湯維祺 興業(yè)研究分析師
魯政委 興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家 華福證券首席經(jīng)濟學家 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om
摘要：2018年1月17日，環(huán)保部印發(fā)了《排污許可管理辦法（試行）》，全面細化了排污許可制度的執(zhí)行與管理規(guī)定。我國的排污許可制度始于80年代，經(jīng)過三十年的發(fā)展，形成了“以總量控制為目標、多種污染物綜合管理”的現(xiàn)行排污許可制度?！豆芾磙k法》提出了“企業(yè)承諾”“自行監(jiān)測”“臺賬記錄”“執(zhí)行報告”和“信息公開”等幾方面的管理制度，旨在提升排污許可制度管理與運行的科學性和效率性，并為環(huán)評、環(huán)保稅、排污權(quán)交易、環(huán)境統(tǒng)計等制度提供了有力的管理工具。排污許可制度的落實，將有助于引導排污企業(yè)加大污染物減排和治理、刺激綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而在行業(yè)內(nèi)部，排污許可制度對技術(shù)先進、管理高效的龍頭企業(yè)將產(chǎn)生積極影響，而生產(chǎn)和管理粗放的企業(yè)則將受到較為直接的沖擊。
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2018年1月17日，環(huán)保部印發(fā)了《排污許可管理辦法（試行）》（下稱《管理辦法》），從排污許可證的內(nèi)容、申請、核發(fā)、執(zhí)行，以及監(jiān)管和處罰等方面，全面細化了排污許可制度的執(zhí)行與管理規(guī)定。 內(nèi)/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com
按照國務(wù)院2016年11月發(fā)布的《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號）（下稱《實施方案》），我國到2020年將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)、全國排污許可證管理信息平臺建設(shè)和運行工作，為各項環(huán)境管理制度的落實提供系統(tǒng)化、科學化、法制化、精細化、信息化的“一證式”管理手段。從《實施方案》提出的目標任務(wù)中可以看到，排污許可制度不僅被視為落實污染物排放總量控制的直接手段，更是落實污染者主體責任、對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制的就手段，被寄予厚望。
排污許可制度的發(fā)展脈絡(luò) 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om
按照《實施方案》，排污許可制度是“依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度”，由環(huán)境保護部門對排放污染物的企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證，并依證監(jiān)管排污行為。我國的排污許可制度始于80年代：1988年3月，原國家環(huán)?？偩职l(fā)布《水污染物排放許可證管理行辦法》首次提出了水污染物排放許可制度，此后2000年和2008年《水污染防治法》經(jīng)過兩次修訂，進一步強調(diào)了了排污許可制度；大氣污染物排放許可制度則是在2000年《大氣污染防治法》中首次確立。然而《水污染防治法》規(guī)定的排污許可僅要求企業(yè)（濃度）達標排放，而不涉及總量控制；此外，水和大氣兩項污染防治法規(guī)定的排污許可主管部門也有差異，前者為地方環(huán)保部分，后者為地方人民政府。
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2005年12月3日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，提出了“污染物總量控制”目標，并明確要將總量控制指標逐級分解到地方各級人民政府并落實到排污單位；2013年11月中共中央發(fā)布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步在“改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”部分強調(diào)，要完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。2014年4月，新《環(huán)境保護法》正式確立了以總量控制為目標、多種污染物綜合管理的排污許可制度。 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om
2015年9月，中央政治局會議審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，完善排污許可制度。為此，2016年11月國務(wù)院發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》明確排污許可制度的改革方向，并由環(huán)保部在2016年12月制定發(fā)布了《排污許可證管理暫行規(guī)定》，在部分重點行業(yè)和地區(qū)啟動了排污許可制度的改革試點。經(jīng)過一年的試點，環(huán)保部此次發(fā)布《排污許可管理辦法（試行）》取代了此前發(fā)布的《暫行規(guī)定》，預示著排污許可制度從部分地區(qū)、部分行業(yè)的試點，正式推向全國和全行業(yè)覆蓋，而相關(guān)制度建設(shè)的進程也將全面加快。 本`文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
《管理辦法》的主要內(nèi)容
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《管理辦法》從排污許可證內(nèi)容、申請與核發(fā)、實施與監(jiān)管、許可證變更，以及法律責任五個部分，對排污許可制度，以及排污許可證的管理做出了詳細的規(guī)定。對比此前發(fā)布的《暫行規(guī)定》，《管理辦法》的內(nèi)容從37條增加到68條，明確了行業(yè)覆蓋范圍和排放許可的核算方法，并且對于排污企業(yè)規(guī)定了企業(yè)承諾、自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開等幾個方面，旨在提升排污許可制度管理與運行的科學性和效率性。
首先，《管理辦法》援引環(huán)保部《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》（下稱《名錄》），明確了排污許可證制度逐步實現(xiàn)全行業(yè)覆蓋的時間節(jié)點和具體要求。2017年7月，環(huán)保部發(fā)布《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》（下稱《名錄》），對33各大類82個細分排污行業(yè)的排污許可證核發(fā)時間節(jié)點做了規(guī)定：
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2017年完成核發(fā)的行業(yè)包括制糖、紡織皮革、造紙、化工、煉焦、氮肥、農(nóng)藥、水泥、平板玻璃、電力，以及部分地區(qū)的鋼鐵、有色與石化行業(yè)；
