在我國PPP的項目融資遇到了哪些實際困難和問題？有哪些具體的意見、建議？

一、熱點關注

劉新平（財務類 中鐵（上海）投資集團有限公司）： 在我國PPP 的項目融資遇到了哪些實際困難和問題？有哪些具體的意見、建議？

二、交流實錄

王守清（學術類 清華大學）：要讓金融機構對 PPP 項目感興趣，建議相關部門強制地方政府公開財政與債務情

況，包括每年要支付和補貼PPP 項目的開支和其他收支，并保證數(shù)據信息真實有效。目前，大部分PPP 項目由咨詢公司編制、由財政局審批通過的財政承受能力論證似乎真實性和準確性存疑，影響政府履約和債務風險水平?？傊獮榻鹑跈C構創(chuàng)造信息公開透明的環(huán)境，讓金融機構可以客觀地評價政府支付和補貼類PPP 項目的現(xiàn)金流風險，特別是政府支付與補貼能力及其信用的風險。

王衛(wèi)東（法律類 國浩律師（北京）事務所）：金融機

構未必不懂項目融資，未必不知道有限追索，但是為什么不愿意對PPP 項目給予這種融資方式呢？個人認為，作為項目承擔資金風險最大的參與方，保障資金安全是最重要的風 控，而資金安全最大的風險就是項目有沒有足夠的現(xiàn)金流，

 

以及有的話如何保證這種僅來源于項目的現(xiàn)金流可以安全 地為銀行所控制。投資方的信用、政府方的安慰函，遠遠抵不上項目自身的可融資性。因此，不要看政府和社會資本怎樣評價一個項目好不好，要看銀行愿不愿意做項目的有限追索融資就知道項目的結構對不對了。在這里建議各方：融資到位應當作為項目啟動或者說法律上協(xié)議生效的前提條件。另外，既然 PPP 項目是為了提高財政資金投向公共服務的效率，為什么不能明確PPP 項目的收益來源就是經過績效考核后的應當由政府買單的財政資金？這樣也是給金融機構吃 定心丸，金融機構因此可以轉而關注社會資本是否有能力運營和運行好一個 PPP 項目，而不只是簡單地查看社會資本的財務報表、注冊資金了。

張燎（咨詢類 上海濟邦投資咨詢有限公司）：關于 PPP

融資問題的討論比較多，個人結合自己的工作實踐和思考談幾點內容。一是中國PPP 項目缺乏長期資本的制度性供給。中國金融體系傳統(tǒng)上以間接融資（銀行借貸）為主，直接融資僅占不到 10比例。我國的固定資產投資（資本性投資） 又實行嚴格的資本金制度，PPP 項目的資本金若僅來源于發(fā)起人的固有資本或利潤積累等內源性渠道，肯定是不夠的， 勢必迫使項目發(fā)起人借助各種債務性金融工具籌集以短拼 長的名股實債資金。另有對長期保險資金直接項目投資的嚴格監(jiān)管，PPP 項目可以借助的外源性私募資金要么少、要么

 

假（股性）。PPP 項目或其發(fā)起方在資本市場直接融資渠道難以募集到長期資本，PPP 項目的外源性公募渠道并不通暢， 已是公論。而金融去杠桿，穿透式監(jiān)管，客觀上讓 PPP 項目內源、外源長期資本供給雙受壓，融資限于窘境就不奇怪了。 二是中國 PPP 項目治理結構錯位。PPP 項目的決策權和主要話事權，均掌握在重視項目建設和青睞短期利益的承包商手里，在缺乏監(jiān)管的情況下肆意加杠桿以解決所謂的項目資本金，而長期資本的提供者和運營商，則在 PPP 項目治理結構中處于邊緣地位，自然讓長期資本供應方不愿承擔權益資本的實質性風險和績效考核責任，只愿退縮到債務性資金供應者的角色。PPP 項目的各類發(fā)起方都不愿承擔長期資本提供責任，類似于實控方缺位于項目全生命周期，大家都想隨時撤退走人，PPP 項目成了“孤兒”，如此質量的項目誰愿意為其融資？三是 PPP 項目的風險收益不匹配。PPP 項目是長期合同，無論是股權還是債權，資本提供方面臨的風險都比傳統(tǒng)基建招標采購模式大。但是，大多數(shù)PPP 項目債務融資和項目全投資名義收益率竟然只有 5-6 。相對發(fā)達地區(qū)， 一些財力弱、地方政府支付信用風險高的地區(qū)，其 PPP 項目收益率和債務融資成本仍沒有實質性差異，這是違背風險收益相匹配基本原理的。地方政府在 PPP 項目實施方案中堅持做這樣的規(guī)定或要求其作為測算依據，勢必讓融資機構退避三舍。最后，把融資難的根源找準，如何破解就有了方向。

 

