高桂林：碳達峰法制化的路徑

 

(一)碳達峰立法體系構建的法制化

 

碳達峰的法制化，首先是碳達峰的法律制度化，也就是要通過立法將碳達峰的相關內(nèi)容予以確認。具體而言，碳達峰立法要著重規(guī)定以下內(nèi)容：一是明確對象范圍。碳達峰是以節(jié)能減排為核心要務，以最終降低溫室氣體二氧化碳排放總量為目標的一系列活動。所以，立法應當將能源替代、節(jié)約資源、循環(huán)經(jīng)濟等內(nèi)容作為碳達峰立法的調(diào)整對象。二是明確實施主體。碳達峰是中國政府向國際社會應對氣候變化作出的承諾，要履行該承諾，需要全民共同努力。因此碳達峰的實施主體包括但不限于企業(yè)，立法要在規(guī)定企業(yè)在節(jié)能減排方面的責任和義務的同時，還應當明確政府責任，如管理責任以及自身對資源消耗的效率化運用;同時還應當明確個人在節(jié)約使用資源方面的義務。三是明確實施標準。碳達峰的目標大體可以分為兩個階段，即在2030年前碳排放達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和，因此立法在將碳達峰目標法定化之后，還應當制定分階段的目標，并細化相應的實施標準，例如為每年碳排放總量設定標準，并且為每年減排的比例確定最低限額，這樣就可以使碳達峰的實施更加平穩(wěn)。四是明確實施程序。碳達峰的推進實施不僅需要對實體問題進行規(guī)范，同時還應當對碳達峰的實施程序加以規(guī)范，具體而言，要規(guī)定各地方在推進碳達峰過程中規(guī)范制定程序、執(zhí)法監(jiān)管程序、目標變更程序等，使碳達峰的推進在程序化的方向上前進，從而可以最大限度避免在碳達峰實施過程中的權力濫用行為。五是動態(tài)調(diào)整程序。碳達峰是應對全球氣候變化的一個重要手段，因此在最終目標確定之后，需要對每一階段碳達峰的實施目標進行評估后再進行下一階段碳達峰的推進。從這一點來看，碳達峰的總目標是固定的，但是每一階段的分目標會受當前氣候變化的影響，因此需要立法構建動態(tài)調(diào)整機制，也就是說地方政府有權根據(jù)本地碳達峰實際推進情況，進行動態(tài)調(diào)整碳達峰的階段性目標，但是必須按照法定程序來調(diào)整，避免權力濫用現(xiàn)象。六是地方調(diào)控權限。對于地方政府在推進碳達峰過程中的管理權限，尤其是根據(jù)本地碳排放的具體實際開展宏觀調(diào)控的權力，也需要立法給予明確，這樣就可以保證地方政府在推進碳達峰過程中依法行使管理權。

 

(二)碳達峰司法訴訟制度的法制化

 

碳達峰工作的推進不僅僅需要在立法層面構建完整的制度，在司法層面也需要采取法制化的措施來解決碳達峰問題，這就需要最高司法機關出臺相應的司法解釋，將碳達峰實施過程中引發(fā)的各類糾紛納入司法訴訟中來解決。從內(nèi)容來看，碳達峰是應對氣候變化的一個措施，所以本質(zhì)上講碳達峰是推進大氣環(huán)境治理的一個基本路徑。從這個角度來講，碳達峰實施過程中遇到的法律糾紛應當屬于環(huán)境損害糾紛的范疇。從我國現(xiàn)行的法律制度來看，解決環(huán)境糾紛最重要的司法制度就是環(huán)境公益訴訟制度，尤其是檢察機關提起環(huán)境公益訴訟制度，是當前解決環(huán)境損害的重要途徑。但是，從當前立法制度來看，檢察機關提起公益訴訟的法定案件范圍只有五類，由于碳達峰屬于新生事物，涉及的法律關系較為豐富，而以往法律規(guī)定的公益訴訟案件范圍又不包含碳達峰的推進，因此從現(xiàn)實來看，碳達峰的推進很難用現(xiàn)行公益訴訟制度來加以調(diào)整。而從現(xiàn)實來看，推進碳達峰的過程中難免會遇到諸多法律問題，要解決這些問題又需要司法制度來加以處理，因此，完善公益訴訟法律制度是推動碳達峰工作法制化的必然要求。具體而言，就是要由最高人民法院和最高人民檢察院共同出臺司法解釋，將碳達峰推進過程中遇到的法律問題納入公益訴訟的范圍，尤其是檢察機關提起的公益訴訟，應當擴展案件辦理范圍，將碳達峰納入其中，并且完善處理程序，只要檢察機關針對碳達峰提起公益訴訟的，法院應當受理，這樣就可以使碳達峰相關的法律糾紛得到法制化的解決。

 

(三)碳達峰執(zhí)法管理制度的法制化

 

