【專訪】國家氣候戰(zhàn)略中心主任徐華清：中國“雙碳”工作已走向縱深階段 | “雙碳”三周年

2020年9月22日，中國作出承諾：二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。

 

今天，中國“雙碳”的時間表走到三周年整。

 

近日，界面新聞圍繞“雙碳”三年成果、全國碳市場、能源安全與能源低碳轉型，以及應對氣候變化立法等話題，專訪了一系列專家學者。

 

本文是對國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任徐華清的專訪實錄，刊發(fā)時有所刪減。

 

徐華清長期研究能源環(huán)境與氣候變化戰(zhàn)略政策，曾任國家發(fā)展改革委能源環(huán)境與氣候變化研究中心主任，及代表中國政府參加氣候變化談判。他是政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第三次評估報告的主要作者之一，并作為第四次評估報告的評審編輯，被IPCC授予2007年諾貝爾和平獎貢獻獎。

 

國家氣候戰(zhàn)略中心成立于2012年，是中國應對氣候變化的國家級戰(zhàn)略研究機構和國際合作交流窗口，直屬于生態(tài)環(huán)境部。此外，還承擔碳排放權交易管理、統(tǒng)計核算與考核、國內(nèi)履約等方面工作。

 

界面新聞：您如何評價過去三年中國在“雙碳”目標落地方面所取得的成果?

 

徐華清：實現(xiàn)碳達峰碳中和，是黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策。在習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動下，中國將碳達峰碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局和經(jīng)濟社會發(fā)展全局，構建完成碳達峰碳中和“1+N”政策、行動、保障體系，能源綠色低碳轉型穩(wěn)步推進，產(chǎn)業(yè)結構持續(xù)升級，重點領域綠色低碳發(fā)展成效顯著，新能源產(chǎn)業(yè)、新能源汽車以及植樹造林等方面走在全球前列，綠色低碳政策體系更加完善，全國碳排放權交易市場平穩(wěn)運行，綠色低碳科技創(chuàng)新得到強化，“雙碳”工作基礎能力顯著增強，同時積極參與并引領全球氣候治理，充分展示了中國應對氣候變化具有強有力的領導力、廣泛的動員力和有效的行動力。

 

同時，也需要我們高度關注推進碳達峰碳中和中出現(xiàn)的新問題新挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為梯次有序達峰出現(xiàn)難以落地現(xiàn)象，嚴控煤炭消費增長及煤電項目形勢嚴峻，避免高碳鎖定和高位達峰任務艱巨。

 

“十四五”是碳達峰的關鍵期、窗口期，當前“雙碳”工作已經(jīng)走向縱深，在具體工作中需要統(tǒng)籌應對氣候變化與產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，形成從單一目標到多目標協(xié)同的綜合解決方案，不斷提升政策和行動協(xié)同創(chuàng)新的減排效果、經(jīng)濟效益、社會效應、系統(tǒng)效率和治理效能。

 

界面新聞：“1+N”政策體系在中國實現(xiàn)雙碳進程中發(fā)揮著怎樣的作用?您在這項政策體系中看到了哪些亮點? 

 

徐華清： 碳達峰碳中和1+N政策體系，旨在完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，明確二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和的時間表、路線圖、施工圖，確保如期實現(xiàn)碳達峰和碳中和。

 

這一政策體系是涉及經(jīng)濟建設、生態(tài)文明建設以及政治、社會、文化建設等方面的一攬子政策、行動及保障體系，明確了推進“雙碳”工作必須堅持的全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風險等重要原則，提出了推動能源革命、推進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、加快綠色低碳科技革命、完善綠色低碳政策體系、積極參與和引領全球氣候治理等實現(xiàn)“雙碳”目標的主要路徑及重點任務。

 

此外，進一步強化了黨對“雙碳”工作的領導，明確要求深入分析推進碳達峰碳中和工作面臨的形勢和任務，充分認識實現(xiàn)“雙碳”目標的緊迫性和艱巨性，研究需要做好的重點工作，統(tǒng)一思想和認識，扎扎實實把黨中央決策部署落到實處。

 

也請大家特別關注“雙碳”目標中的兩個“前”字，這既是一個極具雄心的目標，具有很強的國家戰(zhàn)略意圖和政策導向，也體現(xiàn)了中國高層決策對科學的尊重，尤其是對未來技術進步、技術創(chuàng)新不確定性的認識。

 

黨的二十大報告強調(diào)推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，明確提出統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，有計劃分步驟實施碳達峰行動，確保有力有序有效做好碳達峰工作。

 

界面新聞：您如何評價全國碳市場啟動以來的整體表現(xiàn)？全國碳市場建設還有哪些有待提高之處?

