高桂林：碳達(dá)峰法制化的路徑

 

(一)碳達(dá)峰立法體系構(gòu)建的法制化

 

碳達(dá)峰的法制化，首先是碳達(dá)峰的法律制度化，也就是要通過立法將碳達(dá)峰的相關(guān)內(nèi)容予以確認(rèn)。具體而言，碳達(dá)峰立法要著重規(guī)定以下內(nèi)容：一是明確對象范圍。碳達(dá)峰是以節(jié)能減排為核心要務(wù)，以最終降低溫室氣體二氧化碳排放總量為目標(biāo)的一系列活動。所以，立法應(yīng)當(dāng)將能源替代、節(jié)約資源、循環(huán)經(jīng)濟等內(nèi)容作為碳達(dá)峰立法的調(diào)整對象。二是明確實施主體。碳達(dá)峰是中國政府向國際社會應(yīng)對氣候變化作出的承諾，要履行該承諾，需要全民共同努力。因此碳達(dá)峰的實施主體包括但不限于企業(yè)，立法要在規(guī)定企業(yè)在節(jié)能減排方面的責(zé)任和義務(wù)的同時，還應(yīng)當(dāng)明確政府責(zé)任，如管理責(zé)任以及自身對資源消耗的效率化運用;同時還應(yīng)當(dāng)明確個人在節(jié)約使用資源方面的義務(wù)。三是明確實施標(biāo)準(zhǔn)。碳達(dá)峰的目標(biāo)大體可以分為兩個階段，即在2030年前碳排放達(dá)峰，2060年前實現(xiàn)碳中和，因此立法在將碳達(dá)峰目標(biāo)法定化之后，還應(yīng)當(dāng)制定分階段的目標(biāo)，并細(xì)化相應(yīng)的實施標(biāo)準(zhǔn)，例如為每年碳排放總量設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，并且為每年減排的比例確定最低限額，這樣就可以使碳達(dá)峰的實施更加平穩(wěn)。四是明確實施程序。碳達(dá)峰的推進實施不僅需要對實體問題進行規(guī)范，同時還應(yīng)當(dāng)對碳達(dá)峰的實施程序加以規(guī)范，具體而言，要規(guī)定各地方在推進碳達(dá)峰過程中規(guī)范制定程序、執(zhí)法監(jiān)管程序、目標(biāo)變更程序等，使碳達(dá)峰的推進在程序化的方向上前進，從而可以最大限度避免在碳達(dá)峰實施過程中的權(quán)力濫用行為。五是動態(tài)調(diào)整程序。碳達(dá)峰是應(yīng)對全球氣候變化的一個重要手段，因此在最終目標(biāo)確定之后，需要對每一階段碳達(dá)峰的實施目標(biāo)進行評估后再進行下一階段碳達(dá)峰的推進。從這一點來看，碳達(dá)峰的總目標(biāo)是固定的，但是每一階段的分目標(biāo)會受當(dāng)前氣候變化的影響，因此需要立法構(gòu)建動態(tài)調(diào)整機制，也就是說地方政府有權(quán)根據(jù)本地碳達(dá)峰實際推進情況，進行動態(tài)調(diào)整碳達(dá)峰的階段性目標(biāo)，但是必須按照法定程序來調(diào)整，避免權(quán)力濫用現(xiàn)象。六是地方調(diào)控權(quán)限。對于地方政府在推進碳達(dá)峰過程中的管理權(quán)限，尤其是根據(jù)本地碳排放的具體實際開展宏觀調(diào)控的權(quán)力，也需要立法給予明確，這樣就可以保證地方政府在推進碳達(dá)峰過程中依法行使管理權(quán)。

 

(二)碳達(dá)峰司法訴訟制度的法制化

 

