發(fā)債、綠證、碳交易……誰能破解可再生能源補(bǔ)貼拖欠？

近日，國家財政部發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》(財建〔2020〕426號)(以下簡稱426號文)，希望通過鼓勵完善市場配置資源和補(bǔ)貼退坡機(jī)制進(jìn)一步促進(jìn)非水可再生能源平價上網(wǎng)，提出自2021年起實行配額制下的綠色電力證書交易，并以此替代財政補(bǔ)貼。

 

如何開源節(jié)流，解決巨額補(bǔ)貼拖欠問題是業(yè)界關(guān)心的話題。單純依靠政府無法徹底解決，在可再生能源發(fā)電成本沒有下降到一定水平時，資產(chǎn)證券化、碳交易、配額制等一攬子組合方式，或許才能破局。

 

 

以收定支“封口”補(bǔ)貼總額

 

從來源看，可再生能源補(bǔ)貼源于“可再生能源發(fā)展基金”，屬于政府性基金，由財政部管理，每年都有預(yù)算收入和預(yù)算支出，納入中央政府性基金預(yù)算。

 

這一發(fā)展基金包括國家財政公共預(yù)算安排的專項資金和依法向電力用戶征收的可再生能源電價附加收入等。

 

其中，可再生能源發(fā)展專項資金是根據(jù)《可再生能源法》，由國家財政設(shè)立，中央財政從年度公共預(yù)算中予以安排，主要用于支持可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程。

 

而可再生能源電價附加屬于基金預(yù)算(即電價補(bǔ)貼)，主要用于補(bǔ)償電網(wǎng)企業(yè)因采購可再生能源發(fā)電量所產(chǎn)生的費用高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額。對于 “自發(fā)自用余電上網(wǎng)”模式的分布式項目則是按度電補(bǔ)貼。

 

雖然電價附加標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在 2015 年底上調(diào)到 1.9 分/千瓦時，但仍存在較大缺口，2019年底電價補(bǔ)貼缺口超過2600億元，2020年底缺口將突破3000億元。 相關(guān)金融行業(yè)人士曾做過測算，假設(shè)電力需求每年增加4%，以每年缺口900億左右計算，預(yù)計今后十年內(nèi)依舊會到600億以上，到2030年資金缺口可能達(dá)到1萬億。

 

2019年下半年，全國人大常委會組織開展了可再生能源法執(zhí)法檢查，指出補(bǔ)貼資金缺口產(chǎn)生并持續(xù)擴(kuò)大的主要原因：一是2016年以后電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)未及時調(diào)整，資金來源不足導(dǎo)致缺口逐步擴(kuò)大;二是電價附加未依法嚴(yán)格征收，對自備電廠、地方電網(wǎng)用電長期未征或少征;三是一些地方規(guī)模管理失控，本地區(qū)可再生能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模已遠(yuǎn)超國家規(guī)劃確定的數(shù)量。

 

而導(dǎo)致補(bǔ)貼資金缺口更深層次的原因是，價格調(diào)整滯后于成本下降速度，使得價格和成本嚴(yán)重背離，刺激一些地方盲目核準(zhǔn)、搶裝機(jī)、搶上網(wǎng)。

 

有行業(yè)人士擔(dān)心，近幾年補(bǔ)貼缺口越來越大，給新能源企業(yè)造成大量的應(yīng)收款，影響了企業(yè)的現(xiàn)金流和資金回籠，對企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表產(chǎn)生了持續(xù)的壓力。

 

“目前已有很多的上市新能源企業(yè)由于資產(chǎn)負(fù)債問題，市場對其應(yīng)收賬款的撥備有所擔(dān)憂，影響其估值。例如，港股中的華電福新、華能新能源等新能源企業(yè)正是由于其估值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于凈資產(chǎn)，企業(yè)已經(jīng)失去融資功能，其母公司選擇私有化?？稍偕茉锤郊淤M在公布時，很多企業(yè)認(rèn)為這是政府的一種資信擔(dān)保，如果遲遲得不到解決，也會影響政府主管部門的信譽。”