 

徐華清：全國碳市場平穩(wěn)運行已滿兩周年，目前已進入第二個履約周期，整體表現(xiàn)有以下幾個特點。

 

一是參與企業(yè)控排責任逐步壓實。超過80%的企業(yè)認為碳市場強化了企業(yè)控排責任，促進了企業(yè)減排行動，市場機制的激勵和約束作用逐步顯現(xiàn)。

 

二是實現(xiàn)了行業(yè)整體減排成本的降低。配額價格波動合理、價格穩(wěn)中有升，據(jù)初步分析，共649家企業(yè)通過碳交易實現(xiàn)了低成本減排，全行業(yè)減排成本降低約為100億元。

 

三是碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管不斷加強。主管部門指導并督促企業(yè)初步建立數(shù)據(jù)質(zhì)量控制體系，實測關鍵數(shù)據(jù)的重點排放單位由2019年的43%提升至2020年的76%，企業(yè)碳排放精細化管理意識和能力不斷提升。

 

四是初步形成了“排放有成本，減排有收益”的社會意識。為全國碳市場建設營造良好氛圍，成為彰顯中國應對氣候變化負責任大國形象的重要窗口。

 

同時，全國碳市場建設還有一些地方值得進一步關注。

 

在思想認識方面，對全國碳市場作用和定位認識尚不統(tǒng)一，存在過度強調(diào)碳市場的金融屬性，忽視其作為減排政策工具的基本定位，存在過度擔心碳市場對經(jīng)濟發(fā)展的影響，忽略其對經(jīng)濟綠色低碳轉型發(fā)展的激勵作用的情況。

 

在法律法規(guī)方面，“碳交易條例”尚未出臺，現(xiàn)有部門規(guī)章和規(guī)范性文件法規(guī)層級低、處罰力度弱，法律法規(guī)體系尚未建立。

 

在市場功能方面，覆蓋行業(yè)僅為發(fā)電行業(yè)，交易主體僅為發(fā)電行業(yè)重點排放單位，且交易產(chǎn)品和交易方式單一等。

 

界面新聞：國家核證自愿減排量（CCER）的重啟備受各界關注。今年國家氣候戰(zhàn)略中心組織開展了溫室氣體自愿減排項目方法學評估遴選及修訂工作，這項工作進展如何？預計首批方法學何時對外公布? 

 

徐華清：2023年5月，國家氣候戰(zhàn)略中心配合氣候司對公開征集的356個CCER方法學建議進行匯總，研究制定了《溫室氣體自愿減排方法學評估遴選工作方案》，明確通過“形式審查+專家兩輪評估”方式遴選出符合優(yōu)先發(fā)展領域、技術成熟無爭議、可操作性強的方法學建議，第一輪評估工作主要確定符合條件的技術領域及發(fā)布優(yōu)先級，第二輪評估工作主要評選各技術領域的最佳方法學并修改形成發(fā)布建議稿。

 

在氣候司指導下，6月，國家氣候戰(zhàn)略中心組織科技部、國務院發(fā)展研究中心、中國社會科學院、國家氣候中心、國家節(jié)能中心、清華大學、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院、中國環(huán)境科學研究院、北京綠色交易所等專家，根據(jù)方法學一二三級領域，評出5-8個首批發(fā)布方法學的二級領域，完成第一輪評估。

 

7-8月，中心組織國家發(fā)展改革委、國家能源局、自然資源部、住建部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局、國家礦山安全監(jiān)察局等部門，以及中國環(huán)境科學學會碳交易專業(yè)委員會推薦的專家，完成對優(yōu)先二級領域方法學的評估，推選六個方法學建議，并組建六個工作組開展修編工作，成員包括編制單位、行業(yè)推薦專家和提交類似方法學建議的有關單位、審定核查機構，個別工作領域主管部門參加。召開修編會議15次，圓滿完成第二輪評估。

 

根據(jù)修編情況，四個基礎較好的有關造林碳匯、紅樹林植被修復、并網(wǎng)光熱發(fā)電、海上風電的方法學建議，已于9月上旬征求部內(nèi)司局及有關部委意見，擬于近期視情況由生態(tài)環(huán)境部發(fā)布。

 

界面新聞：您曾公開表示，把中國中長期碳排放控制戰(zhàn)略目標分為三步，其中從碳排放強度轉向碳排放總量控制是第二步。目前，全國碳市場距離向碳排放總量控制轉變，還有多遠?如果要實現(xiàn)這個轉變，會牽涉到哪些深層次的機制體制變革? 

 

徐華清：應對氣候變化是人類共同事業(yè)，中國實施積極應對氣候變化國家戰(zhàn)略，以控制二氧化碳排放為載體，以低碳技術和低碳制度創(chuàng)新為保障，加快形成以低碳為特征的產(chǎn)業(yè)體系、能源體系和生活方式，加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，積極探索符合國情的低碳發(fā)展道路。

 

中國的低碳發(fā)展道路與中國式現(xiàn)代化相協(xié)同，從中長期碳排放控制戰(zhàn)略目標看，大致也可以分為三步走：

 

第一步，到2020年，實現(xiàn)碳排放強度比2005年降低40％-45％的目標。

 

第二步，在2030年前實現(xiàn)二氧化碳達峰的目標，通過實施碳排放強度和碳排放總量“雙控”制度，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與二氧化碳排放的脫鉤。

 

第三步，在2060年前碳中和目標，全面落實《巴黎協(xié)定》提出的“在本世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡”的要求。

