孟早明 張麗 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
2020年9月22日，習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布中國的“雙碳”目標(biāo)：中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。
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2021年3月，國家發(fā)改委明確將建立碳達峰碳中和的“1+N”政策體系，作為我國落實“雙碳”工作的頂層設(shè)計。2021年5月，中央層面成立了碳達峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為指導(dǎo)和統(tǒng)籌做好碳達峰碳中和工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國家發(fā)展改革委。 本+文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
2021年10月24日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（中發(fā)〔2021〕36號）（以下簡稱《意見》）,10月26日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于2030年前碳達峰行動方案的通知》（國發(fā)〔2021〕23號）（以下簡稱《行動方案》）。作為“1+N”政策體系中的“1”，《意見》是“雙碳”的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，對碳達峰碳中和這項重大工作進行了系統(tǒng)謀劃、總體部署；“N”則包括能源、工業(yè)、交通、新型基礎(chǔ)設(shè)施、建筑等重點行業(yè)和領(lǐng)域碳達峰實施方案，以及支持“雙碳”相關(guān)政策體系和保障措施等保障方案?！缎袆臃桨浮肥?/span>“N”中為首的政策文件，圍繞貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于碳達峰碳中和的重大戰(zhàn)略決策，按照《意見》工作要求，聚焦2030年前碳達峰目標(biāo)，對推進碳達峰工作做出總體部署。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
《意見》和《行動方案》共同構(gòu)成我國實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)的頂層設(shè)計，本文將對這兩個文件進行簡要分析。 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om
一、雙輪驅(qū)動助力“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)
“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)并不能只就碳論碳，而是多重目標(biāo)的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，需要統(tǒng)籌安排協(xié)調(diào)。從本次《意見》和《行動方案》可以看出，要推動多項改革協(xié)同并進，需要政府和市場“雙輪”驅(qū)動。
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一方面，政府引導(dǎo)將從全局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深化能源和相關(guān)領(lǐng)域改革，破除制約綠色低碳發(fā)展的體制機制障礙。要實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，需要加強頂層設(shè)計，堅持“全國一盤棋”，推動地方、行業(yè)、企業(yè)和社會公眾共同參與和努力?！兑庖姟泛汀缎袆臃桨浮范继岢鲆∪煞ㄒ?guī)標(biāo)準(zhǔn)，加強法律法規(guī)間的銜接協(xié)調(diào)，抓緊修訂一批能耗限額、產(chǎn)品設(shè)備能效強制性國家標(biāo)準(zhǔn)和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提升重點產(chǎn)品能耗限額要求，擴大能耗限額標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍。
另一方面，公共資本有限，要推動“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)，還需充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，引導(dǎo)各類資源、要素向綠色低碳發(fā)展集聚。《意見》和《行動方案》提出要深化能源體制機制改革，在投資領(lǐng)域，則要完善支持社會資本參與政策，激發(fā)市場主體綠色低碳投資活力?！缎袆臃桨浮诽岢鲆膭钌鐣Y本以市場化方式設(shè)立綠色低碳產(chǎn)業(yè)投資基金。在市場機制方面，《意見》提出要依托公共資源交易平臺，加快建設(shè)完善全國碳排放權(quán)交易市場，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理，并將碳匯交易納入全國碳排放權(quán)交易市場，同時加強電力交易、用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的統(tǒng)籌銜接，通過各類公共資源交易平臺的建設(shè)，
強化市場在降碳工作中的作用。《行動方案》也強調(diào)加強市場機制間的銜接與協(xié)調(diào)，將碳排放權(quán)、用能權(quán)交易納入公共資源交易平臺。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
二、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是全社會的系統(tǒng)性工程
“雙碳”是系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性和全局性工作,覆蓋能源、工業(yè)、交通、建筑等高耗能、高排放部門,涉及生產(chǎn)和消費、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會福利等各方面,比較復(fù)雜。 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
