收費標準法適用對象是誰？ ——專訪生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險與損害鑒定評估研究中心主任於方

環(huán)境有價，損害擔責。如何對環(huán)境污染損害進行定量化評估，從而科學(xué)、合理地確定損害賠償數(shù)額非常重要。本報記者近日專訪了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險與損害鑒定評估研究中心主任於方，請她就當前生態(tài)環(huán)境損害鑒定中的一些具體問題談?wù)効捶?。於方同時也是生態(tài)環(huán)境部環(huán)境損害鑒定評估專家委員會委員。

中國環(huán)境報：虛擬治理成本法目前在生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估實踐中應(yīng)用還是比較廣泛的，例如我們熟悉的泰州“天價”環(huán)境公益訴訟案就采用了此方法計算環(huán)境修復(fù)費用。不過究竟怎么理解虛擬治理成本，什么情況下采用虛擬治理成本法，實踐中還是不太明確，您對此怎么看？

於方：虛擬治理成本法是基于污染治理成本提出的一種環(huán)境價值評估方法，這種方法的基本假設(shè)是污染物在排放前進行了有效治理，沒有對外環(huán)境造成損害，理論上可以把污染治理成本作為環(huán)境損害的最低限值。

但在實際的環(huán)境污染事件中，污染物通常已經(jīng)進入外環(huán)境，對生態(tài)環(huán)境造成不同程度的影響，這種影響一般都大于污染治理成本，因此，我們提出用環(huán)境敏感系數(shù)來調(diào)整通過治理成本法得到的“環(huán)境損害的最低限值”，環(huán)境敏感系數(shù)根據(jù)環(huán)境功能區(qū)劃確定，環(huán)境功能區(qū)類別越高，環(huán)境敏感系數(shù)也越高，這就意味著向生態(tài)服務(wù)功能高的區(qū)域排放污染物，造成的損害更大。

虛擬治理成本法由于其簡明直接的理念和計算方法，目前被法院、檢察院廣泛采用，但是需要注意的是，根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱》（環(huán)辦政法〔2016〕67號），生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估優(yōu)先適用基于實物恢復(fù)的替代等值分析方法，只有當恢復(fù)措施不可行時，才適用虛擬治理成本法。

在2017年9月原環(huán)境保護部給原江蘇省環(huán)境保護廳的復(fù)函附件《關(guān)于虛擬治理成本法適用情形與計算方法的說明》（以下簡稱《說明》）中，專門對虛擬治理成本法的適用情形予以了明確：一是排放污染物的事實存在，由于生態(tài)環(huán)境損害觀測或應(yīng)急監(jiān)測不及時等原因?qū)е聯(lián)p害事實不明確或生態(tài)環(huán)境已自然恢復(fù)；二是不能通過恢復(fù)工程完全恢復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害；三是實施恢復(fù)工程的成本遠遠大于其收益的情形。

中國環(huán)境報：向大氣排放污染物、向開闊水體排放污染物，污染物排放后即擴散的，如何認定存在生態(tài)環(huán)境損害事實，如何計算生態(tài)環(huán)境損害？

於方：污染物進入大氣和開闊的水體后，可能在空氣、水流的自凈能力作用下，在環(huán)境中迅速擴散或溶解、降解。特別是對于進入環(huán)境空氣中的污染物來說，如果未能開展快速有效的環(huán)境監(jiān)測，可能監(jiān)測到的污染物濃度并不高或者完全監(jiān)測不到，這種情況就屬于我們上面提到的第一種情形，“排放污染物的事實存在，由于生態(tài)環(huán)境損害觀測或應(yīng)急監(jiān)測不及時等原因?qū)е聯(lián)p害事實不明確或生態(tài)環(huán)境已自然恢復(fù)”，適用虛擬治理成本法計算生態(tài)環(huán)境損害。

污染物排放進入水體的情況更為復(fù)雜，對于不可溶性污染物或污染物可能進入沉積物、能夠觀測到生態(tài)環(huán)境損害事實的情況，應(yīng)該基于生態(tài)環(huán)境損害事實計算生態(tài)環(huán)境損害。

