社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)納入戰(zhàn)略環(huán)評

　　隨著生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革不斷深化，社會公眾的生態(tài)環(huán)境意識普遍得到提高。在此背景下，應(yīng)抓住機(jī)遇建立健全戰(zhàn)略環(huán)評制度，使其在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮更大作用。

 

　　戰(zhàn)略環(huán)評是對擬議計(jì)劃、規(guī)劃、政策等高層次決策開展環(huán)境影響評價(jià)的過程或行為，戰(zhàn)略環(huán)評制度則是對評價(jià)對象、程序、內(nèi)容等有關(guān)事宜的法律規(guī)定和實(shí)施規(guī)范。

 

　　目前，歐盟、美國、中國香港等國際組織、國家和地區(qū)均已建立了幾乎涵蓋整個政府決策體系的戰(zhàn)略環(huán)評制度，而我國法定的戰(zhàn)略環(huán)評對象僅是“一地三域”和“十個專項(xiàng)”類規(guī)劃。即使是法定的規(guī)劃環(huán)評，由于配套規(guī)章不健全、相關(guān)部門不重視等原因，實(shí)施情況也不盡理想。

 

　　建立外部評價(jià)機(jī)制，促進(jìn)決策完善

 

　　從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，除了早已將規(guī)劃和計(jì)劃層面的重要決策納入環(huán)境影響評價(jià)外，對于更高層次的決策也普遍建立了制度化的評價(jià)機(jī)制。

 

　　當(dāng)前，我國對建立規(guī)范的決策外部評價(jià)機(jī)制的需求迫切，主要有以下幾方面原因：一是決策體系龐雜。我國的決策可分為戰(zhàn)略、法規(guī)、規(guī)劃、規(guī)范性文件等大類，每一大類又可細(xì)分為若干小類，涉及經(jīng)濟(jì)社會的方方面面，對資源環(huán)境往往有重要影響。二是決策方案受決策者自身利益和價(jià)值偏好影響的問題比較突出，一個地區(qū)或部門的“一把手”往往對最終決策具有決定性的作用。三是決策機(jī)制不完善。除了決策的社會參與度不高、過程透明度低、科學(xué)性論證不足外，政策評估機(jī)制也不完善。目前，我國各級政府開展的所謂政策評估，一般都是中期評估或事后評估，重點(diǎn)是檢查政策的落實(shí)情況，而不是評估政策本身是否存在問題。

 

　　從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，除了早已將規(guī)劃和計(jì)劃層面的重要決策納入環(huán)境影響評價(jià)外，對于更高層次的決策也普遍建立了制度化的評價(jià)機(jī)制。

 

　　美國早在1993年就通過12866號總統(tǒng)令，提出了一套對聯(lián)邦政府部門“重大管制行動”進(jìn)行評估的準(zhǔn)則和程序，迄今為止，美國各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)每年開展評估的政策數(shù)量均有幾百項(xiàng)之多，僅2015年就有300多項(xiàng)。日本、韓國以及中國臺灣、香港等地也不同程度地建立起了針對重大決策的事前評估機(jī)制。這些評估的共同特點(diǎn)是，同時(shí)涵蓋社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多個維度，并且生態(tài)保護(hù)、人群健康、氣候變化、節(jié)能減排等一般都是重要評價(jià)內(nèi)容，因此在廣義上均可歸入戰(zhàn)略環(huán)評范疇。

 

　　歐盟在2002年就對立法建議、行動計(jì)劃等決策在正式出臺前開展包括環(huán)境影響在內(nèi)的事前評估，其2009年修訂的《影響評價(jià)導(dǎo)則》明確要求，對歐盟委員會的擬議決策開展社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響綜合評價(jià)，2015年又進(jìn)一步將評價(jià)擴(kuò)展到了整個政策周期。我國香港特別行政區(qū)除了對重大決策開展可持續(xù)發(fā)展評估外，往往還會同步開展更加細(xì)致、專業(yè)的戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)。

 

　　健全戰(zhàn)略環(huán)評制度，提高決策科學(xué)性

 

　　開展戰(zhàn)略環(huán)評，可以防止決策實(shí)施導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題，使決策從一開始就符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

 

　　針對我國政策評估機(jī)制不健全的現(xiàn)狀，可考慮優(yōu)先建立健全戰(zhàn)略環(huán)評制度。

 

　　建立健全戰(zhàn)略環(huán)評制度，可以保障決策更加符合可持續(xù)發(fā)展的要求。在規(guī)范性文件、規(guī)章、發(fā)展戰(zhàn)略等決策的制定過程中同步開展戰(zhàn)略環(huán)評，充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求，并與社會、經(jīng)濟(jì)等影響統(tǒng)籌考慮，可以防止決策實(shí)施導(dǎo)致重大資源環(huán)境問題，使決策從一開始就符合可持續(xù)發(fā)展的要求。這也是我國現(xiàn)階段完善決策機(jī)制、提高決策科學(xué)性的重要途徑。