《意見》和《行動方案》從我國碳排放具體來源分類入手,分別從經(jīng)濟社會層面、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源體系、交通運輸體系、城鄉(xiāng)建設(shè)等方面提出具體的政策措施?！缎袆臃桨浮诽岢鱿到y(tǒng)推進、重點突破。全面準(zhǔn)確認(rèn)識碳達峰行動對經(jīng)濟社會發(fā)展的深遠影響，加強政策的系統(tǒng)性、協(xié)同性。抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，推動重點領(lǐng)域、重點行業(yè)和有條件的地方率先達峰?！缎袆臃桨浮穼⑻歼_峰貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各方面，重點實施能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動、節(jié)能降碳增效行動、工業(yè)領(lǐng)域碳達峰行動、城鄉(xiāng)建設(shè)碳達峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環(huán)經(jīng)濟助力降碳行動、綠色低碳科技創(chuàng)新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區(qū)梯次有序碳達峰行動等“碳達峰十大行動”。
《意見》和《方案》將“雙碳”目標(biāo)劃分為到2025年、2030年、2060年等幾個不同階段,并設(shè)置具體的實現(xiàn)目標(biāo)。不同階段不同目標(biāo)的設(shè)置,有助于指導(dǎo)地方按照此部署循序漸進、有條不紊地推進“雙碳”工作,不至于盲目下指標(biāo)，搞碳減排競賽。
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三、能源是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的主戰(zhàn)場 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com
無論是《意見》，還是《行動方案》，核心都是碳達峰碳中和?！兑庖姟分坶L遠，提出了構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力等五個方面主要目標(biāo)。《行動方案》聚焦“十四五”和“十五五”兩個碳達峰關(guān)鍵期，提出了提高非化石能源消費比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面主要目標(biāo)。具體的目標(biāo)見表1。
表1 主要目標(biāo)
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年份 內(nèi).容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com |
《意見》 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com |
《行動方案》 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com |
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2025 內(nèi).容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com |
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2030 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ |
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這一系列目標(biāo)，立足于我國發(fā)展階段和國情實際，標(biāo)志著我國將完成碳排放強度全球最大降幅，用歷史上最短的時間從碳排放峰值實現(xiàn)碳中和，體現(xiàn)了最大的雄心力度，需要付出艱苦卓絕的努力。 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
（一）能耗雙控是推動實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
能源活動產(chǎn)生的二氧化碳排放占我國二氧化碳排放的絕大比重。無論從國內(nèi)實踐還是國際經(jīng)驗看，節(jié)能和提高能效都是減少能源活動二氧化碳排放的有效途徑。我國將用全球歷史上最短的時間從碳達峰過渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放強度降幅。煤炭仍是我國能源安全的壓艙石，化石能源消費仍占據(jù)大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制閥門。
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能耗雙控是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵支撐?！兑庖姟泛汀缎袆臃桨浮诽岢鰳?gòu)建清潔低碳安全高效能源體系，做好產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能審查與能耗雙控的銜接，對能耗強度下降目標(biāo)完成形勢嚴(yán)峻的地區(qū)實行項目緩批限批、能耗等量或減量替代。未來我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化帶來的減碳潛力將越來越明顯，但到2030年仍有75%左右能源消費需要依靠化石能源來滿足?！兑庖姟诽岢鰪娀?jié)能監(jiān)察和執(zhí)法，加強能耗及二氧化碳排放控制目標(biāo)分析預(yù)警，嚴(yán)格責(zé)任落實和評價考核，《行動方案》提出實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，對能源消費和碳排放指標(biāo)實行協(xié)同管理、協(xié)同分解、協(xié)同考核，逐步建立系統(tǒng)完善的碳達峰碳中和綜合評價考核制度。加強監(jiān)督考核結(jié)果應(yīng)用，對碳達峰工作成效突出的地區(qū)、單位和個人按規(guī)定給予表彰獎勵，對未完成目標(biāo)任務(wù)的地區(qū)、部門依規(guī)依法實行通報批評和約談問責(zé)。
