(lái)看，未來(lái)碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”考核將逐步代替能源“雙控”考核。 本+文+內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com
三、“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變對(duì)鋼鐵行業(yè)的影響分析
（一）有利于鋼鐵行業(yè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展
能源“雙控”考核過(guò)程中，一些地方出現(xiàn)了依靠限制能源消費(fèi)和壓縮產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)減碳的情況。能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，將有利于更準(zhǔn)確地識(shí)別碳排放的來(lái)源和強(qiáng)度，促進(jìn)終端電氣化率提升，促使各地政策向可再生能源項(xiàng)目?jī)A斜，引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)主動(dòng)優(yōu)化工藝流程和用能結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，真正實(shí)現(xiàn)以“雙碳”目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)節(jié)能減排工作，帶動(dòng)鋼鐵行業(yè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展。
（二）有利于鋼鐵行業(yè)雙碳工作長(zhǎng)期穩(wěn)步推進(jìn) 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”的轉(zhuǎn)變，是對(duì)“雙控”考核機(jī)制的逐步優(yōu)化，為推進(jìn)鋼鐵行業(yè)雙碳工作提供了有力政策保障，將進(jìn)一步加深鋼鐵企業(yè)對(duì)低碳發(fā)展和碳減排重要性的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)鋼鐵行業(yè)雙碳工作考核管理機(jī)制的健全，有利于促進(jìn)鋼鐵企業(yè)積極行動(dòng)，通過(guò)優(yōu)化工藝流程、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、應(yīng)用節(jié)能降碳技術(shù)等手段長(zhǎng)期穩(wěn)步推進(jìn)雙碳工作。 本*文`內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m
（三）有利于促進(jìn)鋼鐵行業(yè)長(zhǎng)流程向短流程有序轉(zhuǎn)變
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電爐短流程煉鋼有著很好的綠色低碳環(huán)保效應(yīng)，噸鋼碳排放比傳統(tǒng)高爐-轉(zhuǎn)爐長(zhǎng)流程煉鋼具有明顯低碳優(yōu)勢(shì)。能源“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”的轉(zhuǎn)變，將縮小電爐鋼與轉(zhuǎn)爐鋼的綜合競(jìng)爭(zhēng)力差異，引導(dǎo)鋼鐵企業(yè)更加重視碳排放總量和碳排放強(qiáng)度這兩個(gè)核心指標(biāo)。隨著碳排放“雙控”考核制度的不斷完善和細(xì)化，鋼鐵企業(yè)將在充分評(píng)估長(zhǎng)、短流程投入產(chǎn)出比及兩者優(yōu)劣勢(shì)的情況下，逐步從長(zhǎng)流程煉鋼有序轉(zhuǎn)向短流程煉鋼。
（四）有利于鋼鐵行業(yè)進(jìn)一步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu) 本*文`內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m
“能耗雙控”初衷是從節(jié)約能源的角度對(duì)企業(yè)用能加以限制，但“能耗雙控”考核沒(méi)有區(qū)分可再生能源和不可再生能源，單純考核能耗不能有效反映出一個(gè)行業(yè)或企業(yè)的綠色用能水平。而可再生能源在利用過(guò)程中基本不產(chǎn)生碳排放，“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變后，將大幅提升企業(yè)應(yīng)用可再生能源的動(dòng)力，有利于鋼鐵行業(yè)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。鋼鐵企業(yè)應(yīng)用清潔能源將從源頭直接改變企業(yè)用能結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)鋼鐵企業(yè)因地制宜，充分利用風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等能源，提高新能源和可再生能源的使用占比，建議鋼鐵企業(yè)通過(guò)電力市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)綠色電力，與能源企業(yè)合作開(kāi)展“源網(wǎng)荷儲(chǔ)”一體化項(xiàng)目建設(shè)，就近大規(guī)模高比例利用可再生能源，助力企業(yè)實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)。 本+文`內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
