解讀《關于進一步推進增量配電業(yè)務改革的通知》（發(fā)改經體〔2019〕27號）

國家發(fā)改委辦公廳于1月7日印發(fā)了《關于進一步推進增量配電業(yè)務改革的通知》（發(fā)改經體〔2019〕27號）。

 

 

《通知》最重要的內容有：

 

不建議電網企業(yè)或當?shù)卣顿Y平臺控股試點項目。

 

已經運營的存量配電網，產權所有人不需要經過試點、投資主體招標等程序，可以直接向地方能源主管部門申請成為項目業(yè)主。

 

已納入省級電網規(guī)劃但未開工、未經批準和備案就開工建設、已經核準并開工但完成投資不足10%的均屬于增量配電網改革范圍。

 

政府和企業(yè)已經無償移交的配電網，按照資產權屬決定是否納入改革范圍。

 

園區(qū)類試點項目經授權可由園區(qū)管委會或區(qū)縣政府代地方能源主管部門履行規(guī)劃組織編制。

 

明確規(guī)定了對于規(guī)劃編制信息，電網企業(yè)應在十五個工作日內復函并提供相關資料。

 

接入系統(tǒng)設計報告必須滿足以下條件：一是由非報告編制方的第三方咨詢機構評審論證接入系統(tǒng)設計報告。二是論證過程充分聽取電網企業(yè)意見。三是地方能源主管部門協(xié)調確定。

 

規(guī)劃方案的評審牽頭方為省級能源主管部門，必須有地方政府、經信（工信）、價格、住建、國家能源監(jiān)管機構以及電網企業(yè)、潛在投資主體參加。

 

無論是否電網控股，增量配電網企業(yè)都是獨立的法人主體，按照《公司法》實行獨立決策，必須與投資股東的母公司脫鉤獨立核算。從某種意義來說，這是實質上的輸配分離。

 

對于過渡期內的試點項目（含新增未納入試點、納入試點未確定投資主體），提出了切實可行的解決方案。一是地方政府批準電網先行建設。二是地方政府指定企業(yè)先行建設。三是先行建設的資產將得到合理的回報。

 

鼓勵增量配網發(fā)展出一套完整的價格核定方法。在保證用戶平均配電價格不高于核定價格的前提下，對部分用戶收取的配電價格可以上下浮動。

鼓勵管制性業(yè)務與競爭性業(yè)務分開核算。意味著售電、充電樁以及用戶工程等業(yè)務都屬于分開核算的范圍。

 

明確界定了增量配電網并與電網之間按“網對網關系”與相關電網調度機構簽訂并網協(xié)議。從此增量配電網再也不是用戶身份，也是與電網具備同等權利的電網企業(yè)。

 

 

以下是我們對《通知》的詳細解讀：

 

 

 

國家發(fā)展改革委 國家能源局

 

關于進一步推進增量配電業(yè)務改革的通知

 

發(fā)改經體〔2019〕27號

 

 

 

各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產建設兵團發(fā)展改革委、能源局、經信委（工信委、工信廳、經信廳、工信局）、物價局，國家能源局各派出能源監(jiān)管機構，國家電網公司、南方電網公司、內蒙古電力公司：

 

為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，認真落實中央經濟工作會議提出的”鞏固、增強、提升、暢通”的方針和政府工作報告部署，根據(jù)《中共中央國務院 關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）及其配套文件要求，進一步推進增量配電業(yè)務改革，現(xiàn)就有關事 項通知如下。

 

一、進一步規(guī)范項目業(yè)主確定

 

（一）所有新增增量配電業(yè)務試點項目，均應依照《招標投標法》及其《實施條例》的有關規(guī)定，通過招標等市場化方式公開、公平、公正優(yōu)選確定項目業(yè)主。

 

（二）尚未確定業(yè)主的試點項目，地方政府部門不得直接指定試點項目業(yè)主，任何企業(yè)不得強行要求獲取試點項目控股權，不建議電網企業(yè)或當?shù)卣顿Y平臺控股試點項目。已確定業(yè)主的試點項目可維持項目各投資方股比不變。

 

解讀：自《國家發(fā)展改革委 國家能源局關于增量配電業(yè)務改革第一批試點項目進展情況的通報》（發(fā)改經體〔2018〕1460號）明確提出不建議電網企業(yè)或地方政府平臺控股之后，本文再次強調“不建議電網企業(yè)或者當?shù)卣顿Y平臺控股”，這充分說明了試點項目控股權的爭議極大地影響了改革的進展。

 

（三）已投資、建設和運營的存量配電網，應由產權所有人向地方能源主管部門申請作為配電網項目業(yè)主。

 

