中國的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)，將是世界最大的氣候政策

中國新的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)已經(jīng)是世界上最大的碳交易市場，是歐盟的三倍。隨著重工業(yè)和制造業(yè)的加入，中國的碳交易市場將增長70%，從而使其成為最大的單一全球氣候政策，覆蓋的排放量超過了世界其他碳市場的總和。

 

作為世界上最大的溫室氣體排放國，中國碳交易市場的成敗將決定氣候變化的未來。

 

最近，氣候政策智庫Energy Innovation、北京綠色金融與可持續(xù)發(fā)展研究院（IFS）、綠色創(chuàng)新發(fā)展中心（iGDP）共同發(fā)布了一項(xiàng)新研究，概述了中國碳排放權(quán)交易體系如何能夠成功擴(kuò)展，以刺激國內(nèi)創(chuàng)新、推動經(jīng)濟(jì)增長、克服實(shí)施挑戰(zhàn)，并助力中國在2030年之前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的承諾。這些日益增長的國內(nèi)利益應(yīng)該會增加中國擴(kuò)大和強(qiáng)化碳交易市場的勢頭，并提升人們對阻止危險(xiǎn)的氣候變化所需的大幅減排的希望。

 

中國的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)已經(jīng)于2021年全面投入使用。該項(xiàng)目最初的監(jiān)管對象是發(fā)電廠的碳排放，覆蓋了約2,200家能源生產(chǎn)商。

 

中國對碳交易市場的愿景是要擴(kuò)展到更廣泛的范圍、涵蓋更多的行業(yè)和碳排放。當(dāng)中國在2015年宣布在全國范圍內(nèi)推行碳排放權(quán)交易體系時(shí)，其設(shè)想是覆蓋“中國相當(dāng)大比例的碳污染”。2016年，在該項(xiàng)目的早期方案設(shè)計(jì)中，發(fā)電、鋼鐵、鋁、水泥、化工、造紙、民用航空等行業(yè)的碳排放被納入其中。

 

2021年，作為碳交易市場的實(shí)施機(jī)構(gòu)，中國生態(tài)環(huán)境部對上述新增行業(yè)提出了強(qiáng)制性數(shù)據(jù)報(bào)告的要求，預(yù)計(jì)在2025年之前，中國的碳排放權(quán)交易體系將正式納入這些要求。另外，上海環(huán)境能源交易所是中國國家碳交易平臺的運(yùn)營商，其董事長預(yù)計(jì)，該項(xiàng)目將于2022年進(jìn)一步擴(kuò)大，并在今年底前將鋁和水泥納入交易范圍。

 

中國的政策制定者專注于提高經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)和中國碳交易市場的重要性，通過減排要求和建立碳價(jià)格機(jī)制來刺激創(chuàng)新，鼓勵(lì)低碳投資和產(chǎn)品。隨著中國碳交易市場的部署和脫碳解決方案的增加，它將在實(shí)踐和規(guī)模效益的基礎(chǔ)上推動社會對相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行學(xué)習(xí)。而在市場上，技術(shù)進(jìn)步的加速和規(guī)模經(jīng)濟(jì)將為消費(fèi)者帶來更好的性能和更低的成本。

 

隨著國際需求的不斷增長，這些經(jīng)濟(jì)上的好處在清潔技術(shù)方面創(chuàng)造了競爭優(yōu)勢。國際金融公司（International Finance Corporation）估計(jì)，在未來幾十年，清潔技術(shù)將是一個(gè)價(jià)值23萬億美元的機(jī)遇。這些不斷增長的經(jīng)濟(jì)機(jī)會不僅僅是理論上的，對碳中和技術(shù)的全球性投資增幅從2020年的約10%上漲到了2021年的25%。

 

清潔技術(shù)的顛覆性作用在電力行業(yè)最為明顯。在這個(gè)行業(yè)里，可再生能源已經(jīng)成為市場領(lǐng)導(dǎo)者，比其他任何技術(shù)都吸引了更多的投資，而且這一趨勢正在延伸到其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。以鋼鐵行業(yè)為例，它是中國計(jì)劃納入碳排放權(quán)交易體系的行業(yè)之一。

 

彭博新能源財(cái)經(jīng)（Bloomberg New Energy Finance）估計(jì)，到2050年，全球?qū)⑿枰s17億噸鋼鐵來制造風(fēng)力渦輪機(jī)，這足以建造2,224座金門大橋。太陽能板和輸電線路塔的制造也將是鋼鐵的主要消費(fèi)來源，預(yù)計(jì)需求將分別等同于11,303座金門大橋和6,694座金門大橋。

 

在碳排放日益受到限制的全球經(jīng)濟(jì)中，中國鋼鐵制造商處于有利地位。全球最大的鋼鐵制造商寶武幫助組建了一個(gè)致力于降低碳排放的全球聯(lián)盟。該公司正在其供應(yīng)鏈上推廣脫碳技術(shù)，增加對回收鋼材和更清潔燃料的使用，如低碳?xì)淙剂?。除了在生產(chǎn)低碳鋼方面領(lǐng)先的鋼鐵生產(chǎn)商，其他低碳能源和材料商業(yè)可以抓住這個(gè)經(jīng)濟(jì)機(jī)會。碳定價(jià)，或設(shè)計(jì)良好的性能標(biāo)準(zhǔn)，可以讓國家及其企業(yè)在未來市場上獲得優(yōu)勢。