 

此前，可再生能源項目的電價補(bǔ)貼一直由三部委(國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局)發(fā)布目錄來確權(quán)，自2012年發(fā)布第一批可再生能源電價附加目錄以來，至今總共公布了七批補(bǔ)貼目錄。

 

但今年年初，三部委聯(lián)合發(fā)布補(bǔ)貼新政文件《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》(財建[2020]4號)(以下簡稱4號文)做出了“新老劃斷”的制度安排，不再發(fā)布可再生能源電價附加目錄，對于補(bǔ)貼新政文件印發(fā)前需補(bǔ)貼的存量項目，將按流程經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)、能源主管部門和信息中心審核后納入補(bǔ)貼項目清單，并按階段公布;前七批目錄內(nèi)項目直接列入補(bǔ)貼項目清單。

 

從目錄制調(diào)整為項目清單制，意味著可再生能源補(bǔ)貼申報審批流程的簡化，同時可加速發(fā)電企業(yè)的項目補(bǔ)貼確權(quán)及補(bǔ)貼兌付進(jìn)度，利好企業(yè)融資以及電站交易。

 

此外，本次說明意見正式明確了補(bǔ)貼總額和年限，解決了項目補(bǔ)貼額度不確定的問題。

 

其中，可再生能源發(fā)電項目可以享受的補(bǔ)貼總額度=項目全生命周期補(bǔ)貼電量×補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。項目全生命周期補(bǔ)貼電量=項目容量×項目全生命周期合理利用小時數(shù)。

 

“全生命周期合理利用小時數(shù)”，即一個項目在20年(生物質(zhì)發(fā)電為15年)總共可享受補(bǔ)貼的發(fā)電小時數(shù)。這20年的補(bǔ)貼期是計算全生命周期合理利用小時數(shù)的理論最高年限。總補(bǔ)貼額和20年期限兩者當(dāng)中，先到即止。

 

對于存量項目，如果歷史上實際發(fā)電小時數(shù)高于426號文公布的年均合理小時數(shù)，則補(bǔ)貼時限將不到20年，如果項目發(fā)電小時數(shù)低于合理利用小時數(shù)，最多補(bǔ)貼20年。這意味著，補(bǔ)貼發(fā)放將根據(jù)項目每年真實發(fā)電量來計算補(bǔ)貼，如果項目發(fā)電量高，就有可能提前結(jié)束補(bǔ)貼。

 

426號文連同4號文確認(rèn)了可再生能源項目享受的補(bǔ)貼權(quán)益，同時也提出，明年開始，除了海上風(fēng)電項目，不再新增需要補(bǔ)貼的項目。每個存量項目需要的補(bǔ)貼資金，按照該文件也可以進(jìn)行準(zhǔn)確測算。

 

可再生能源項目補(bǔ)貼小時數(shù)、年限、額度的明確，意味著可再生能源項目需要的補(bǔ)貼資金總額實現(xiàn)了封口，但龐大的資金缺口仍然是目前解決存量補(bǔ)貼問題最大的難點。

 

專項債、提升附加費、ABS、綠證、碳交易，誰是最優(yōu)解?

 

此前，三部委嘗試通過金融發(fā)債的方式解決存量補(bǔ)貼的資金來源。

 

今年7月，風(fēng)能協(xié)會秘書長秦海巖曾發(fā)表署名文章建議，發(fā)行“政府支持機(jī)構(gòu)債券”解決補(bǔ)貼問題。他認(rèn)為，基于債券的綠色屬性，可參考同期國債利率，以及當(dāng)前資金寬松狀況，發(fā)行利率有希望做到3%以下，甚至到2%。采取期滿償還的方式，每年從“可再生能源電價附加”資金拿出60億—90 億元支付債券利息，剩余資金支付當(dāng)年補(bǔ)貼需求。到所有可再生能源發(fā)電項目補(bǔ)貼額度兌付結(jié)束，一次性全部償還債券本金。