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2018年將完成核發(fā)的行業(yè)包括農(nóng)副食品加工、合成材料、陶瓷，以及其余部分地區(qū)的鋼鐵、有色與石化行業(yè)； 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
2019年將完成核發(fā)的行業(yè)包括禽畜養(yǎng)殖、大部分食品和煙酒飲料制造業(yè)、家具制造、汽車和電池制造、電子產(chǎn)品、熱力，以及污水處理、廢料加工等環(huán)境治理業(yè)；
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2020年則需要完成剩余所有細分行業(yè)的排污許可證核發(fā)工作。 本@文$內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
其次，《管理辦法》明確排污許可證所列排污總量限制的核算，按照全國排污許可證管理信息平臺公示的各行業(yè)《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》確定，目前信息平臺公示的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)達到19項，隨著排放許可證核發(fā)節(jié)點的陸續(xù)到來，相關(guān)技術(shù)規(guī)范的開發(fā)也將加快。 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
再者，對于排污企事業(yè)單位而言，根據(jù)《管理辦法》的要求，申請核發(fā)排污許可證需按要求提交申請材料，對申請材料真實性、完整性、合法性進行承諾，并按規(guī)定開展自行監(jiān)測，記錄臺帳，按期向主管部門提交執(zhí)行報告并公開披露相關(guān)信息。這一制度體系的核心是要求企業(yè)“自證守法”，落實了《實施方案》提出的“權(quán)責清晰、強化監(jiān)管”的要求。企業(yè)自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告制度，不僅是排污單位加強內(nèi)部管理、及時發(fā)現(xiàn)環(huán)保問題以及核算實際排放量的重要基礎(chǔ)，同時也是環(huán)保部門核查企業(yè)達標排放、判定企業(yè)按證排污的重要檢查內(nèi)容和執(zhí)法依據(jù)。而信息公開的要求，則有助于強化企業(yè)持證依證排污意識，引導輿論監(jiān)督。 本/文-內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
排污許可證與其他制度的銜接 本+文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
排污許可制度不僅是落實污染物總量控制的有效手段，還能夠與環(huán)評制度、環(huán)境保護稅、排污權(quán)交易、環(huán)境統(tǒng)計等制度進行銜接，為其他制度的開展和落實提供有力的管理工具：
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對于總量控制制度，排污許可證中規(guī)定的許可排放量依據(jù)國家和地方污染物總量控制指標確定，并逐級下發(fā)到企業(yè)，因此企業(yè)所持排污許可證上載明的排污許可兩，就是總量控制指標在微觀企業(yè)的具體表現(xiàn)； 內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
對于環(huán)評制度，《管理辦法》規(guī)定申請排污許可證的，需要提交環(huán)評報告，并據(jù)此作為排污許可濃度與總量核定的依據(jù)，并需要將環(huán)評信息記載于許可證上。建立環(huán)評與排污許可制度相銜接的管理機制，對于強化環(huán)評制度的作用將產(chǎn)生積極影響； 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
對于環(huán)保稅，環(huán)保部已經(jīng)明確排污許可管理形成的企業(yè)實際排放量將作為環(huán)境保護稅征收的主要依據(jù)，兩部門也對數(shù)據(jù)共享達成一致意見；
對于排污權(quán)交易，排污許可證完成了最為重要的前提基礎(chǔ)，即排污權(quán)的確權(quán)工作。依據(jù)企業(yè)核發(fā)并登記的排污許可證載明排污總量，可以為企業(yè)見的交易提供依據(jù)。在《管理辦法》規(guī)定的排污許可證副本中應記錄信息中，就包括排污權(quán)有償使用和交易記錄，為兩項制度的銜接預留了接口；
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此外，通過全國排污許可證管理信息平臺的建立，為企業(yè)污染物排放情況提供了信息披露和共享的平臺，為企業(yè)污染物排放信息與環(huán)境質(zhì)量信息、生態(tài)保護紅線等空間信息的整合打下基礎(chǔ)。 本+文+內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com
對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的潛在影響
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排污許可制度的嚴格落實，對于落實污染物總量控制、規(guī)范企業(yè)排污行為管理、引導企業(yè)加大污染物減排和治理，都將起到積極的推動作用，同時也將為綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來更大的市場需求空間。按照《管理規(guī)定》，首次發(fā)放排污許可證的有效期為三年，延續(xù)換發(fā)的有效期為五年。同時，按照我國主要污染物總量控制指標[1]，未來我國污染物排放總量將持續(xù)下降，以保障環(huán)境質(zhì)量目標的落實。而隨著經(jīng)濟增長和經(jīng)濟體量的擴大，新增產(chǎn)能將不可避免地受到排污總量的限制。而結(jié)合排污權(quán)交易制度的開展，排污權(quán)內(nèi)在價值將產(chǎn)生經(jīng)濟激勵，推動企業(yè)加大污染治理的投入。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
值得注意的是，由于排污許可證核定企業(yè)排污總量的方式，是依據(jù)行業(yè)基準排放法，也即按照行業(yè)基準的單位排放量乘以產(chǎn)品產(chǎn)量，因此生產(chǎn)技術(shù)水平較高、排放效率好的企業(yè)，據(jù)此核算的排放量將較為寬松；而技術(shù)水平低、污染排放強度大的企業(yè)，則核定的排污總量對于該企業(yè)就將較為緊張。此外，排污許可證的申請，以及自行監(jiān)測、臺帳管理、信息報送和披露等工作對企業(yè)日常經(jīng)營管理和排污管理都提出了更高的要求。綜合上述兩方面的因素，排污許可證制度的落實對行業(yè)中技術(shù)先進、管理高效的龍頭企業(yè)將產(chǎn)生積極影響，而生產(chǎn)和管理粗放的中小企業(yè)則將受到較為直接的沖擊。
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