編者按 本@文$內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
近日，中創(chuàng)碳投研究院組織人員，基于來自一線基層的工作經(jīng)驗，圍繞全國碳市場建設和運行過程中的相關問題進行總結、分析，以期對全國碳市場下一階段的發(fā)展提出有價值的參考建議。本文為系列文章第二篇。文章的核心內(nèi)容此前已經(jīng)以書面建議的形式提交給了相關部門領導，供決策參考，現(xiàn)略作提煉和補充，整理成文分享給大家，供各方研討，有不正之處，敬請指正。
準確可靠的碳排放數(shù)據(jù)是全國碳市場有效規(guī)范運行的生命線，從目前已經(jīng)披露的部分碳排放數(shù)據(jù)造假案件看來，不少問題都與燃煤元素碳含量檢測及其背后煤樣采制、煤質(zhì)化驗、檢測報告編制等關鍵環(huán)節(jié)有關。燃煤電廠元素碳含量檢測，特別是相關煤樣采樣、制樣、留存、送檢等環(huán)節(jié)是排放數(shù)據(jù)造假集中發(fā)生的高危環(huán)節(jié)，對此問題產(chǎn)生的背景、帶來影響及其深層次原因展開分析、總結，也就自然而然成為當前查漏補缺提升碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量工作的一個關注點。 內(nèi).容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com
一、燃煤元素碳含量基本概念及“高限值”政策的引入 內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com
燃煤元素碳含量是指煤樣中碳元素在所有元素中的質(zhì)量百分比，是首批納入全國碳市場的發(fā)電行業(yè)適用的核算指南中計算碳排放量的重要參數(shù)。按照發(fā)電行業(yè)核算指南的相關規(guī)定，電廠使用的化石燃料燃煤燃燒的排放量可按照如下公式計算：
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燃煤消耗量×低位發(fā)熱量×燃煤的單位熱值含碳量×碳氧化率×（44/12） 內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
公式中碳氧化率為缺省值99%，燃煤的單位熱值含碳量為元素含碳量和低位發(fā)熱量的比值，因此實際影響燃煤燃燒排放量的變量為燃煤消耗量和元素碳含量兩個參數(shù)，上述公式可以簡化為：
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由此可見，元素碳含量是燃煤燃燒碳排放量核算的重要參數(shù)。 本`文-內(nèi).容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
2019年12月底，生態(tài)環(huán)境部在其下發(fā)的《關于做好2019年度碳排放報告與核查及發(fā)電行業(yè)重點排放單位名單報送相關工作的通知》（環(huán)辦氣候函〔2019〕943號）中規(guī)定，對2019年沒有開展燃煤元素碳含量實測的企業(yè)，單位熱值含碳量按33.56 tC/TJ（每太焦耳熱值含碳33.56噸）計算（詳見上述通知附件二下子表二的腳注7）。
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33.56 tC/TJ這一數(shù)值，是從國內(nèi)近10種常見煤種（無煙煤、煙煤、褐煤、型煤等）（如下表所示）的單位熱值含碳量缺省值中挑選出來數(shù)值最高的型煤的缺省值，也被行業(yè)人士俗稱為“高限值”，這一“高限值”和實測值的差異在20%-30%左右。 內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
表｜國內(nèi)常見煤種單位熱值含碳量缺省值（單位: tC/TJ）
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數(shù)據(jù)來源：《省級溫室氣體清單編制指南》 內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com