中國環(huán)境報：采用生態(tài)環(huán)境修復(fù)模式的，是否應(yīng)該計算損害發(fā)生時到修復(fù)完成時整個期間的生態(tài)環(huán)境功能損失；未能完全恢復(fù)原狀的（比如土壤修復(fù)中采用改變土地利用性質(zhì)后，修復(fù)到滿足新用地類型要求即可），是否還應(yīng)計算永久性功能損失？

於方：采用生態(tài)環(huán)境修復(fù)模式的，是否應(yīng)該計算損害發(fā)生時到修復(fù)完成時整個期間的生態(tài)環(huán)境功能損失，取決于土壤、地下水、生物資源、生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能是否受到了損害（即生態(tài)服務(wù)功能是否低于基線水平），如果生態(tài)服務(wù)功能受到了損害，那么在從損害發(fā)生到采取措施將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到目標值的整個期間，這種損害將持續(xù)存在，直到采取措施將其生態(tài)服務(wù)功能恢復(fù)到基線水平為止，所以對于這部分生態(tài)服務(wù)功能損失應(yīng)該進行計算。

未能完全恢復(fù)原狀的（比如土壤修復(fù)中采用改變土地利用性質(zhì)后，修復(fù)到滿足新用地類型要求即可），應(yīng)該對永久性功能損失進行計算。因為損害與否的判定是基于與基線水平的比對，只要沒有達到基線水平，就表明損害的恢復(fù)沒有完成，即損害還在持續(xù)。

調(diào)整土地利用規(guī)劃后土壤只需要修復(fù)到新的目標值是從現(xiàn)實的風(fēng)險角度進行考慮的，如果從損害評估和賠償?shù)慕嵌?，新的目標值如果松于基線水平，那么對于新的目標值與基線水平之間的這部分損害仍然需要進行評估，予以替代性恢復(fù)或賠償。

中國環(huán)境報：虛擬治理成本法中適用收費標準法應(yīng)注意哪些問題？比如，收費標準法中是以企業(yè)對外商定的污染物處置單價作為收費標準，還是以政府部門或者行業(yè)協(xié)會參與制定的廣泛適用的收費標準作為標準？

於方：虛擬治理成本法中單位治理成本的確定是非常關(guān)鍵的因素，它的大小會直接影響評估結(jié)果，如果使用錯誤會導(dǎo)致評估結(jié)果數(shù)量級的差別。

對于單位治理成本的確定，《說明》推薦采用實際調(diào)查法、收費標準法、成本函數(shù)法三種方法，來獲取不同類型污染物的單位治理成本，《說明》明確提出“有收費標準的，優(yōu)先適用收費標準法，使用時需要對收費標準的合理性進行判斷；沒有收費標準的，優(yōu)先適用實際調(diào)查法。

《說明》出臺時囿于字數(shù)限制，沒有進一步說明收費標準法的適用對象。

收費標準法主要是針對包括危險廢物在內(nèi)的工業(yè)固廢、醫(yī)療廢物和生活污水處置提出的，這類污染物的處理工藝相對固定，政府有關(guān)部門會出臺指導(dǎo)價格或由處置企業(yè)制定本企業(yè)的收費標準，其收費標準可以廣泛適用。工業(yè)廢水、廢氣由于污染物成分復(fù)雜、濃度差異性大，一般適宜采用實際調(diào)查法獲取治理成本，即通過實際調(diào)查，獲得相同或鄰近地區(qū)、相同或相近生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品類型、處理工藝的企業(yè)，治理相同或相近污染物，能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定達標排放的平均單位污染治理成本。

在我們接觸到的大量案例中，一些工業(yè)企業(yè)通過壓低價格的方式，把污染物交給處置單位，而污染物處置單位也為了經(jīng)濟利益，低價收購污染物，不按照技術(shù)標準和流程的要求處理污染物，甚至隨意傾倒或填埋。因此，把生產(chǎn)企業(yè)與污染物處置企業(yè)商定的協(xié)議處置價格作為虛擬治理成本法中的單位治理成本，是明顯不合適的。