比較理想的原則是從維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和平衡地區(qū)間實(shí)際稅負(fù)水平的角度出發(fā),對(duì)環(huán)境稅率進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。除了在地區(qū)間執(zhí)行差別化的稅率之外,環(huán)境稅率還有必要與主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤。
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8月29日上午,全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)第二十二次會(huì)議,《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法(草案)》首次與公眾見(jiàn)面。草案一出,引起的最大關(guān)注在于如何處理環(huán)境稅與污染費(fèi)的關(guān)系、如何有效落實(shí)和執(zhí)行環(huán)境稅法等。在筆者看來(lái),環(huán)境稅法集中體現(xiàn)了全球環(huán)境治理過(guò)去半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的主要成果,將政府的力量與市場(chǎng)的機(jī)制有效結(jié)合,堪稱(chēng)是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策“集大成者”。
需要注意的是,在全國(guó)人大常委會(huì)審議過(guò)程中,財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉做了幾點(diǎn)立法說(shuō)明。盡管說(shuō)明言簡(jiǎn)意賅,但其背后所體現(xiàn)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策思想?yún)s非常深刻且重要,值得業(yè)界對(duì)此深入思考。
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“稅負(fù)平移”兼顧經(jīng)濟(jì)與環(huán)境雙重需要 本%文$內(nèi)-容-來(lái)-自;中_國(guó)_碳|排 放_(tái)交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om
環(huán)境稅是一個(gè)新的稅種,其征收來(lái)源卻并非新設(shè),而是幾大傳統(tǒng)污染物排放,包括大氣、水、固廢和噪聲等。對(duì)于這些污染物排放,我國(guó)早在20多年前就已開(kāi)始采取“污染費(fèi)”的方式進(jìn)行管控。也就是說(shuō),無(wú)論是污染費(fèi)還是環(huán)境稅,其本質(zhì)都是典型的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具,也就是為環(huán)境污染行為進(jìn)行“定價(jià)”。只不過(guò),從費(fèi)到稅,政策的實(shí)施在治理框架上發(fā)生了變化,這樣的變化自然會(huì)引起環(huán)境與經(jīng)濟(jì)間關(guān)系的演變。 夲呅內(nèi)傛萊源亍:ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm
其中,最為重要的演變?cè)谟?,環(huán)境對(duì)于經(jīng)濟(jì)的約束性更大了。正如樓部長(zhǎng)所言,環(huán)境稅將克服污染費(fèi)的種種弊端,從而固化以及強(qiáng)化環(huán)境污染行為的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。就此而言,這樣一種制度上的變革,有可能會(huì)在根本上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。而在短期內(nèi),也可能會(huì)造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛。因?yàn)樵炔恍枰?fù)擔(dān)的成本現(xiàn)在顯性化了,企業(yè)的排污成本相對(duì)提高了。 本@文$內(nèi).容.來(lái).自:中`國(guó)`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
因此,在環(huán)境稅法實(shí)施過(guò)程中,有必要強(qiáng)調(diào)“稅負(fù)平移”的原則。這在一定程度上可以避免環(huán)境稅開(kāi)征之后,市場(chǎng)主體出現(xiàn)大規(guī)模成本上升的情況。換句話說(shuō),稅負(fù)平移是在環(huán)境稅幅度上給予市場(chǎng)一個(gè)準(zhǔn)確的預(yù)期,新的環(huán)境稅在稅負(fù)水平上不宜超過(guò)原來(lái)的污染費(fèi)規(guī)模。
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與此同時(shí),環(huán)境稅法的另一個(gè)重要信號(hào)在于,本應(yīng)由排污主體繳納的環(huán)境成本還是必須繳納。由于稅收權(quán)力在中央,因此地方政府無(wú)法再實(shí)行有針對(duì)性的污染差別定價(jià),從而避免通過(guò)減免污染費(fèi)的方式進(jìn)行地方保護(hù)。
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當(dāng)然,如果環(huán)境稅法只是實(shí)行簡(jiǎn)單的“稅負(fù)平移”,那么可以說(shuō)在某種程度上是較大地照顧了經(jīng)濟(jì)端。而從環(huán)境保護(hù)的角度來(lái)看,要想從根本上創(chuàng)造環(huán)境保護(hù)的有利條件,理應(yīng)還原相關(guān)的外部成本,并予以?xún)?nèi)部化。要做到這一點(diǎn),以往的污染費(fèi)的費(fèi)率和總規(guī)模顯然都是偏低的。即便滿額征收,也未必能與龐大的環(huán)境成本相匹配。因此,有必要注意到樓部長(zhǎng)發(fā)言中的第二層意思,那就是“稅負(fù)上浮”。