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對一個年排放量在200萬噸左右的中小規(guī)模電廠，這種差異會給電廠增加40~60萬噸左右的碳排放；而對于一個年排放量在1000萬噸左右的規(guī)模以上的電廠來說，這種差異引起的碳排放量計算結果將達到200-300萬噸左右。如果按照第一個履約周期50元左右的碳價估算，這部分差異帶來的經(jīng)濟影響將從數(shù)千萬元不等到億元以上。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m
也就是說，兩家類似的電廠，一家進行了元素含碳量實測，一家沒有開展實測，沒有實測的電廠和實測的電廠比起來，最終不得不在履約的時候多承擔數(shù)千萬元至上億元的履約成本。正因為如此，這一“高限值”也被業(yè)內(nèi)普遍認為是一種帶有比較嚴厲懲罰性的缺省值。
二、燃煤元素碳含量“高限值”政策不合理，且國際國內(nèi)碳交易實踐中未有過先例
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（一）元素碳含量“高限值”的使用大幅高估企業(yè)實際排放量，背離了碳排放核算報告“真實、準確”的基本原則。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m
碳排放數(shù)據(jù)核算的最重要原則是“真實”和“準確”，如果企業(yè)因為某項參數(shù)沒有實測值，通行的做法是可以采用該項參數(shù)的行業(yè)缺省值。國際上IPCC國家溫室氣體清單指南、歐盟碳市場相關核算指南，國內(nèi)碳排放核算相關標準（GB/T 32151.1-2015），都采用這一通行做法。
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“高限值”雖然也是一種缺省值，但由于其采納的是明顯高出實際情況的最為保守的估值，導致企業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)比實測值高出20%-30%，這實際上是大幅高估了企業(yè)實際排放量，已經(jīng)偏離了“真實、準確”的核算原則。
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中國電力企業(yè)聯(lián)合會前專職副理事長王志軒也在《做好碳排放統(tǒng)計核算，強化碳達峰碳中和工作基礎保障》的署名文章中指出，在國家碳排放權交易市場的碳核算中，對未實測碳元素含量的燃煤發(fā)電機組采用懲罰性高限值本身就不具有科學性和準確性，建議調(diào)查發(fā)電用燃煤碳元素含量，根據(jù)我國煤種特點，通過廣泛抽樣調(diào)查，統(tǒng)計歸納提出更加科學合理的、更有代表性的單位熱值含碳量等排放因子數(shù)據(jù)。 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
（二）以歐盟碳市場（EU-ETS）為典型代表的國際碳市場并未采用燃煤元素碳含量“高限值”政策，而是采取了分類管理、循序漸進、適度保守的更加精細化的管理方式。 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
從2005年1月1日開始第一階段運行的歐盟碳市場（EU-ETS）目前已經(jīng)進入第四個運行階段。
EU-ETS確定履約主體（控排設施）的碳排放數(shù)據(jù)可以通過兩種方法確定：基于核算的方法和基于連續(xù)在線監(jiān)測系統(tǒng)直接測量（CEMS）的方法。實踐中，絕大多數(shù)控排設施（大約98.5%）使用的是基于核算的方法得到碳排放量，且排放量核算中，燃煤元素碳含量同樣是一個非常重要的計算參數(shù)。
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EU-ETS規(guī)定按照控排設施排放量的大小，從低到高分成四個層級，低層級的控排設施燃煤元素碳含量無需實測，直接采用一個國際上或者國內(nèi)核算溫室氣體清單指南上通用的缺省值即可，層級比較高的控排設施必須使用實測值。但對于應實測卻沒實測或者實測數(shù)據(jù)不滿足要求的高層級控排設施，EU-ETS并未采用燃煤元素碳含量“高限值”的政策，而是按照適度保守的原則，針對不同品種的燃煤類型，從統(tǒng)計學意義上取其元素碳含量平均值在95%置信區(qū)間的上限值作為估算值，這樣就既保證了適度保守的原則，又確保估算值和實測值的差異不至于過大。
通過對IPCC指南中不同煤種的實測平均值和95%置信區(qū)間上限值之間的差異進行統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)這種差異通常在5%~10%左右，其中無煙煤的差異最低（2.6%），電廠常用的動力煤品種煙煤的差異也就不過5%左右（如下表所示），最高的型煤的差異也不過11%左右（電廠一般不會用型煤）。 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