 

　　建立健全戰(zhàn)略環(huán)評制度，可以保障決策更能體現(xiàn)人民群眾的環(huán)境訴求。堅(jiān)持以人民為中心，是新時(shí)代中國特色社會主義的基本方略之一。過去我國在重大決策的制定過程中多是通過自上而下征求意見，通過戰(zhàn)略環(huán)評廣泛深入地激發(fā)公眾參與熱情，能夠暢通決策部門和人民群眾之間的聯(lián)系，及時(shí)解決人民群眾反映強(qiáng)烈的生態(tài)環(huán)境問題。

 

　　建立健全戰(zhàn)略環(huán)評制度，有利于加快生態(tài)文明制度體系建設(shè)。黨的十八屆三中全會公報(bào)指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。筆者認(rèn)為，具有源頭防控作用的戰(zhàn)略環(huán)評制度，應(yīng)該作為優(yōu)先建立的制度之一。

 

　　建立健全戰(zhàn)略環(huán)評制度，有利于增強(qiáng)我國在全球環(huán)境治理體系中的話語權(quán)。推動建設(shè)人類命運(yùn)共同體是新時(shí)代我國外交領(lǐng)域的基本理念和價(jià)值追求，這一理念落實(shí)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，就是共謀全球生態(tài)文明建設(shè)。我國建立一套更加完善的戰(zhàn)略環(huán)評制度體系，對于深度參與全球環(huán)境治理，增強(qiáng)我國在全球環(huán)境治理體系中的話語權(quán)和影響力，將發(fā)揮重要作用。

 

　　評估政策環(huán)境影響，建立多層次環(huán)評聯(lián)動機(jī)制

 

　　我國區(qū)域和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)開展情況并不理想，這兩類決策對資源環(huán)境的影響比較直接，應(yīng)優(yōu)先納入戰(zhàn)略環(huán)評對象。

 

　　如何建立具有中國特色的戰(zhàn)略環(huán)評制度？筆者認(rèn)為，可從以下幾方面入手。

 

　　第一，建立政策環(huán)境影響評估機(jī)制。我國目前實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第十四條提出，國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。但這項(xiàng)規(guī)定目前還沒有制度化的實(shí)現(xiàn)方式。為此，我國應(yīng)盡快制定配套管理規(guī)定，建立政策環(huán)境影響評估機(jī)制，并對不同政策采取不同的評價(jià)模式。

 

　　第二，加強(qiáng)區(qū)域和行業(yè)重大決策環(huán)境影響評估。由于篩選機(jī)制不完善，我國區(qū)域和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)開展情況并不理想，相關(guān)政策還沒有開展評價(jià)的法規(guī)要求。由于這兩類決策對資源環(huán)境的影響比較直接，應(yīng)優(yōu)先納入戰(zhàn)略環(huán)評對象，特別是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，以及國家重點(diǎn)調(diào)控的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等。從國際上來看，這兩類決策也是戰(zhàn)略環(huán)評的重點(diǎn)對象。

 

　　第三，將制度評價(jià)作為重要評價(jià)內(nèi)容。習(xí)近平總書記指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。”為此，我國急需把制度評價(jià)作為戰(zhàn)略環(huán)評的重要內(nèi)容，以此掃除制度層面不利于生態(tài)文明建設(shè)的障礙，通過制度建設(shè)來保障決策更符合可持續(xù)發(fā)展的要求，同時(shí)為生態(tài)文明制度體系建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

 

　　第四，建立多層次的環(huán)境影響評價(jià)聯(lián)動機(jī)制。根據(jù)決策層級，自下而上分別建立針對建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃（計(jì)劃）和政策3個層級、相互獨(dú)立而又順次銜接的環(huán)境影響評價(jià)體系，已經(jīng)成為歐美等發(fā)達(dá)國家的一大趨勢。我國尚未在區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評之間建立起有效的聯(lián)動機(jī)制，今后應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)不同層級、不同類別評價(jià)之間有效銜接，最大限度節(jié)省行政成本。

 

　　第五，加強(qiáng)戰(zhàn)略環(huán)評理論方法研究。戰(zhàn)略環(huán)評只有與一個國家的政治制度、決策體系和決策模式相適應(yīng)，才能增強(qiáng)其有效性。因此，在建設(shè)具有中國特色的戰(zhàn)略環(huán)評制度的同時(shí)，必須加強(qiáng)理論方法研究。為此，要加強(qiáng)戰(zhàn)略環(huán)評的制度比較研究和具有中國特色的戰(zhàn)略環(huán)評模式研究，還要學(xué)習(xí)和借鑒歐美國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)戰(zhàn)略環(huán)評技術(shù)方法研究。
 

 

　　作者：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心 耿海清