碳達(dá)峰工作的推進不僅僅需要在立法層面構(gòu)建完整的制度，在司法層面也需要采取法制化的措施來解決碳達(dá)峰問題，這就需要最高司法機關(guān)出臺相應(yīng)的司法解釋，將碳達(dá)峰實施過程中引發(fā)的各類糾紛納入司法訴訟中來解決。從內(nèi)容來看，碳達(dá)峰是應(yīng)對氣候變化的一個措施，所以本質(zhì)上講碳達(dá)峰是推進大氣環(huán)境治理的一個基本路徑。從這個角度來講，碳達(dá)峰實施過程中遇到的法律糾紛應(yīng)當(dāng)屬于環(huán)境損害糾紛的范疇。從我國現(xiàn)行的法律制度來看，解決環(huán)境糾紛最重要的司法制度就是環(huán)境公益訴訟制度，尤其是檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，是當(dāng)前解決環(huán)境損害的重要途徑。但是，從當(dāng)前立法制度來看，檢察機關(guān)提起公益訴訟的法定案件范圍只有五類，由于碳達(dá)峰屬于新生事物，涉及的法律關(guān)系較為豐富，而以往法律規(guī)定的公益訴訟案件范圍又不包含碳達(dá)峰的推進，因此從現(xiàn)實來看，碳達(dá)峰的推進很難用現(xiàn)行公益訴訟制度來加以調(diào)整。而從現(xiàn)實來看，推進碳達(dá)峰的過程中難免會遇到諸多法律問題，要解決這些問題又需要司法制度來加以處理，因此，完善公益訴訟法律制度是推動碳達(dá)峰工作法制化的必然要求。具體而言，就是要由最高人民法院和最高人民檢察院共同出臺司法解釋，將碳達(dá)峰推進過程中遇到的法律問題納入公益訴訟的范圍，尤其是檢察機關(guān)提起的公益訴訟，應(yīng)當(dāng)擴展案件辦理范圍，將碳達(dá)峰納入其中，并且完善處理程序，只要檢察機關(guān)針對碳達(dá)峰提起公益訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)受理，這樣就可以使碳達(dá)峰相關(guān)的法律糾紛得到法制化的解決。

 

(三)碳達(dá)峰執(zhí)法管理制度的法制化

 

碳達(dá)峰的推進最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是實施，從法理學(xué)角度來看，法律制度只有在實踐中加以實施，才能夠體現(xiàn)其權(quán)威性。就碳達(dá)峰的實踐來看，除了構(gòu)建完善的立法制度，還需要有一套完整的行政執(zhí)法管理體系加以推進，以促使碳達(dá)峰的實施更加具有規(guī)范性。具體而言，碳達(dá)峰的實施最終落腳點是行政執(zhí)法管理，它是碳達(dá)峰實施的基礎(chǔ)，可以保障碳達(dá)峰實施的規(guī)范化。因此，立法需要對碳達(dá)峰執(zhí)法管理進行明確規(guī)定。具體而言，一是要明確行政管理主體。碳達(dá)峰是中國政府向國際社會作出的承諾，需要全民共同努力才能夠最終實現(xiàn)，因此實踐中需要將碳達(dá)峰的推進具體化、法制化。在推進過程中，應(yīng)當(dāng)由法律明確在政府之下建立專門的碳達(dá)峰管理委員會，對碳達(dá)峰的推進實施專門化管理，這樣就可以進一步落地實施碳達(dá)峰工作。二是要完善執(zhí)法管理標(biāo)準(zhǔn)。對于碳達(dá)峰的具體要求，法律要賦予明確的標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善不同領(lǐng)域之內(nèi)碳排放的標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是對于那些與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)要求不相符合的標(biāo)準(zhǔn)，要及時予以變更。三是明確執(zhí)法管理措施。對于碳達(dá)峰的實施而言，立法機關(guān)應(yīng)明確執(zhí)法管理的措施，如管理部門管理碳達(dá)峰工作時，可以采用巡查、督導(dǎo)、監(jiān)督檢查、約談、扣除信用積分、列入黑名單、處罰等手段來促進碳達(dá)峰的實施，這樣管理部門對碳達(dá)峰的管理就具有了法定性。四是明確管理處罰標(biāo)準(zhǔn)。法律責(zé)任承擔(dān)是保障法律制度能夠順利實施的基礎(chǔ)，沒有責(zé)任承擔(dān)的法律制度，很難具有可實施性。因此，對碳達(dá)峰而言，義務(wù)人在實施過程中未按照法律要求履行法定義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任承擔(dān)方式，以督促義務(wù)人能夠在法律規(guī)定的前提下履行義務(wù)。

 

(四)碳達(dá)峰法律監(jiān)督體系的法制化

 