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“ 稅負(fù)上浮”適應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整趨勢(shì) 本+文`內(nèi).容.來(lái).自:中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
事實(shí)上,環(huán)境稅法一旦開(kāi)始實(shí)施,碰到的首要問(wèn)題就是稅率的動(dòng)態(tài)化調(diào)整。當(dāng)前公布的草案規(guī)定了每項(xiàng)污染物的單位稅率,從理論上說(shuō)在短期內(nèi)目前的稅率是合理的,但從中長(zhǎng)期來(lái)看可能會(huì)與實(shí)際情況脫節(jié)。一是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展本身會(huì)出現(xiàn)變化,比如通脹、地區(qū)差異等。二是因?yàn)榄h(huán)境污染的邊際成本會(huì)出現(xiàn)變化。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的變化,還是環(huán)境保護(hù)方面的變化,都可能推動(dòng)環(huán)境污染邊際成本上升。如果環(huán)境稅率一成不變,就有可能落入環(huán)境稅陷阱中,即征收環(huán)境稅反而會(huì)使環(huán)境污染加劇。 本`文@內(nèi)-容-來(lái)-自;中^國(guó)_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m
針對(duì)這一挑戰(zhàn),最有效的解決辦法就是建立環(huán)境稅率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,在立法過(guò)程中充分考慮環(huán)境污染成本的差異性,并為這種差異性預(yù)留空間。因此,建議在環(huán)境稅法中,允許各地區(qū)在基準(zhǔn)稅率的基礎(chǔ)上結(jié)合具體情況進(jìn)行適當(dāng)上浮。這是對(duì)上述差異性的一種呼應(yīng),也可推動(dòng)地方政府通過(guò)提高稅率改善環(huán)境質(zhì)量。
那么,基于“稅負(fù)上浮”的自愿原則,環(huán)境污染邊際成本較高的地區(qū)將擁有較大的上浮空間,及相應(yīng)的較大的自由裁量權(quán)。這意味著這些地區(qū)將有可能因?yàn)閳?zhí)行最低的基礎(chǔ)稅率而獲得稅收上的“比較優(yōu)勢(shì)”(或者較低的實(shí)際稅率)。相反,那些環(huán)境污染邊際成本較低的地區(qū),在環(huán)境稅率執(zhí)行方面則相當(dāng)于是剛性的(這些地方無(wú)法承擔(dān)較高的環(huán)境稅率),進(jìn)而這些地區(qū)將在稅收方面承擔(dān)相對(duì)較高的成本,并影響到地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。另外,目前所說(shuō)的“稅負(fù)上浮”仍然是靜態(tài)的。對(duì)于同一個(gè)地區(qū),隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,需要在不同階段實(shí)施不同水平的稅率。一般而言,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期,這個(gè)稅率可以較低。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期或高級(jí)階段,實(shí)際的環(huán)境稅率水平應(yīng)逐步提高,這樣才能符合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和調(diào)整的需要。
筆者認(rèn)為,比較理想的原則是從維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和平衡地區(qū)間實(shí)際稅負(fù)水平的角度出發(fā),對(duì)環(huán)境稅率進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。除了在地區(qū)間執(zhí)行差別化的稅率之外,環(huán)境稅率還有必要與主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)掛鉤,以真正反映不同空間、不同時(shí)間上環(huán)境污染外部成本的水平。 夲呅內(nèi)傛萊源亍:ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńpāīfāńɡ.cōm
“稅負(fù)征管”提升環(huán)境治理能力
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與稅負(fù)平移有關(guān)的另一個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是治理框架問(wèn)題,主要體現(xiàn)為部門(mén)間分工與協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。樓部長(zhǎng)在做立法說(shuō)明時(shí)也提到,建立環(huán)境保護(hù)稅征管協(xié)作機(jī)制。環(huán)境稅的復(fù)雜性遠(yuǎn)超過(guò)其他稅種,單靠某個(gè)部門(mén)進(jìn)行征收還是存在難度,故而需要環(huán)保等部門(mén)的支撐,尤其是在標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、識(shí)別等層面上給予強(qiáng)力支持,即環(huán)境與經(jīng)濟(jì)部門(mén)之間需要通力合作。 本*文@內(nèi)-容-來(lái)-自;中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
總之,環(huán)境稅法事關(guān)重大,應(yīng)對(duì)稅負(fù)平移、稅負(fù)上浮和稅負(fù)征管這3個(gè)主要問(wèn)題展開(kāi)廣泛討論和研究,凝聚共識(shí),以形成最完善的法律文本。
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