（五）有利于鋼鐵產(chǎn)能有序轉(zhuǎn)移
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鋼鐵行業(yè)是高耗能行業(yè)之一，在能耗雙控政策背景下，一直屬于被嚴(yán)格控制的行業(yè)。各地鋼鐵新項(xiàng)目能源消費(fèi)增量被嚴(yán)格控制，尤其是搬遷或置換項(xiàng)目，能耗指標(biāo)不能隨產(chǎn)能轉(zhuǎn)移而同步轉(zhuǎn)移，對(duì)轉(zhuǎn)入地新增百萬(wàn)級(jí)能耗指標(biāo)難度非常大，很多鋼鐵項(xiàng)目因?yàn)槟芎闹笜?biāo)不足不能落地等，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)因此受到制約。布局優(yōu)化是鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，是鋼鐵企業(yè)生存發(fā)展的根基。深刻理解產(chǎn)業(yè)布局的內(nèi)涵，做到產(chǎn)能布局與要素支撐同時(shí)考慮、淘汰落后與改造升級(jí)同步規(guī)劃、內(nèi)部技改和搬遷新建同等要求，既立足當(dāng)前發(fā)展，又瞄準(zhǔn)未來(lái)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，進(jìn)而大幅提升全行業(yè)發(fā)展水平。“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)變后，淡化了能源消費(fèi)總量指標(biāo)，有助于鋼鐵產(chǎn)能置換項(xiàng)目的落地，推動(dòng)行業(yè)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展。 本+文`內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
四、鋼鐵行業(yè)開(kāi)展相關(guān)工作建議 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com
（一）密切關(guān)注政策走向，做好基礎(chǔ)工作積極應(yīng)對(duì)
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中國(guó)鋼鐵企業(yè)數(shù)量多，工藝流程、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以及低碳發(fā)展水平存在較大差異。建議鋼鐵企業(yè)密切關(guān)注政策走向，夯實(shí)以下基礎(chǔ)工作： 禸嫆@唻洎：狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
一是加強(qiáng)鋼鐵企業(yè)低碳發(fā)展頂層設(shè)計(jì)。做好低碳發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，提早制定科學(xué)合理、切實(shí)可行的低碳發(fā)展目標(biāo)體系、路線圖和計(jì)劃表，找差距、挖潛力、補(bǔ)短板、強(qiáng)優(yōu)勢(shì)，研究制定企業(yè)低碳發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)。
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二是加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)管理與監(jiān)測(cè)。積極開(kāi)展MRV（監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查）能力建設(shè)，建立企業(yè)內(nèi)部的碳排放MRV制度，做好企業(yè)碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查工作，制定好監(jiān)測(cè)計(jì)劃。 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
三是加強(qiáng)人才培育與團(tuán)隊(duì)建設(shè)。構(gòu)建企業(yè)低碳發(fā)展人才體系，培育和增強(qiáng)企業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究能力、實(shí)踐創(chuàng)新能力和人才培養(yǎng)能力。建立健全高效的人才工作架構(gòu)和人才體制機(jī)制，打造專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍、低碳技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)和人才發(fā)展環(huán)境。
四是建立完善低碳發(fā)展組織架構(gòu)。結(jié)合“雙碳”形勢(shì)要求，建立一種以“低碳”為治理核心的人與人、人與事的相互關(guān)系和組織管理形式，包括縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)、橫向部門(mén)結(jié)構(gòu)和整體組織體制。各鋼鐵企業(yè)可根據(jù)需要設(shè)立低碳發(fā)展事業(yè)部。
（二）開(kāi)展碳達(dá)峰及降碳專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃工作 本文@內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