解讀：已經運營的存量配電網，產權所有人不需要經過試點、投資主體招標等程序，可以直接向地方能源主管部門申請成為項目業(yè)主。這為產業(yè)園區(qū)轉供電企業(yè)和大型工業(yè)企業(yè)、礦區(qū)以及各類開發(fā)區(qū)提供了一條成為配售電公司的捷徑。

 

二、進一步明確增量和存量范圍

 

（四）已納入省級相關電網規(guī)劃、但尚未核準或備案的配電網項目和已獲核準或備案、但在相關文件有效期內未開工建設的配電網項目均屬于增量配電業(yè)務范圍，可依據(jù)《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》（發(fā)改經體〔2016〕2120號），視情況開展增量配電業(yè)務改革。

 

解讀：即使是已經納入省級電網規(guī)劃，只要沒有開工建設（無論核準或備案情況怎樣）均屬于增量配電業(yè)務范圍。

 

（五）未經核準或備案，任何企業(yè)不得開工建設配電網項目，違規(guī)建設的配電網項目不屬于企業(yè)存量配電設施。

 

解讀：未被核準或備案的項目，任何企業(yè)（含電網企業(yè)）即使開工建設了，也不屬于企業(yè)存量配電設施，都應拿出來向社會資本開放。

 

（六）電網企業(yè)已獲批并開工、但在核準或備案文件有效期內實際完成投資不足10%的項目，可納入增量配電業(yè)務試點，電網企業(yè)可將該項目資產通過資產入股等方式參與增量配電網建設。

 

解讀：電網企業(yè)在核準或備案文件有效期內實際完成投資不足10%的項目納入增量配電業(yè)務試點，本意是給社會資本等多機會進入增量配電業(yè)務，但是在實際執(zhí)行起來還缺少條件，如判定投資不足10%的時間節(jié)點是什么，發(fā)文之日，還是核準或備案文件有效期的最后一天，或是其他？由誰、怎么判定投資額是不是不足10%？這些還需要具體的落地規(guī)定和具體方法。

 

（七）由于歷史原因，地方或用戶無償移交給電網企業(yè)運營的配電設施，資產權屬依法明確為電網企業(yè)的，屬于存量配電設施；資產權屬依法明確為非電網企業(yè)的，屬于增量配電設施。

 

解讀：按照《物權法》，不動產登記包括土地及其附著物。如果地方或用戶無償移交配電設施時，沒有移交土地，那電網企業(yè)僅擁有配電設施也無法完成不動產登記，存在瑕疵。

 

該條中的“資產權屬”更貼近資產所有權（包括資產管理權和資產分配權）。如果地方或用戶向電網企業(yè)明確表示移交配電設施所有權并依法完成相關手續(xù)的，屬于存量配電設施；如果只是委托電網企業(yè)運營，或僅僅移交配電資產管理權、運營權的，或是沒有完成相關法律手續(xù)的，屬于增量配電設施。

 

（八）各地可以根據(jù)需要，開展正常方式下僅具備配電功能的規(guī)劃內220（330）千伏增量配電業(yè)務試點，可不限于用戶專用變電站和終端變電站。

 

解讀：該條突破了《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》的規(guī)定。修改為：規(guī)劃內的220（330）千伏僅具備配電功能的電網可以開展增量配電業(yè)務改革試點，既包括用戶專用變電站和終端變電站，也包括以220（330）千伏為配電網架的配電網。

 

三、進一步做好增量配電網規(guī)劃工作

 

（九）認真履行規(guī)劃管理職能。對于已經批復的增量配電業(yè)務試點，地方能源主管部門應組織試點項目規(guī)劃編制工作。對于園區(qū)類試點項目，考慮“多規(guī)合一”的需要，經授權可由園區(qū)管委會或區(qū)縣政府代為履行。規(guī)劃職能不應委托潛在投資主體代為履行，但應充分征求和吸納電網企業(yè)、潛在投資主體等相關方提出的合理化規(guī)劃建議。

 

解讀：本條重要內容：一是必須是地方能源主管部門組織試點規(guī)劃編制。二是園區(qū)類試點項目經授權可由園區(qū)管委會或區(qū)縣政府代地方能源主管部門履行規(guī)劃組織編制。三是規(guī)劃職能不能由投資主體代為履行。四是試點規(guī)劃應充分征求和吸納電網企業(yè)、潛在投資主體的合理化建議。

 