碳達(dá)峰的推進，不僅需要政府、企事業(yè)單位和個人共同努力落實節(jié)能減排的政策，同時也需要政府管理部門依法行使管理職責(zé)，不斷推動碳達(dá)峰階段性目標(biāo)的實現(xiàn)。因而，管理部門對于碳達(dá)峰工作的重視程度，直接關(guān)系到碳達(dá)峰的實施效果。從這一角度來說，構(gòu)建法律監(jiān)督體系對于管理部門履行碳達(dá)峰管理職責(zé)具有重要意義。在環(huán)境治理的法律監(jiān)督方面，我國已經(jīng)積累了很多成功了經(jīng)驗，例如，由環(huán)保督察組不定期開展的環(huán)保督察、由地方監(jiān)察委員會定期開展的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督檢查等，在實踐中都對環(huán)境治理起到了積極作用，并且取得了良好的政治效果、法律效果、社會效果。從實踐經(jīng)驗出發(fā)，碳達(dá)峰的推進，也應(yīng)當(dāng)建立完善的法律監(jiān)督體系，以使其更具效率化。具體而言，可以從兩個層面來構(gòu)建：一是動態(tài)層面。由中央和各省分別成立碳達(dá)峰督察組，明確規(guī)定督察范圍以及督察方式、問責(zé)方式，相關(guān)框架可以借鑒環(huán)保督察的成功經(jīng)驗來設(shè)計。碳達(dá)峰督察組對各地碳達(dá)峰實施情況開展動態(tài)監(jiān)督，督促地方政府在轄區(qū)內(nèi)依法履行管理職責(zé)，并且對于怠于履職的地方領(lǐng)導(dǎo)給予問責(zé)。二是靜態(tài)層面。碳達(dá)峰的常態(tài)化實施主體主要是地方政府及其組成部門，要對地方管理部門實施常態(tài)化的監(jiān)督，就必須由監(jiān)察委員會實施監(jiān)督，因此，要由法律制度規(guī)定監(jiān)察委員會對管理部門開展碳達(dá)峰工作實施常態(tài)化的監(jiān)督，并且要規(guī)定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)方式以及與碳達(dá)峰督察組相互銜接的程序，從而促進管理部門依法履行推進碳達(dá)峰的管理職責(zé)。

 

(五)碳達(dá)峰國外立法內(nèi)容的內(nèi)國化

 

隨著全球工業(yè)化浪潮的推進，溫室氣體二氧化碳排放總量持續(xù)增加，全球氣候變暖已經(jīng)成為不爭的事實。為了應(yīng)對全球氣候變化，聯(lián)合國于1988年成立了專門的政府間氣候變化專門委員會(IPCC)，并在1992年和2015年分別通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》。中國于2016年簽署了《巴黎協(xié)定》，該國際公約正式對中國生效。與此同時，在2020年9月中國政府在聯(lián)合國大會上又作出了關(guān)于碳達(dá)峰與碳中和的承諾，這彰顯了中國在應(yīng)對全球氣候變化時的負(fù)責(zé)任態(tài)度。同時，也說明這些具有法律效力的框架性協(xié)議將在中國實施。但是從法理學(xué)的角度來講，國際法的規(guī)定并不能作為我國國內(nèi)法律實施的直接依據(jù)，包括行政管理和審判活動在內(nèi)，都不能直接援引國際條約的規(guī)定加以實施，國際法只有在被中國國內(nèi)立法確認(rèn)，變成國內(nèi)法律規(guī)范之后，才在國內(nèi)發(fā)生法律效力。因此，對于碳達(dá)峰而言，所涉及的國際條約和公約以及框架性法律文件較多，這些文件的內(nèi)容必須被我國的法律制度所確認(rèn)轉(zhuǎn)化為內(nèi)國法的規(guī)定，才能夠正式在國內(nèi)實施，這就是碳達(dá)峰國際立法內(nèi)國化的問題。針對這一問題，應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會對碳達(dá)峰領(lǐng)域之內(nèi)中國簽訂的條約以及框架性法律文件、備忘錄等，進行整理，并出臺相應(yīng)的國內(nèi)立法，將碳達(dá)峰的內(nèi)容予以確定，這樣就可以使條約的內(nèi)容在國內(nèi)實施具有合法性。因此，將碳達(dá)峰的實施給予立法并與國際條約接軌，將中國簽訂并承認(rèn)的國際條約中的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律規(guī)定，是碳達(dá)峰法制化的實際需要。

 

總之，中國政府就碳達(dá)峰問題向世界作出了莊嚴(yán)承諾，顯示出中國作為一個負(fù)責(zé)任大國在應(yīng)對全球氣候變化時的態(tài)度。碳達(dá)峰目標(biāo)法的實現(xiàn)，既需要出臺一系列的政策來推進，有需要通過出臺法律制度確保相關(guān)政策實施，尤其在立法、司法、行政管理、執(zhí)法監(jiān)督以及國際立法的國內(nèi)轉(zhuǎn)換等方面都通過法律制度加以規(guī)范，可以加快推進碳達(dá)峰法制化的實現(xiàn)。