表｜IPCC指南中常見煤種單位熱值含碳量平均值和95%置信區(qū)間上下限值 （單位: tC/TJ）
歐盟碳市場對燃煤元素碳含量的管理遵循了分類管理、循序漸進、適度保守的基本原則，也是更加精細化的管理方式，值得借鑒。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com
從2013年迄今，國內(nèi)7個主要試點省市的碳交易體系已經(jīng)順利運行將近10年，在碳排放核算過程中對燃煤元素碳含量參數(shù)的處理方式，基本趨同：北京雖然鼓勵控排企業(yè)采用實測值，但是也允許沒有實測的企業(yè)選取缺省值；上海、天津和重慶既允許企業(yè)選擇缺省值，也認可企業(yè)的實測值，二選一即可；廣東、湖北和深圳規(guī)定優(yōu)先選擇經(jīng)主管機構認可的檢驗機構出具的實測值，如無法實測亦可采用缺省值。實測值和缺省值之間的差距并不大。從實踐來看，7個碳交易試點運行將近10年，至今并未出現(xiàn)過類似規(guī)模化的碳排放數(shù)據(jù)造假事件。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
綜上所述，無論是以歐盟碳市場為典型代表的國際碳市場，還是國內(nèi)7個主要的碳交易試點省市，在燃煤元素碳含量取值方面，雖然都鼓勵實測以提高碳排放核算的準確度，但對沒有實測或者不具備實測條件的企業(yè)，采用的是與實測值相差不大的缺省值替代，并沒有過引入“高限值”的相關實踐。上述缺省值和“高限值”最大的差別在于，缺省值雖然也在一定程度上高估了企業(yè)排放，但這種適度的高估具有合理性，且被國內(nèi)外同行所廣泛接受。 本@文$內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
（一）燃煤元素碳含量“高限值”政策的引入和實施都比較倉促，這也為碳排放數(shù)據(jù)造假埋下了隱患。 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om
“高限值”相關的政策是在2019年12月底才予以明確并下發(fā)，實際上，不少煤電企業(yè)因為對這一政策缺乏預期而并未做好實測的準備，尤其是接近年底才正式下發(fā)通知，此時19年碳排放管理工作已經(jīng)接近尾聲，沒法追溯重新開展從年初1月份到12月份每個月燃煤元素碳含量實測工作。
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相反，政策的倉促實施反倒為部分合規(guī)意識不強的控排企業(yè)和唯利是圖的服務機構鋌而走險篡改數(shù)據(jù)，留下了巨大的利益空間，也就此埋下了數(shù)據(jù)造假的隱患。這在2021年下半年以來陸續(xù)曝光的多起全國碳市場排放數(shù)據(jù)造假案中得到了驗證。2022年3月14日，《南方能源觀察》發(fā)表了以《全國碳市場首個履約期：火電得與失》為題的報道，深度剖析了“高限值”的政策初衷雖然是想推動實測，但卻在實踐中變相激勵了數(shù)據(jù)造假。 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om
不少沒有做好實測準備的企業(yè)面臨兩難的選擇，要么“坐以待斃”被迫使用“高限值”，但為此會付出高昂的履約成本；要么與部分唯利是圖的服務機構“合謀”偽造或者篡改檢測報告，但一旦被查出或者曝光就會面臨數(shù)據(jù)造假的違規(guī)違法風險。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m
前述《南方能源觀察》的文章深度報道了不少面臨煤炭漲價虧損嚴重，但同時又因為承擔保供電社會責任的火電廠，僅僅因未對燃煤元素碳含量開展實測而被迫使用“高限值”使得配額出現(xiàn)較大缺口，徒增數(shù)千萬甚至上億的履約成本而遭遇履約困境的局面！ 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
（三）“高限值”政策對發(fā)電行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)核算準確程度提升的正面價值有限，難以抵消其帶來的負面影響。
鼓勵企業(yè)對元素碳含量開展實測是國內(nèi)外碳市場核算規(guī)則制定的通行政策導向，這有助于提升碳排放核算的準確程度。