碳達峰的推進最關鍵的環(huán)節(jié)是實施，從法理學角度來看，法律制度只有在實踐中加以實施，才能夠體現(xiàn)其權威性。就碳達峰的實踐來看，除了構建完善的立法制度，還需要有一套完整的行政執(zhí)法管理體系加以推進，以促使碳達峰的實施更加具有規(guī)范性。具體而言，碳達峰的實施最終落腳點是行政執(zhí)法管理，它是碳達峰實施的基礎，可以保障碳達峰實施的規(guī)范化。因此，立法需要對碳達峰執(zhí)法管理進行明確規(guī)定。具體而言，一是要明確行政管理主體。碳達峰是中國政府向國際社會作出的承諾，需要全民共同努力才能夠最終實現(xiàn)，因此實踐中需要將碳達峰的推進具體化、法制化。在推進過程中，應當由法律明確在政府之下建立專門的碳達峰管理委員會，對碳達峰的推進實施專門化管理，這樣就可以進一步落地實施碳達峰工作。二是要完善執(zhí)法管理標準。對于碳達峰的具體要求，法律要賦予明確的標準，不斷完善不同領域之內(nèi)碳排放的標準體系，尤其是對于那些與碳達峰、碳中和目標要求不相符合的標準，要及時予以變更。三是明確執(zhí)法管理措施。對于碳達峰的實施而言，立法機關應明確執(zhí)法管理的措施，如管理部門管理碳達峰工作時，可以采用巡查、督導、監(jiān)督檢查、約談、扣除信用積分、列入黑名單、處罰等手段來促進碳達峰的實施，這樣管理部門對碳達峰的管理就具有了法定性。四是明確管理處罰標準。法律責任承擔是保障法律制度能夠順利實施的基礎，沒有責任承擔的法律制度，很難具有可實施性。因此，對碳達峰而言，義務人在實施過程中未按照法律要求履行法定義務的，應當設定相應的法律責任承擔方式，以督促義務人能夠在法律規(guī)定的前提下履行義務。

 

(四)碳達峰法律監(jiān)督體系的法制化

 

碳達峰的推進，不僅需要政府、企事業(yè)單位和個人共同努力落實節(jié)能減排的政策，同時也需要政府管理部門依法行使管理職責，不斷推動碳達峰階段性目標的實現(xiàn)。因而，管理部門對于碳達峰工作的重視程度，直接關系到碳達峰的實施效果。從這一角度來說，構建法律監(jiān)督體系對于管理部門履行碳達峰管理職責具有重要意義。在環(huán)境治理的法律監(jiān)督方面，我國已經(jīng)積累了很多成功了經(jīng)驗，例如，由環(huán)保督察組不定期開展的環(huán)保督察、由地方監(jiān)察委員會定期開展的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督檢查等，在實踐中都對環(huán)境治理起到了積極作用，并且取得了良好的政治效果、法律效果、社會效果。從實踐經(jīng)驗出發(fā)，碳達峰的推進，也應當建立完善的法律監(jiān)督體系，以使其更具效率化。具體而言，可以從兩個層面來構建：一是動態(tài)層面。由中央和各省分別成立碳達峰督察組，明確規(guī)定督察范圍以及督察方式、問責方式，相關框架可以借鑒環(huán)保督察的成功經(jīng)驗來設計。碳達峰督察組對各地碳達峰實施情況開展動態(tài)監(jiān)督，督促地方政府在轄區(qū)內(nèi)依法履行管理職責，并且對于怠于履職的地方領導給予問責。二是靜態(tài)層面。碳達峰的常態(tài)化實施主體主要是地方政府及其組成部門，要對地方管理部門實施常態(tài)化的監(jiān)督，就必須由監(jiān)察委員會實施監(jiān)督，因此，要由法律制度規(guī)定監(jiān)察委員會對管理部門開展碳達峰工作實施常態(tài)化的監(jiān)督，并且要規(guī)定監(jiān)督標準、問責方式以及與碳達峰督察組相互銜接的程序，從而促進管理部門依法履行推進碳達峰的管理職責。

 

(五)碳達峰國外立法內(nèi)容的內(nèi)國化

 

隨著全球工業(yè)化浪潮的推進，溫室氣體二氧化碳排放總量持續(xù)增加，全球氣候變暖已經(jīng)成為不爭的事實。為了應對全球氣候變化，聯(lián)合國于1988年成立了專門的政府間氣候變化專門委員會(IPCC)，并在1992年和2015年分別通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》。中國于2016年簽署了《巴黎協(xié)定》，該國際公約正式對中國生效。與此同時，在2020年9月中國政府在聯(lián)合國大會上又作出了關于碳達峰與碳中和的承諾，這彰顯了中國在應對全球氣候變化時的負責任態(tài)度。同時，也說明這些具有法律效力的框架性協(xié)議將在中國實施。但是從法理學的角度來講，國際法的規(guī)定并不能作為我國國內(nèi)法律實施的直接依據(jù)，包括行政管理和審判活動在內(nèi)，都不能直接援引國際條約的規(guī)定加以實施，國際法只有在被中國國內(nèi)立法確認，變成國內(nèi)法律規(guī)范之后，才在國內(nèi)發(fā)生法律效力。因此，對于碳達峰而言，所涉及的國際條約和公約以及框架性法律文件較多，這些文件的內(nèi)容必須被我國的法律制度所確認轉化為內(nèi)國法的規(guī)定，才能夠正式在國內(nèi)實施，這就是碳達峰國際立法內(nèi)國化的問題。針對這一問題，應當由全國人大常委會對碳達峰領域之內(nèi)中國簽訂的條約以及框架性法律文件、備忘錄等，進行整理，并出臺相應的國內(nèi)立法，將碳達峰的內(nèi)容予以確定，這樣就可以使條約的內(nèi)容在國內(nèi)實施具有合法性。因此，將碳達峰的實施給予立法并與國際條約接軌，將中國簽訂并承認的國際條約中的內(nèi)容轉化為國內(nèi)法律規(guī)定，是碳達峰法制化的實際需要。

 

總之，中國政府就碳達峰問題向世界作出了莊嚴承諾，顯示出中國作為一個負責任大國在應對全球氣候變化時的態(tài)度。碳達峰目標法的實現(xiàn)，既需要出臺一系列的政策來推進，有需要通過出臺法律制度確保相關政策實施，尤其在立法、司法、行政管理、執(zhí)法監(jiān)督以及國際立法的國內(nèi)轉換等方面都通過法律制度加以規(guī)范，可以加快推進碳達峰法制化的實現(xiàn)。