分析我國PPP模式發(fā)展的前景、存在的問題和政策建議

 

如何充足地為全社會(huì)提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，滿足社會(huì)大眾在安全、交通、教育、醫(yī)療、環(huán)保等方面的社會(huì)需求，始終是人類社會(huì)面臨的一項(xiàng)重大課題。妥善處理該課題，能夠有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，提高人民福利水平。但若處理不好，則將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長乏力，甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。

 

要妥善處理這項(xiàng)課題，應(yīng)探討公共基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該由誰來投資建設(shè)，這一個(gè)重要但又不易解決的問題。完全依靠私人資本或政府，都會(huì)產(chǎn)生一些難以克服的問題。通過一定的制度設(shè)計(jì)和政策配套，政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式可以實(shí)現(xiàn)政府控制財(cái)政赤字增長、私人資本得到合理收益、社會(huì)公共需求得以滿足的“三贏”結(jié)果。在我國金融供給側(cè)改革和對(duì)外開放新局面下，PPP 模式在我國國內(nèi)以及“一帶一路”沿線國家有廣泛的發(fā)展前景。當(dāng)前，我國 PPP 模式發(fā)展還存在一些問題，問題成因和解決方式值得深入探討。

 

一、PPP 模式是一種提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效方式

 

公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營有三個(gè)顯著特點(diǎn)。第一，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)旨在廣泛滿足社會(huì)公共需求，前期投資金額大。第二，建成后一般不會(huì)重復(fù)建設(shè)，從而具有了自然壟斷的特點(diǎn)。第三，投資回報(bào)周期長，只有在盡量長的時(shí)間內(nèi)為盡量多的人所使用，才能盡量攤薄大額投資成本，產(chǎn)生“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”。

 

這三個(gè)特點(diǎn)的存在，導(dǎo)致完全由私人資本或完全由政府投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，都將產(chǎn)生不易克服的問題。

 

（一）完全由私人資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)導(dǎo)致供給不足

 

私人資本的目標(biāo)是追求最大化收益率。這既在一定情況下帶來了高效率，但在公共基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域卻存在三大缺陷，會(huì)導(dǎo)致供給不足。

 

第一，自然壟斷下，私人資本會(huì)提高價(jià)格，降低供給。若完全由私人資本投資并運(yùn)營公共基礎(chǔ)設(shè)施，必然會(huì)提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用價(jià)格，導(dǎo)致只有富人才能使用。例如，若由私人資本投資并管理鐵路，“春運(yùn)”時(shí)可能將會(huì)大幅提高票價(jià)，導(dǎo)致大量農(nóng)民工無法返鄉(xiāng)。

 

第二，回報(bào)周期長，資金流動(dòng)性差，導(dǎo)致投資不足?；貓?bào)周期過長，一是會(huì)使得投資人要求更高的回報(bào)率作為期限溢價(jià)，二是會(huì)導(dǎo)致投資人資產(chǎn)端和負(fù)債端出現(xiàn)明顯的期限錯(cuò)配，加大了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這使得較少投資者愿意投資公共基礎(chǔ)設(shè)施。

 

第三，存在“公共草地”問題。某些公共基礎(chǔ)設(shè)施無法設(shè)置圍欄，可被所有人使用，例如，國防設(shè)施。這種“公共草地”類基礎(chǔ)設(shè)施，若由私人機(jī)構(gòu)提供則會(huì)產(chǎn)生“搭便車”的問題，導(dǎo)致供給不足。

 

（二）完全由政府投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)勢(shì)與不足

 

政府與私人資本有兩點(diǎn)鮮明區(qū)別。第一，目標(biāo)不同。政府不追求盈利，而是要以滿足社會(huì)公共需求為目標(biāo)。但是，政府可以負(fù)債，卻要控制債務(wù)總額，防止發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，融資渠道不同。政府收入主要來自稅收，無需償還，不存在期限錯(cuò)配問題。這兩點(diǎn)區(qū)別，使得政府相對(duì)私人資本存在優(yōu)勢(shì)，但也有不足。

 

若由政府投資并運(yùn)營公共基礎(chǔ)設(shè)施，能克服私人資本的三大缺陷。第一，即使自然壟斷，政府也不必然抬高使用價(jià)格，而是可以低價(jià)增加供給，滿足社會(huì)公共需求。第二，政府收入來自稅收，沒有期限錯(cuò)配問題，相對(duì)最能夠承擔(dān)長期投資。第三，稅收是強(qiáng)制性的，等同于強(qiáng)制性征收了使用成本，使得使用者無法“搭便車”。