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不可否認，燃煤元素碳含量“高限值”政策出臺和實施也有提高數(shù)據(jù)準確度的初衷，這個初衷是好的，也有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“高限值”政策引入后，煤電機組的燃煤元素碳含量實測率從2018年的30%左右提高到了目前的90%左右，但并不意味著碳排放數(shù)據(jù)的準確性就比此前提高了60%，準確性和實測率兩者之間沒有必然的聯(lián)系。從實際效果看，燃煤元素“高限值”政策實施后，實測率是得到明顯提高了，但中間夾雜“偽”實測甚至“假”實測，真真假假難以辨識。
2021年10-12月，生態(tài)環(huán)境部抽調(diào)全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)執(zhí)法骨干和行業(yè)專家，赴22個省份47個城市，針對數(shù)百家企業(yè)組織開展了碳排放報告質(zhì)量專項監(jiān)督幫扶，在這有限的數(shù)百家?guī)头鰧ο笾芯桶l(fā)現(xiàn)了不少涉及元素碳含量實測造假的企業(yè)，這還不包括不少采樣制樣或者檢測過程不規(guī)范的企業(yè)。如果兩千多家電廠全覆蓋了，即便不是和此次專項監(jiān)督幫扶樣本數(shù)量同比例的增長關系，但大概率還會發(fā)現(xiàn)更多的涉及元素碳含量造假的問題，這樣的結果就讓通過“高限值”政策實施大幅提升碳排放數(shù)據(jù)可靠性的預期落空。因此，“高限值”政策的實施，并沒有帶來碳排放數(shù)據(jù)準確性和可靠性的提升，效果甚至適得其反。
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從另外一方面看，即使已有90%左右的電廠開展了燃煤元素碳含量的實測，且按照這90%的電廠實測數(shù)據(jù)都符合要求的理想情況做假設（實際上不可能100%滿足要求），余下還有10%左右的電廠沒有或者不太具備實測條件，按照懲罰性“高限值”政策的要求，這部分電廠的碳排放核算過程仍須使用“高限值”，從而仍會高估20-30%左右的排放量按照納入全國碳市場的發(fā)電企業(yè)2200家左右的企業(yè)（總排放量約45億噸左右）進行估算，10%左右未實測的企業(yè)數(shù)量就在200家左右，這200家企業(yè)的排放量總計約4.5億噸，這部分排放總量如果按照“高限值”政策被高估的排放總量（按30%估）就可能高達1.35億噸左右，這上億噸高估出來的排放量占到了全國碳市場納入發(fā)電行業(yè)排放總量45億噸的3%左右。 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com
按照第一個履約周期全國碳市場50元左右人民幣估算，這部分被高估的排放量對應配額的價值超過60億元，這部分金額是人為高估排放量帶來的額外成本，即便按照200家左右電廠來進行分攤，每家電廠為此增加的履約成本也達到3000萬元左右！“高限值”政策帶來的額外成本，落在某一家具體的電廠身上，就是一座山——意味著為此將付出一筆數(shù)額不菲的資金成本，尤其是對當前部分承擔保供電責任但經(jīng)營有困難的企業(yè)，將是難上加難！
四、關于取消燃煤元素碳含量“高限值”政策的建議
由于燃煤元素碳含量“高限值”政策存在的上述問題，有必要慎重考慮是否對這一政策進行修正。前述《南方能源觀察》的文章中也提及部分地方主管部門以及企業(yè)都在反思“高限值”政策的合理性，由于采樣、制樣、送檢以及檢測機構、設備等多個環(huán)節(jié)存在監(jiān)管“盲區(qū)”，不少部門和單位都提出過取消燃煤元素碳含量“高限值”的建議，以缺省值取而代之（即參照國際碳市場和國內(nèi)碳交易試點通行做法），消除企業(yè)造假的空間和動機，同時降低政策實施的社會成本。
2022年3月15日，主管部門最新下發(fā)的《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南發(fā)電設施（2022年修訂版）》中，雖然對燃煤元素碳含量的檢測做出了更多具體的規(guī)定，包括檢測內(nèi)容、檢測過程和相關存證的細化，以及要求檢測實驗室從2022年4月份開始要有CNAS（中國合格評定國家認可委員會）認可或CMA（中國計量認證）認定資格且認可項包括元素碳含量等要求，但是仍然保留了33.56 tC/TJ 的燃煤元素碳含量“高限值”（只是名稱從“高限值”改為了“缺省值”）。