能耗雙控是加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要抓手。我國是全球最大的發(fā)展中國家，2030年之前經(jīng)濟社會還將持續(xù)較快發(fā)展，能源需求保持剛性增長，在較快的經(jīng)濟增速下實現(xiàn)碳達峰任務(wù)十分艱巨。與此同時，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤、能效水平偏低的問題突出，成為加快綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要制約?！兑庖姟诽岢鐾七M經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，強化綠色低碳發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化綠色低碳發(fā)展區(qū)域布局，加快形成綠色生產(chǎn)生活方式，加快商貿(mào)流通、信息服務(wù)等綠色轉(zhuǎn)型；《行動方案》提出在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域要發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展動力源和增長極作用，率先推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和資源富集地區(qū)綠色轉(zhuǎn)型?！兑庖姟诽岢鰣詻Q遏制高耗能高排放項目盲目發(fā)展，提升高耗能高排放項目能耗準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強產(chǎn)能過剩分析預(yù)警和窗口指導(dǎo)。大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。《行動方案》提出堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展。采取強有力措施，對“兩高”項目實行清單管理、分類處置、動態(tài)監(jiān)控。全面排查在建項目，對能效水平低于本行業(yè)能耗限額準(zhǔn)入值的，按有關(guān)規(guī)定停工整改，推動能效水平應(yīng)提盡提，力爭全面達到國內(nèi)乃至國際先進水平。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
（二）將節(jié)約能源資源放在首位
節(jié)約能源是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的首要方式?！兑庖姟访鞔_，實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)，要堅持“全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險”的工作原則。把節(jié)約能源資源放在首位，實行全面節(jié)約戰(zhàn)略，持續(xù)降低單位產(chǎn)出能源資源消耗和碳排放，提高投入產(chǎn)出效率，倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳生活方式，從源頭和入口形成有效的碳排放控制閥門。 夲呅內(nèi)傛萊源亍：ф啯碳*排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
（三）優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)是重中之重
我國能源產(chǎn)業(yè)格局中，產(chǎn)生碳排放的化石能源：煤炭、石油、天然氣等占能源消耗總量的84%，而不產(chǎn)生碳排放的水電、風(fēng)電、核能和光伏等僅占16%。要實現(xiàn)2060年碳中和的目標(biāo)，就需要大幅發(fā)展可再生能源，降低化石能源的比重。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
從《意見》和《行動方案》主要目標(biāo)來看，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點在于全面提升非化石能源占比，同時明確了風(fēng)電、太陽能發(fā)電在未來能源體系中將承擔(dān)更重的責(zé)任。
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四、碳匯將發(fā)揮不可替代作用
落實‘雙碳’目標(biāo)，主要靠調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升能源利用效率以及綠色低碳技術(shù)和體制機制創(chuàng)新。但因為林業(yè)在應(yīng)對氣候變化中具有特殊地位，它在增匯減排方面具有的四大功能決定了林業(yè)碳匯在落實‘雙碳’目標(biāo)中將發(fā)揮著不可替代的輔助作用。
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林業(yè)碳匯是最常見和最有效的碳匯形式之一，通常指通過植樹造林等措施，吸收二氧化碳，減少溫室氣體在大氣中濃度的過程、活動與機制。據(jù)最新測算，我國森林碳儲量達645億噸，林草年碳匯量超過11億噸。 本`文@內(nèi)-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m
無論是降低化石能源在使用過程中的碳排放，還是研究用非碳能源進行替代，都屬于從排放端來探討如何減排。實現(xiàn)雙碳目標(biāo)，還需要在固碳端發(fā)力，通過生態(tài)建設(shè)，土壤固碳，碳捕獲、利用與封存等工程及技術(shù)，去除那些不得不排放的二氧化碳。
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《意見》和《行動方案》都提出將通過強化國土空間規(guī)劃和用途管控等方式鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、穩(wěn)定現(xiàn)有森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、巖溶等固碳作用，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量，通過實施生態(tài)保護修復(fù)重大工程等方式提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om
五、結(jié)語 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com
《意見》和《行動方案》作為“雙碳”目標(biāo)的頂層設(shè)計文件，為“1+N”政策體系定下了基調(diào)。后續(xù)將出臺的一系列文件將構(gòu)建起目標(biāo)明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達峰碳中和政策體系。 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，面臨前所未有的困難挑戰(zhàn)。在中央層面制定印發(fā)《意見》和《行動方案》，對碳達峰碳中和這項重大工作進行系統(tǒng)謀劃和總體部署，進一步明確總體要求，提出主要目標(biāo)，部署重大舉措，明確實施路徑，對統(tǒng)一全黨認(rèn)識和意志，匯聚全黨全國力量來完成碳達峰碳中和這一艱巨任務(wù)具有重大意義。 本文@內(nèi)/容/來/自:中-國-碳^排-放-交易&*網(wǎng)-tan pai fang . com
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