 

建立二氧化碳排放總量控制制度旨在科學、有效、主動管控二氧化碳排放量，通過實施有約束力的二氧化碳總量控制目標及分解落實機制，促進經(jīng)濟結構優(yōu)化升級，推進能源革命，加快形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系系，協(xié)同推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護，確保如期實現(xiàn)碳達峰目標。

 

早在國務院印發(fā)的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》就明確要求，開展碳排放權交易試點的地區(qū)，應建立碳排放總量控制制度。

 

可以預期，全國碳市場距離向碳排放總量控制轉變?yōu)槠诓贿h，碳排放權交易市場的配額總量控制目標的剛性約束將更加強化，為建成更加有效、更有活力、更具國際影響力碳市場奠定更加堅實的基礎。

 

實施碳排放總量控制制度，需要建立健全與之相配套的政策和制度體系：

 

一是堅持碳排放總量控制制度與碳排放權交易制度相銜接，有效發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

 

二是探索建立溫室氣體排放許可制度，規(guī)范和約束溫室氣體排放單位的行為，提高溫室氣體排放空間作為稀缺資源的有效利用，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的碳排放權產(chǎn)權制度，推動生產(chǎn)要素低碳轉型。

 

三是探索開展重大建設項目碳排放評價制度，將碳排放評價作為建設項目合規(guī)性和約束性的必要條件，嚴格控制重大固定資產(chǎn)投資項目的溫室氣體排放增量，推動重大工程項目投資及建設的低碳轉型。

 

四是完善碳排放管理標準體系，通過建立溫室氣體排放行業(yè)標準、技術標準、產(chǎn)品標準等措施，促進工業(yè)、能源、建筑、交通的低碳發(fā)展和綠色轉型。

 

界面新聞：能源安全問題同樣受到重視，它和能源轉型之間的關系是什么？在能源低碳轉型上，中國還有哪些問題或挑戰(zhàn)需要應對?

 

徐華清：安全是轉型的前提，轉型是安全的保障。

 

能源綠色低碳轉型應立足中國能源資源稟賦，以能源安全為前提；能源綠色低碳轉型，不僅可降低能源對外依賴度、提升能源多樣性和自給率、降低能源生產(chǎn)消費環(huán)境損害，也是保障能源安全的重要路徑。

 

通過煤炭替代、大力發(fā)展可再生能源等舉措，中國能源轉型取得積極進展，2022年中國煤炭占一次能源消費的比重由2012年的68.5%下降至56.2%，非化石能源消費比重從2012年的9.7%上升至17.5%，非化石能源消費量已經(jīng)占到全球約1/4；非化石能源發(fā)電裝機已超過煤電， 裝機容量達到12.7億千瓦，占發(fā)電總裝機容量的比重為49.6%，并網(wǎng)風電、太陽能發(fā)電裝機容量和發(fā)電量分別約占全球的39%、35%。

 

當前國際政治、經(jīng)濟局勢錯綜復雜，極端氣候事件日益頻發(fā)加劇，“雙碳”目標下能源結構加速轉型等復雜因素加劇能源安全風險。統(tǒng)籌能源安全與轉型，在保障國家能源安全的同時，穩(wěn)步推進能源低碳轉型，構建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系面臨新的挑戰(zhàn)。處理好能源安全與能源轉型的關系，需要對中國能源資源稟賦有新的認識。

 

在傳統(tǒng)的認識中，中國的能源結構是富煤、貧油、少氣，但事實上中國的新能源資源非常豐富。

 

新能源作為未來主體能源是大趨所趨，盡管新能源替代傳統(tǒng)能源需要一個的轉型過程，也并非一蹴而就，但更為重要的是要積極主動轉型，走創(chuàng)新驅(qū)動的新發(fā)展路徑，大力發(fā)展新能源和可再生能源，從而從根本上解決缺油少氣等傳統(tǒng)能源安全問題，走出一條解決中國能源安全問題的新路來。

 

界面新聞：今年7月，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過了《關于推動能耗雙控逐 步轉向碳排放雙控的意見》，意味著能耗雙控轉向碳排放雙控邁入實質(zhì)階段。這一轉變意味著什么？

 

徐華清：研究提出二氧化碳排放總量控制目標，逐步建立全國碳排放總量控制制度和分解落實機制，這既是中國加快推進生態(tài)文明制度體系建設的戰(zhàn)略性任務，也是中國控制溫室氣體排放方面必須邁出的實質(zhì)性一步，對于確保如期實現(xiàn)碳達峰碳中和目標具有重要意義。

 

2015年中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中首次明確提出，逐步建立全國碳排放總量控制制度和分解落實機制，研究制定全國碳排放權交易總量設定與配額分配方案。

 

結合“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要中明確提出實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，特別是今年7月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記明確提出的在碳排放強度的基礎上，逐步實施碳排放強度和碳排放總量雙控制度的有關要求，亟需我們科學設定碳排放總量控制目標及分解落實機制，進一步完善碳排放統(tǒng)計核算制度，強化相應的目標責任評價考核等制度。