據(jù)了解，目前包括管理相對比較先進的五大發(fā)電集團央企在內(nèi)，旗下大部分的燃煤火電廠檢測化驗實驗室目前都不具備上述CNAS或CMA條件且備案的檢測項里面包含元素碳含量，短時間內(nèi)也很難迅速建成符合條件的實驗室，這還不計算為此增加的大量的從儀器配備、人員培訓、資質(zhì)申請到管理實施相關的額外成本。大量的外送檢測，既會增加外送檢測的成本，也會增加送樣、運輸或者物流過程中人為干擾的環(huán)節(jié)，因為即便是符合CNAS或者CMA條件的檢測機構，也只能對送到檢測機構的樣本的檢測結果負責，而完全無法確保送檢的煤樣樣品本身的真實性，采樣、制樣、送樣和測樣之間，仍然存在大量人為造假和潛在監(jiān)管漏洞的中間地帶（如圖所示），造假手段多樣且比較隱匿，難以查驗。
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同時，表面看，最新下發(fā)的關于元素含碳量檢測的越來越細化的規(guī)定，對實測提出了更多的明晰的要求，增加了造假的難度，但是反過來仔細推敲，只要“高限值”存在，高限值和實測值之間巨大差異帶來造假利益空間就繼續(xù)存在，越來越細化的具體規(guī)定反倒可能提供關于如何造假的詳細“指南”，讓后期可能出現(xiàn)的相關造假現(xiàn)象更加隱匿。隱匿的造假之下，各種文件和證明，都可以“應有盡有”，不少證明文件都從“真”的假文件，變成了假的“真”文件，很難被發(fā)現(xiàn)，極大增加了查驗和監(jiān)管成本，加大了監(jiān)督和查處的難度。 內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
綜上所述，建議主管部門充分調(diào)研和借鑒以歐盟碳市場為典型代表的國際碳市場，以及國內(nèi)7個碳交易試點省市對燃煤元素碳含量鼓勵實測、但并未采取“高限值”政策的實踐經(jīng)驗，從源頭上消除碳排放數(shù)據(jù)造假的隱患，把實測和選用缺省值的選擇權利交給企業(yè)，對沒有實測或者不具備實測條件的企業(yè)，允許其使用《省級溫室氣體排放清單編制指南》中分煤種元素碳含量缺省值；如果企業(yè)有燃煤摻燒情況，則按照各煤種摻燒比例進行加權平均，或者根據(jù)IPCC對燃煤的相關分類準則來確定摻燒之后應使用哪種煤種的元素碳含量。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
此外，需要指出一點的是，取消或者對“高限值”政策進行修正并不是倒退，恰恰相反，科學合理、循序漸漸才能促進全國碳市場更好地往前發(fā)展。不能高度依賴“高限值”政策的懲罰效應來提高電廠碳排放核算的精度，且這有限一點精度的提升，既不能帶來“節(jié)能”，也不能帶來“降碳”（電廠在實踐中很少因為元素碳含量檢測數(shù)據(jù)的一點變化來選擇燃煤品種），但卻會大幅增加企業(yè)實測、管理和各方監(jiān)管甚至全社會的成本，甚至繼續(xù)埋下碳排放數(shù)據(jù)被造假的隱患和巨大的利益空間，避免“得不償失”甚至“適得其反”。
“邊做邊學、不斷完善”，這是碳市場建設中普遍公認的一大原則，歐洲碳市場在過去也經(jīng)歷過不少教訓，在不斷修正中持續(xù)完善。正視問題、總結經(jīng)驗、不斷完善，全國碳市場一定能夠更好地往前發(fā)展！ 本%文$內(nèi)-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om
結語 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
全國碳市場數(shù)據(jù)造假問題的治理，需要從政策、機制及體制完善上多下功夫，逐步構建從“不敢假”到“不能假”，再到“不愿假”的碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量治理的長效機制。通過嚴格公正執(zhí)法，嚴厲打擊碳排放數(shù)據(jù)造假，讓造假者“不敢假”；通過不斷加強信息披露公開，確保管理、監(jiān)管和監(jiān)督機制的不斷完善，讓造假者“不能假”；通過加強引導和宣貫，并不斷提升政策及各種規(guī)范指南制定水平，消除造假利益空間或者讓造假收益遠遠低于可能面臨的巨大風險，真正讓造假者“不愿假”而放棄造假。這“三不”之間，“不敢假”是“不能假”、“不愿假”的前提，重在懲治和震懾；“不能假”是“不敢假”、“不愿假”的保障，重在制約和監(jiān)督；“不愿假”才是“不敢假”、“不能假”的根本，重在引導和自律。
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