在能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變之際，鋼鐵行業(yè)作為碳排放重點(diǎn)行業(yè)，必須在低碳發(fā)展方面積極謀劃，力爭(zhēng)掌握主動(dòng)。建議各鋼鐵企業(yè)充分發(fā)揮“規(guī)劃降碳”的統(tǒng)領(lǐng)作用，提升企業(yè)低碳經(jīng)濟(jì)與發(fā)展綜合競(jìng)爭(zhēng)能力。結(jié)合企業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，明確制定碳排放達(dá)峰及降碳的指導(dǎo)思想、基本原則，并提出推動(dòng)企業(yè)碳達(dá)峰及降碳的總體時(shí)間部署，以及支撐碳排放達(dá)峰及降碳的階段性目標(biāo)和任務(wù)。按照推動(dòng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)和落實(shí)碳達(dá)峰目標(biāo)要求，結(jié)合國(guó)家政策和企業(yè)發(fā)展實(shí)際，系統(tǒng)統(tǒng)籌謀劃低碳轉(zhuǎn)型路徑及潛力，從近、中、遠(yuǎn)期不同階段明確實(shí)施路徑、潛力空間及各階段推進(jìn)重點(diǎn)。 本+文+內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com
（三）開(kāi)展系統(tǒng)節(jié)能診斷工作
在國(guó)家碳達(dá)峰碳中和大背景下，節(jié)能及能效提升仍是鋼鐵企業(yè)降低碳排放最直接也是最有效的手段，鋼鐵企業(yè)能效提升將是行業(yè)今后5~10年最主要的任務(wù)，也是無(wú)論應(yīng)對(duì)“能耗雙控”還是“碳排放雙控”企業(yè)都應(yīng)該主動(dòng)作為的工作。作為占全國(guó)能耗總量九分之一的鋼鐵行業(yè)應(yīng)當(dāng)率先行動(dòng)、主動(dòng)行動(dòng)，在全行業(yè)積極倡導(dǎo)所有鋼鐵企業(yè)開(kāi)展“一企一策”系統(tǒng)節(jié)能診斷工作。幫助企業(yè)查找用能問(wèn)題，深挖節(jié)能潛力，促進(jìn)企業(yè)實(shí)施節(jié)能改造，提升能源管理水平。各鋼鐵企業(yè)應(yīng)緊密結(jié)合國(guó)家有關(guān)政策要求，積極主動(dòng)制定本企業(yè)節(jié)能診斷工作方案，早制定早受益，早實(shí)施早見(jiàn)效，大幅降低能源成本，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能低碳發(fā)展。
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（四）按要求規(guī)范開(kāi)展節(jié)能評(píng)估和碳排放評(píng)估工作
《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》明確，國(guó)家實(shí)行固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查制度。不符合強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，依法負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)的機(jī)關(guān)不得批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)建設(shè)。2021年，發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門(mén)發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格能效約束推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳的若干意見(jiàn)》，明確了鋼鐵行業(yè)能效標(biāo)桿水平和基準(zhǔn)水平，并提出到2025年，鋼鐵行業(yè)整體能效水平明顯提升，能效達(dá)到標(biāo)桿水平的產(chǎn)能比例超過(guò)30%的目標(biāo)。對(duì)于擬建、在建項(xiàng)目，推動(dòng)能效水平應(yīng)提盡提，力爭(zhēng)全面達(dá)到標(biāo)桿水平。生態(tài)環(huán)境部已發(fā)文，將碳排放影響評(píng)價(jià)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，并在《關(guān)于開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目碳排放環(huán)境影響評(píng)價(jià)試點(diǎn)的通知》已明確提出，在河北、浙江、山東、重慶四省份鋼鐵行業(yè)開(kāi)展碳排放環(huán)境影響評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)省份內(nèi)鋼鐵企業(yè)積極配合開(kāi)展試點(diǎn)工作，試點(diǎn)外鋼鐵企業(yè)也要做好基礎(chǔ)工作，熟悉碳排放評(píng)價(jià)主要內(nèi)容，提前做好準(zhǔn)備。
對(duì)于新建擴(kuò)建和產(chǎn)能置換鋼鐵項(xiàng)目，建議鋼鐵企業(yè)委托權(quán)威第三方咨詢機(jī)構(gòu)開(kāi)展節(jié)能評(píng)估和碳排放評(píng)估工作，從工藝方案、總圖布置、用能設(shè)備和工序節(jié)能降碳等方面開(kāi)展全方位節(jié)能評(píng)估和碳排放評(píng)估，保障新建項(xiàng)目全面達(dá)到能效標(biāo)桿水平。（冶金工業(yè)規(guī)劃研究院院長(zhǎng) 范鐵軍）
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