 

文章指出，根據(jù) “可再生能源電價附加”資金的征收辦法，考慮到今后全社會用電量的增長，以及實現(xiàn)應(yīng)收盡收，樂觀測算完成債券償還需要20年。所以，債券的發(fā)行期限可定為20年。

 

但政策層面及業(yè)內(nèi)對專項債發(fā)債主體的選擇和責(zé)權(quán)，爭議頗多。

 

今年7月，有媒體曾報道，財政部在研究通過國家電網(wǎng)和國家開發(fā)銀行以發(fā)債方式解決可再生能源補(bǔ)貼拖欠問題的可能性，但目前難以確定消息真實性。

 

秦海巖認(rèn)為，國網(wǎng)公司具備債券資金使用的便利性和技術(shù)手段。國網(wǎng)公司是可再生能源電力收購和電價結(jié)算、電費收取的主體。可再生能源補(bǔ)貼也是由財政部劃撥國網(wǎng)后，由國網(wǎng)支付給發(fā)電企業(yè)。國網(wǎng)新能源云已用于今年的可再生能源發(fā)電項目補(bǔ)貼清單申報和復(fù)核工作，依托新能源云平臺，能實現(xiàn)可再生能源電價附加的收取、可再生能源發(fā)電的電費結(jié)算、債券的償還一站式完成。

 

但也有研究人士指出，國家電網(wǎng)成為發(fā)債主體的難度較大：“從發(fā)債主體承擔(dān)的責(zé)任來看，電網(wǎng)不是金融機(jī)構(gòu)，發(fā)行這類大規(guī)模的‘類政府債’是一個生產(chǎn)型企業(yè)不能承受的，發(fā)債帶來的連鎖反應(yīng)可能導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率劇增。”

 

與匯金債、鐵道債等政府支持類債券相比，匯金公司發(fā)行的匯金債，是代表中國進(jìn)出口銀行、中國信用保險等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資，解決其資金緊缺問題，發(fā)債屬于其業(yè)績之一;鐵路總公司作為生產(chǎn)型企業(yè)，其發(fā)行的鐵道債也是用于投資其主業(yè)，與企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)息息相關(guān)。而電網(wǎng)作為生產(chǎn)型企業(yè)，主營業(yè)務(wù)并非金融，發(fā)行可再生債券，和金融性企業(yè)發(fā)債的性質(zhì)不同，與鐵路用于投資主業(yè)的目的亦不相同。

 

相關(guān)人士表示，目前國內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)是主權(quán)級別評級，境外融資成本較低， 但負(fù)債率的大幅提升很可能使得債償風(fēng)險提升，會抬升資金成本，進(jìn)而影響“一帶一路”業(yè)務(wù)發(fā)展。

 

而如果是由國開行作為主體來發(fā)債，則其需要面對很多光伏和供電企業(yè)，從人員配備及經(jīng)驗來說，難以實行一對多的操作。有相關(guān)人士透露，如何把資金落實到成千上萬的項目上是這一方案的關(guān)鍵。國開行在發(fā)債完之成后，將資金撥給電網(wǎng)公司分發(fā)，電網(wǎng)公司為代收、代發(fā)主體，按照補(bǔ)貼清單下發(fā)資金，是可行方式之一。

 

但發(fā)債的方案并非一勞永逸。

 

一位資本市場業(yè)內(nèi)人士告訴eo，發(fā)債的原理是現(xiàn)在發(fā)債，等到10年之后可再生能源附加費超過了現(xiàn)在的需求，則會產(chǎn)生盈余，這種方法是以時間換空間，實際上是用以后的收入在補(bǔ)現(xiàn)在的缺口。

 

不過，由于資金缺口巨大，專項債僅發(fā)一次不夠，很可能要滾動發(fā)行，且預(yù)計附加電價征收到2035年之后才有盈余，從時間周期來看，是非常長期的債券，在短期內(nèi)很難徹底解決補(bǔ)貼問題。