（十）做好增量配電網規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調工作。增量配電業(yè)務試點項目規(guī)劃需納入省級相關電網規(guī)劃，實現(xiàn)增量配電網與公用電網互聯(lián)互通和優(yōu)化布局，避免無序發(fā)展和重復建設。具備條件的，還應與分布式電源、微電網、綜合能源等方面的發(fā)展相協(xié)調，允許符合政策且納入規(guī)劃的分布式電源以適當電壓等級就近接入增量配電網，但試點項目內不得以常規(guī)機組“拉專線’’的方式向用戶直接供電，不得依托常規(guī)機組組建局域網、微電網，不得依托自備電廠建設增量配電網，禁止以任何方式將公用電廠轉為自備電廠。規(guī)劃編制過程中，地區(qū)配電網規(guī)劃和輸電網規(guī)劃經論證確需調整的，省級能源主管部門應按電力規(guī)劃管理辦法履行相應程序后予以調整。

 

解讀：

 

一是增量配業(yè)務試點項目應納入省級電網規(guī)劃，實現(xiàn)增量配電網與公用電網互聯(lián)互通、優(yōu)化布局，但實現(xiàn)這一條的前提是增量配電網在編制規(guī)劃時需要得到相關規(guī)劃信息、邊界條件和電網企業(yè)的配合。

 

二是增量配電網內可以就近接入符合政策及納入規(guī)劃的分布式電源，應該包括生物質發(fā)電、分布式光伏、分散風電、燃氣多聯(lián)供等。如果當?shù)貨]有這方面的專項規(guī)劃，應該是地方能源主管部門確認的規(guī)劃為準。

 

三是“三不得一禁止”。引用了《國家發(fā)展改革委、國家能源局關于規(guī)范開展第二批增量配電業(yè)務改革試點的通知》（發(fā)改經體〔2018〕2010號）的規(guī)定，更多地消除依托燃煤自備電廠開展增量配電試點項目的可能性。

 

（十一）合理設定規(guī)劃范圍。設定規(guī)劃范圍應統(tǒng)籌考慮存量配電設施和增量配電設施，充分發(fā)揮存量資產供電能力，避免重復投資和浪費。園區(qū)類試點項目的規(guī)劃范圍原則上為園區(qū)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃等上位規(guī)劃確定的范圍，非園區(qū)類試點項目的規(guī)劃范圍由省級能源主管部門與地方政府協(xié)商確定。與增量配電網相鄰的存量資產應納入規(guī)劃范圍統(tǒng)籌規(guī)劃，避免重復建設，提高系統(tǒng)效率。同一試點項目的多個規(guī)劃范圍之間，通過輸電線路互聯(lián)互通的，該輸電項目不納入增量配電網試點項目規(guī)劃范圍。

 

解讀：

 

第一，園區(qū)類項目規(guī)劃范圍原則上由為園區(qū)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃等上位規(guī)劃確定，很多時候是依據(jù)園區(qū)“四至”。

 

第二，非園區(qū)類項目規(guī)劃范圍由省級能源主管部門與地方政府協(xié)商確定，此類項目涉及包含農業(yè)用電、居民用電、工商業(yè)及其他用電類型等多類型用戶，如躉售縣、歷史形成由非電網企業(yè)供電的區(qū)域等。

 

（十二）合理設定配電區(qū)域。配電區(qū)域是指擁有配電網運營權的售電公司向用戶配送電能，并依法經營的區(qū)域。配電區(qū)域的范圍結合規(guī)劃情況和具體的存量資產處置方式，按照《增量配電業(yè)務配電區(qū)域劃分實施辦法（試行）》（發(fā)改能源規(guī)〔2018〕424 號）確定。

 

解讀：424號文規(guī)定：擁有配電網運營權的售電公司依法享有所轄配電區(qū)域配電網投資建設及經營管理的權利。由非本區(qū)域配電網運營主體投資建設并運營的存量配電網資產，可通過以下方式處置：資產入股、出售、產權置換，租賃等方式。

 

（十三）電網企業(yè)應按規(guī)定提供規(guī)劃編制信息。試點所在地能源主管部門可向當?shù)仉娋W企業(yè)發(fā)函收集必要的規(guī)劃編制信息，電網企業(yè)應在十五個工作日內復函并提供相關資料。規(guī)劃編制信息主要包括當?shù)仉娏ο到y(tǒng)現(xiàn)狀，電網企業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以及相關變電站間隔、負載、供電能力等。

 

解讀：明確規(guī)定了對于規(guī)劃編制信息，電網企業(yè)應在十五個工作日內復函并提供相關資料。

 