 

盡管有這些日益增長的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，對經(jīng)濟(jì)可能造成的影響和行業(yè)阻力已經(jīng)成為擴(kuò)大和加強(qiáng)中國排放權(quán)交易體系的障礙，這一點(diǎn)從缺乏官方的行業(yè)擴(kuò)張時(shí)間表或里程碑就可以看出來。中國碳排放權(quán)交易體系將增加6個(gè)行業(yè)，其中包括比電力生產(chǎn)更受國際貿(mào)易影響的行業(yè)，這引發(fā)了合規(guī)成本是否會損害國際競爭力的問題。

 

但考慮到中國國內(nèi)市場的規(guī)模和企業(yè)在國際市場的影響力，這種對國際競爭力的影響是溫和的，尤其是對中國而言。然而，中國的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)在設(shè)計(jì)上已竭盡全力避免對被覆蓋企業(yè)造成負(fù)面影響，例如追求100%的免費(fèi)分配，即免費(fèi)分配所有交易許可證。盡管如此，行業(yè)的反對仍然是改進(jìn)中國碳市場設(shè)計(jì)的障礙。

 

明智的政策設(shè)計(jì)可以緩解經(jīng)濟(jì)擔(dān)憂，同時(shí)最大化經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，創(chuàng)造出更適合幫助中國實(shí)現(xiàn)深度脫碳承諾的工具。

 

設(shè)定碳價(jià)格的上限和下限，是控制成本的最簡單方法，也是解決經(jīng)濟(jì)擔(dān)憂的建議性手段，同時(shí)還能明確排除碳價(jià)格飆升的可能。與其他更復(fù)雜的成本控制方法，如歐盟的市場穩(wěn)定儲備機(jī)制相比，價(jià)格控制的簡單性有利于溝通和對利益相關(guān)者進(jìn)行管理。

 

中國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)設(shè)計(jì)的兩個(gè)變化可以最大限度地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。首先，更廣泛的行業(yè)覆蓋范圍可以將碳定價(jià)的好處擴(kuò)大到電力行業(yè)以外；其次，寄售拍賣可以克服拍賣過程中的障礙，提高碳市場效率。

 

引入拍賣機(jī)制——即使是在許可總量的2%到5%這樣的適度水平上——也將傳遞一個(gè)更高質(zhì)量的價(jià)格信號，降低交易成本，提高碳交易市場的流動性。純粹的自由分配方式，即像中國的碳排放權(quán)交易制度那樣免費(fèi)分配交易許可，會導(dǎo)致效率低下，因?yàn)樗峁┙o市場參與者的碳價(jià)格信息較少，增加了交易成本，抑制了市場流動性。通過引入寄售拍賣，讓收入回流到被覆蓋行業(yè)，將更好地滿足中國政府成本最小化的目標(biāo)。

 

因?yàn)橹袊鷳B(tài)環(huán)境部在獲取收入方面缺乏法律權(quán)威，寄售拍賣也解決了一個(gè)法律問題。寄售拍賣允許拍賣收入不受政府控制，而這是連接加州和魁北克的西部氣候倡議（Western Climate Initiative）等項(xiàng)目采用的方法，即使用第三方平臺管理拍賣。中國的碳排放權(quán)交易體系也可以采用這樣的機(jī)制，由第三方平臺提供貨幣轉(zhuǎn)賬服務(wù)，將拍賣收入返還給委托許可的公司。通過避免資金流經(jīng)政府賬戶，寄售拍賣可以克服拍賣的法律障礙。

 

最終，中國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)的成敗取決于它能否成為一個(gè)有意義的脫碳動力。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最清晰的途徑是將中國的碳排放權(quán)交易體系轉(zhuǎn)變?yōu)橛写蟊娀A(chǔ)的上限，對碳排放限額設(shè)定具體的數(shù)量限制。最初，該系統(tǒng)是以基于強(qiáng)度的方法根據(jù)工業(yè)生產(chǎn)水平調(diào)整許可供應(yīng)，而中國生態(tài)環(huán)境部采取這種方法是為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)問題，但是之前推薦的設(shè)定價(jià)格上下限則可以更好地發(fā)揮這一作用。以大眾為基礎(chǔ)的方法使政策設(shè)計(jì)更符合中國的首要?dú)夂蚰繕?biāo)，即在2030年之前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。

 

最新的氣候科學(xué)表明，要想按既定規(guī)劃應(yīng)對氣候變化，碳排放在2030年時(shí)必須減少43%。隨著世界面臨著投資清潔技術(shù)的決定性十年，中國的碳排放權(quán)交易體系必須與時(shí)俱進(jìn)。由于中國是世界上最大的溫室氣體排放國，毫不夸張地說，其掌控著未來幾代人的命運(yùn)。

 

中國在電池、太陽能和風(fēng)能等領(lǐng)先清潔能源技術(shù)領(lǐng)域已經(jīng)建立起了強(qiáng)大的地位，但沒有哪個(gè)國家能鎖定這些仍處于萌芽階段的市場。許多國家都對這些快速增長的未來支柱產(chǎn)業(yè)感興趣，包括美國。盡管存在著機(jī)會窗口，但各個(gè)國家都不能指望這些未來的主要市場會無限期地閑置。

 

本文作者Energy Innovation: Policy and Technology是福布斯撰稿人，氣候政策智庫。