 

收窄缺口是解決補(bǔ)貼拖欠問題的關(guān)鍵所在。

 

上述人士指出，從補(bǔ)貼源頭來看，近幾年中國的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了變化，在一些東部發(fā)達(dá)省份及一些電價敏感性并不高的行業(yè)，可再生能源的附加費有一定上調(diào)空間。

 

“分地區(qū)、分行業(yè)，以結(jié)構(gòu)化的方式適當(dāng)上調(diào)可再生能源附加費，與發(fā)債結(jié)合起來，慢慢縮小補(bǔ)貼缺口，”他舉例說：“在江蘇、廣東、北京、上海等地，不提高居民電價，以工業(yè)電價度電約六毛錢計算，附加費提高一分錢，相當(dāng)于電價增加1.5%—2%。這些地區(qū)的工業(yè)用戶具有一定的承受力。提高附加費，是現(xiàn)在的用戶通過支付電費補(bǔ)缺口，能減少發(fā)債的額度，縮短還本付息的時間，會比單純發(fā)債要有效。”

 

但當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，減稅降費力度和規(guī)模不斷加大，在回復(fù)溫樞剛代表的信函中，財政部稱當(dāng)前暫不具備通過提高基金征收標(biāo)準(zhǔn)來解決缺口的時機(jī)和條件。

 

對于發(fā)債的提議，財政部也做出回復(fù)，“按照2019年9月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會議相關(guān)要求，專項債不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、債務(wù)置換以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。我們鼓勵金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則，對列入補(bǔ)貼發(fā)電項目清單的企業(yè)予以支持，合理安排信貸資金規(guī)模，創(chuàng)新融資方式，加快推動資產(chǎn)證券化進(jìn)程。”

 

信函中鼓勵的綠色資產(chǎn)證券化實質(zhì)是一種資產(chǎn)擔(dān)保證券(Asset-Backed Security，簡稱ABS)，即不以公司作為承擔(dān)還款責(zé)任的債務(wù)主體，而是剝離出一部分基礎(chǔ)資產(chǎn)形成資產(chǎn)池，分級發(fā)行證券。

 

具有穩(wěn)定收益的光伏、風(fēng)電電站是發(fā)行綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)資產(chǎn)標(biāo)的。這種方法將企業(yè)的主體評級和資產(chǎn)的信用評級分離，如果企業(yè)的綠色項目的信用等級較高，則企業(yè)就可借助發(fā)行綠色資產(chǎn)證券實現(xiàn)低成本融資。早前已有國電投、深圳能源和華能等企業(yè)發(fā)行過綠色ABS來緩解補(bǔ)貼拖欠造成的現(xiàn)金壓力。

 

除此之外，政策層面也在緩解企業(yè)現(xiàn)金流壓力。11月2日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳下發(fā)關(guān)于公開征求《全國碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(征求意見稿)，根據(jù)該文件，溫室氣體排放單位可使用國家核證資源減排量(CCER)來抵消其5%以內(nèi)的排放量。用于抵消的CCER可以來源于可再生能源、碳匯、甲烷利用等領(lǐng)域減排項目。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，預(yù)計可以給風(fēng)電、光伏項目帶來度電1.3—7.4分的額外收益。

 

不久前出臺的426號文也規(guī)定，合理小時數(shù)以內(nèi)的電量，可全部享受補(bǔ)貼。超過合理小時數(shù)的電量，按當(dāng)?shù)鼗痣娀鶞?zhǔn)電價收購，并核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。補(bǔ)貼和綠證的脫鉤為綠電交易創(chuàng)造了條件，也意味著綠證將成為新能源項目增加收益的重要途徑。

 

“企業(yè)需要更有力度的組合措施，包括碳交易、配額制等輔助方式，形成一攬子方案，哪種市場手段有效就用哪種。”一位業(yè)內(nèi)人士說。