（十四）加強對增量配電網接入公用電網管理。增量配電試點項目業(yè)主應委托具備資質的專業(yè)機構編制項目接入系統(tǒng)設計報告，由地方能源主管部門委托具備資質的第三方咨詢機構組織評審論證，論證過程應充分聽取電網企業(yè)意見。地方能源主管部門協(xié)調確定接入系統(tǒng)意見，電網企業(yè)根據(jù)協(xié)調意見，按照電網接入管理的有關規(guī)定以及電網運行安全要求，向項目業(yè)主提供便捷、及時、高效的并網服務，不得拒絕和拖延并網，不得對參股項目和未參股項目差別對待。

 

解讀：

 

一是由非報告編制方的第三方咨詢機構評審論證接入系統(tǒng)設計報告。

 

二是論證過程充分聽取電網企業(yè)意見。

 

三是地方能源主管部門協(xié)調確定。

 

（十五）做好增量配電網規(guī)劃評審工作。規(guī)劃方案由省級能源主管部門組織評審，具體評審工作應委托具備資質的第三方咨詢機構開展，評審時應充分聽取地方政府、經信（工信）、價格、住建、國家能源局派出能源監(jiān)管機構等單位以及電網企業(yè)、 潛在投資主體等方面的意見，不得邀請利益攸關方人員擔任評審專家，以確保評審結論客觀公正。

 

解讀：

 

一是規(guī)劃方案的評審牽頭方為省級能源主管部門，必須有地方政府、經信（工信）、價格、住建、國家能源監(jiān)管機構以及電網企業(yè)、潛在投資主體參加。

 

二是評審增量配電網規(guī)劃不能有利益攸關方人員擔任評委專家。

 

（十六）在規(guī)劃編制階段，可根據(jù)實際需要設置重復建設辨識環(huán)節(jié)，辨識論證應綜合考慮電網結構、負荷增長潛力、電網安全、通道資源，以及現(xiàn)有配電項目的改擴建條件、供電能力、供電質量、供電經濟合理性等因素具體開展，辨識論證的方法、計算過程和結論要以專門章節(jié)的形式在規(guī)劃方案中體現(xiàn)。在規(guī)劃評審階段，由第三方評估機構對規(guī)劃方案中的重復建設辨識論證開展評估，并給出明確意見。

 

解讀：對于是否重復建設的辨識，論證要素有：電網結構、負荷增長潛力、電網安全、通道資源，以及現(xiàn)有配電項目的改擴建條件、供電能力、供電質量、供電經濟合理性等因素。

 

（十七）地方政府主管部門會同國家能源局派出能源監(jiān)管機 構定期開展規(guī)劃實施檢查、監(jiān)督、評估工作，確保規(guī)劃有效執(zhí)行。

 

四、進一步規(guī)范增量配電網的投資建設與運營

 

（十八）尚未確定配電區(qū)域的試點項目，應依據(jù)批復的試點項目規(guī)劃，按照《增量配電業(yè)務配電區(qū)域劃分實施辦法（試 行）》（發(fā)改能源規(guī)〔2018〕424號）的要求，妥善處置規(guī)劃范圍內存量資產，確定配電區(qū)域。規(guī)劃范圍內的存量資產可通過資產入股、出售、產權置換等方式參與增量配電網投資、建設和運營。

 

解讀：再次強調了規(guī)劃范圍內的存量資產可通過資產入股、出售、產權置換等方式參與增量配電網投資、建設和運營。同時也再次說明了增量配電網的改革對象不僅僅是純粹新增的配電網。

 

（十九）增量配電網企業(yè)應設計合理的法人治理結構，獨立作出投資決策，嚴格執(zhí)行《公司法》的相關規(guī)定。

 

解讀：無論是否電網控股，增量配電網企業(yè)都是獨立的法人主體，按照《公司法》實行獨立決策，必須與投資股東的母公司脫鉤獨立核算。從某種意義來說，這是實質上的輸配分離。

 

（二十）在試點項目獲批至項目業(yè)主確定的過渡期內，為滿足新增用戶用電需求，經地方政府批復后可由電網企業(yè)先行投資建設配電設施并運行維護，也可由地方政府指定企業(yè)先行建設配電設施，并委托有能力企業(yè)運行維護。待項目業(yè)主確定后，先行建設的配電設施可選擇折價入股或轉讓等方式進行處置。

 

解讀：對于過渡期內的試點項目（含新增未納入試點、納入試點未確定投資主體），提出了切實可行的解決方案。一是地方政府批準電網先行建設。二是地方政府指定企業(yè)先行建設。三是先行建設的資產將得到合理的回報。

 

（二十一）增量配電網與省級電網之間的結算電價，按照 《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》（發(fā)改價格〔2017〕2269號）的要求，按現(xiàn)行省級電網相應電壓等級輸配電價執(zhí)行。