 

但是，政府債務(wù)快速積累的問題卻也隨之而來。首先，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些難以解決的結(jié)構(gòu)性問題往往也會(huì)逐漸顯露，加劇政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如，人口老齡化問題。此時(shí)，政府支出會(huì)增加，稅收會(huì)減少1。又例如，貧富分化問題。少數(shù)富人會(huì)采取政治游說、金融創(chuàng)新等手段進(jìn)行避稅，減少政府財(cái)政收入。此外，與私人資本的投資決策機(jī)制不同，政府投資存在一些制度性的弱點(diǎn)。例如，存在“本屆政府花錢，下屆政府還債”的現(xiàn)象，容易導(dǎo)致過度投資。又例如，政府收支對(duì)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)不敏感，主要受社會(huì)輿論、法律程序的影響，從而易出現(xiàn)債務(wù)快速增長。

 

以 G7 國家為例，從一般政府債務(wù)占 GDP 比例來看，各國普遍出現(xiàn)了持續(xù)上升趨勢(shì)，日本更已接近 200%。這說明政府債務(wù)增長速度超過了經(jīng)濟(jì)增長速度，為國家經(jīng)濟(jì)安全埋下隱患。其中，意大利的債務(wù)問題曾一度成為 2009 年、2010 年歐債危機(jī)的導(dǎo)火索之一，帶來了巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患2。G7 國家是全球經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、政府治理能力最強(qiáng)的國家，尚且不能有效控制本國財(cái)政債務(wù)，其教訓(xùn)值得深思。

 

（三）PPP 模式的優(yōu)勢(shì)

 

通過一定的機(jī)制設(shè)計(jì)，將政府和私人資本結(jié)合起來，取長補(bǔ)短，是 PPP 模式的優(yōu)勢(shì)。下文將舉例進(jìn)行說明。

 

假設(shè)某市將建設(shè)一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施，前期建設(shè)成本為 5 億元，為簡化分析，假設(shè)建成運(yùn)營后無成本，基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)使用 20年。在使用階段，可向使用者收取門票，若門票費(fèi)用定為 60 元/次，則一年可吸引 100 萬人次的使用者，年收入為 0.6 億元；若門票費(fèi)用定為 20 元/次，則一年可吸引 250 萬人次的使用者，年收入為 0.5 億元。假設(shè)私人機(jī)構(gòu)可用于長期投資的資金機(jī)會(huì)成本為 10%，私人機(jī)構(gòu)不接受低于 10%的投資回報(bào)率。假設(shè)政府不必考慮盈利，但要控制債務(wù)總量，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的最大化供給。

 

對(duì)政府而言，這種模式既施行了低票價(jià)，滿足了社會(huì)公共需求，又減少了資金投入，相比 5億元的總固定成本投入，政府只需投入 2.446億元，顯著減輕了財(cái)政壓力。

 

政府與私人資本進(jìn)行平等合作，政府以放棄部分收入為代價(jià)獲取定價(jià)權(quán)，私人資本以放棄定價(jià)權(quán)為代價(jià)，利用政府資金為杠桿獲取高收益率，這是 PPP 模式的優(yōu)勢(shì)所在。

 

（四）期限問題

 

但是，這樣的公私合作，還不能夠解決私人資本因投資期限過長而不愿投資的問題，還需有其他配套政策措施。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，可以有以下幾種方案。

 

第一，為 PPP 項(xiàng)目引入長期投資者。例如，保險(xiǎn)公司養(yǎng)老金、國家養(yǎng)老基金等機(jī)構(gòu)的資金來源具有長期性和穩(wěn)定性，在英國、加拿大等國家的 PPP 項(xiàng)目投資中發(fā)揮了重要作用。第二，為 PPP 項(xiàng)目的私人機(jī)構(gòu)投資者提供市場(chǎng)化退出機(jī)制。大力發(fā)展相關(guān)金融市場(chǎng)產(chǎn)品，通過推動(dòng) PPP 公司公開發(fā)行股票或以 PPP 公司收益現(xiàn)金流發(fā)行資產(chǎn)支持證券等方式為投資者提供資金退出渠道或流動(dòng)性支持。例如，由英國和法國聯(lián)合發(fā)起的英法海底隧道項(xiàng)目，總投資約 100 億英鎊，兩國的若干家機(jī)構(gòu)共同發(fā)起成立項(xiàng)目SPV 公司，股票在兩國同時(shí)上市。