分析我國PPP模式發(fā)展的前景、存在的問題和政策建議

三、當(dāng)前我國 PPP 模式發(fā)展存在的問題

 

在這樣的時代背景下，PPP模式在我國出現(xiàn)并興起。2014年 11月，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，此后幾年中，發(fā)改委、財政部等部門陸續(xù)出臺多項規(guī)章政策。在政策推動下，PPP 模式在我國取得了快速發(fā)展。但在發(fā)展過程中，PPP 模式也遇到了一些問題。

 

第一，存在較多“明股實債”現(xiàn)象。在 PPP 模式中，社會資本本應(yīng)與政府共同持股，共擔(dān)風(fēng)險和收益，但在我國一些 PPP 項目中，社會資本名為股權(quán)投資，實為債權(quán)投資。例如，某些地方政府可能會承諾回購社會資本的投資本金，或承諾承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，或向社會資本方承諾最低收益率。PPP 模式異化為某些地方政府變相舉債的渠道，這在實質(zhì)上并不能幫助地方政府解決債務(wù)積累的問題。為此，2017 年 5月，財政部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（50 號文），明確要求 PPP 模式中不得存在各類“明股實債”現(xiàn)象。

 

第二，在與政府合作的社會資本中，國有企業(yè)參與較多，民營資本參與相對不足。根據(jù)財政部發(fā)布的《全國 PPP 綜合信息平臺項目庫季報》，截至 2019 年一季度末，PPP 落地項目中涉及社會資本共 9565 家，包括民營 3341 家、港澳臺 136 家、外商 69家、國有 4916 家，其他不宜辨別類型的 1103 家，其中民營企業(yè)占比 34.9%，國有企業(yè)占比 51.4%。而從已落地項目來看，民資背景的投資額占投資總額的比例為 33.5%。

 

在與政府合作的社會資本中，民營資本占比較低，國有資本占比較高，這使得PPP 項目的投資風(fēng)險大量集中于國有企業(yè)，抬高了國企杠桿率，也在一定程度上間接增加了各級政府的或有債務(wù)壓力。為此，2017 年 11 月，國資委發(fā)布了《關(guān)于加強中央企業(yè) PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》，加強了對央企參與 PPP 項目的監(jiān)管，并對央企參與 PPP 項目的規(guī)模進(jìn)行了約束。

 

第三，在嚴(yán)格監(jiān)管下，PPP模式的發(fā)展進(jìn)入瓶頸期。2017年和 2018年，監(jiān)管部門頻繁出臺了一系列針對地方政府債務(wù)以及 PPP 模式發(fā)展的規(guī)章政策，加強了對 PPP 模式發(fā)展的監(jiān)管力度。在強監(jiān)管下，PPP 發(fā)展遭遇瓶頸，PPP 項目數(shù)和總投資額在 2018年年初達(dá)到高點，此后出現(xiàn)下滑，到 2018年下半年趨于穩(wěn)定，但仍增長乏力，這也導(dǎo)致 PPP 模式未能為穩(wěn)定我國投資增長發(fā)揮應(yīng)有作用。

 

加強監(jiān)管是為了促進(jìn) PPP 模式的健康持續(xù)發(fā)展，但在強化監(jiān)管后，PPP 快速發(fā)展的趨勢卻被暫時遏制。這顯示出此前 PPP 模式存在一定的內(nèi)在不足，尚需進(jìn)一步完善調(diào)整，才能逐漸步入規(guī)范、完善的發(fā)展道路。