 

解讀：根據(jù)2269號文，配電網與省級電網之間的結算電價，按現(xiàn)行省級電網相應電壓等級輸配電價執(zhí)行。配電網企業(yè)可根據(jù)實際情況，自主選擇分類結算電價或綜合結算電價與省級電網企業(yè)結算電費。不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務院價格主管部門申請調整省級電網輸配電價結構。

 

（二十二）鼓勵各地結合本地實際采用招標定價法、準許收入法、最高限價法、標尺競爭法等方法核定獨立配電價格。支持增量配電網企業(yè)在保證配電區(qū)域內用戶平均配電價格不高于核定的配電價格水平情況下，采取靈活的價格策略，探索新的經營模式。

 

解讀：增量配網價格核定與省網價格核定是兩個不同的體系。文件鼓勵增量配網發(fā)展出一套完整的價格核定方法。在保證用戶平均配電價格不高于核定價格的前提下，對部分用戶收取的配電價格可以上下浮動。

 

（二十三）建立增量配電業(yè)務試點項目退出機制。對于已批復的增量配電業(yè)務試點項目，經地方能源主管部門會同派出能源監(jiān)管機構評估認定不再具備試點條件的，報國家發(fā)展改革委、國家能源局同意后可取消項目試點資格。

 

（二十四）建立增量配電網業(yè)主退出機制。增量配電網項目業(yè)主確定后，由于項目業(yè)主拖延建設、拒不履行建設承諾或運營水平達不到投標要求，造成無法滿足區(qū)內用戶用電需求的，應視情況依法依規(guī)取消項目業(yè)主資格，妥善處置已投入資產，并重新招標確定項目業(yè)主。過渡期間若無其他公司承擔該地區(qū)配電業(yè)務，由電網企業(yè)接受并提供保底供電服務，不得因增量配電網業(yè)主更換影響電力安全、可靠供應。重新確定項目業(yè)主時，應統(tǒng)籌考慮過渡期間新建電網資產。

 

解讀：增量配電網業(yè)主退出機制，約束了那些只想當業(yè)主，不管建設、運營或沒有能力推進項目落地的投資主體。需要注意的是，堅決消除那些“賣路條”、“拖時間”、“重承諾，輕履約”等現(xiàn)象。

 

（二十五）各地有關部門應根據(jù)電力負荷增長、規(guī)劃建設時序和工程前期工作開展情況，簡化優(yōu)化配電項目核準程序，提高審核效率，加快增量配電網建設項目核準工作。

 

（二十六）國家能源局資質中心、各派出監(jiān)管機構應進一步簡化電力業(yè)務許可證（供電類）申領程序，支持增量配電網項目業(yè)主加快開展增量配電業(yè)務。

 

（二十七）鼓勵擁有配電網運營權的售電公司將配電業(yè)務與競爭性業(yè)務分開核算。 

 

解讀：鼓勵管制性業(yè)務與競爭性業(yè)務分開核算。意味著售電、充電樁以及用戶工程等業(yè)務都屬于分開核算的范圍。

 

（二十八）增量配電網并網運行時，按網對網關系與相關電網調度機構簽訂并網協(xié)議。增量配電網項目業(yè)主在配電區(qū)域內擁有與電網企業(yè)在互聯(lián)互通、建設運營、參與電力市場、保底供電、分布式電源和微電網并網、新能源消納等方面同等的權利和義務。

 

解讀：明確界定了增量配電網并與電網之間按“網對網關系”與相關電網調度機構簽訂并網協(xié)議。從此增量配電網再也不是用戶身份，也是與電網具備同等權利的電網企業(yè)。

 

（二十九）加強對增量配電項目業(yè)主履約行為管理，對違反電力管理等相關法律、法規(guī)規(guī)定，經相關政府部門認定嚴重違法失信行為的增量配電企業(yè)納入電力行業(yè)失信“黑名單”。

 

（三十）國家發(fā)展改革委、國家能源局將加強對增量配電業(yè)務改革試點指導督促，對進展緩慢和問題突出的地區(qū)進行通報、約談。各地區(qū)有關部門、國家能源局派出監(jiān)管機構應認真履行職責，加快推進增量配電業(yè)務試點工作，積極協(xié)調解決改革推進中的主要問題，及時報告改革試點進展情況和意見建議，扎實推動改革試點落地生根，取得實效。

 

解讀：加強通報、約談，各有關部門認真履行職責，是增量配電試點項目能夠落地的有力保障。

 

 

國家發(fā)展改革委 國家能源局

 

2019年1月5日