譬如，針對第三類問題，PPP 項目的債務融資方，根據項目本身風險度（與經營風險，社會資本經驗能力和地方政府的 信用等等有關）獲得 5-8 的放債利率。權益投資人根據不

同項目質量和風險，獲得 12-15 的財務內部收益率，是完全合理的。這才是具有市場吸引力的風險收益水平。那么， 相比政府債券融資、平臺公司融資，多出來的融資成本，從哪里來平衡。個人建議向建設、運營管理，向所有物有所值著力處去要效益。

尹昱（財務類 建設銀行建銀工程咨詢有限責任公司山

東分公司）：破解 PPP 項目的融資難，地方政府、社會資本和金融機構三方都應尊重 PPP 項目的特點和投融資規(guī)律。社會資本參與 PPP 項目，應具備出資能力，不宜在開始就希望融資出表、運營期股權退出，這樣令地方政府和貸款銀行不安，也不符合PPP 長期合作的理念。銀行則不應沿用給平臺公司貸款依靠政府信用的傳統(tǒng)做法，或給工業(yè)企業(yè)貸款那樣要求借款人提供抵押擔保，應針對PPP 項目的特點創(chuàng)新融資方式，大型特許經營類 PPP 項目要探索真正的有限追索項目融資。另外，從微觀層面上看，銀行貸款關注信用、完工、運營和市場風險的風險分擔，不會承擔社會資本（借款人） 應承擔的投資風險，社會資本也應讓地方政府承擔最低需求風險，這樣設計出的項目投資結構、融資結構、信用保證結構才是各方都能接受的風險分配機制，可以使融資成為可能

 

并降低融資成本。

劉新平（財務類 中鐵（上海）投資集團有限公司）：

關于 PPP 項目融資存在的困難和問題，七點認識供參考。一是政策的不穩(wěn)定性是金融機構做無追索項目融資的障礙之一。例如，項目出庫的風險，因政策變動導致績效考核方案重新且從嚴設置的風險等，金融機構不愿承擔政策變動的風險，只能將其轉嫁至社會資本。二是部分地區(qū)經濟較差，財政實力弱、政府債務率高，在金融機構看來屬于高風險地區(qū)， 這些地區(qū) PPP 項目的可融資性存在“先天不足”。三是編制實施方案、招標文件（PPP 合同）時，政府和咨詢機構對項目融資不了解、不重視，在設置項目邊界條件時沒有考慮金融機構的訴求。造成以下影響：部分 PPP 項目收益前后不均衡。施工利潤高，運營利潤低，而金融機構更關心項目公司的運營情況。風險分擔不合理。社會資本或項目公司承擔了不合理的風險?？冃Э己嗽O置不合理，或過于嚴苛，影響了項目公司運營期間獲得回報的穩(wěn)定性，金融機構評估的是在考核最不利情況下貸款本息的覆蓋情況。四是物有所值評價時，專家對項目的“可融資性”難以給出準確的判斷，原因： 專家本身不懂融資，甚至從未做過融資。金融機構評審時需要評估社會資本的情況，社會資本的所有制屬性、建設運營能力等因素對銀行判斷是否能做無追索項目融資的影響很大。而在社會資本尚未招選的情況下，顯然銀行對項目的未

 

來可融資性難以給出準確的判斷。五是部分社會資本盲目投標。導致發(fā)生以下情況：社會資本對金融機構的審批條件缺乏最起碼的了解。在以追求規(guī)模和市場為導向的考核引導下，社會資本傾向于先中標，將融資的矛盾后移。或是對項目融資情況盲目樂觀，社會資本認為中標后如果實現(xiàn)不了無追索的項目融資，還可以通過提供擔保解決。六是即使社會資本高度重視項目的可融資性，中標之前聯(lián)系金融機構做充分的融資測試，但仍難對 PPP 項目的可融資性做出準確的判斷，原因是一些投資額較大 PPP 項目的決策審批權限在總行， 一些基層行或省級行難以給出權威的判斷。七是社會資本資本金不能及時到位，或“穿透”后被認定為債務性資金，不滿足銀行的放款條件。另外，在政策層面建議：一是政府的信用風險是政府付費和缺口補助類PPP 項目的最大風險，也是金融機構評估 PPP 項目風險的重要方面之一，建議從政策頂層設計層面防范政府不履約風險。二是從政策層面引導績效考核方案的設計，建議以項目能夠覆蓋銀行本息為績效考核扣費的底線。三是建議降低最低資本金比例要求。

段志文（財務類 中鐵十七局集團有限公司）：項目融

資是以項目未來現(xiàn)金流為基礎，作為直接融資、間接融資條件的融資形式，項目融資模式多種多樣，每一種模式都因時、 因地、因項目本身而有其具體的適用性，但其本質和基礎始終是圍繞相互勾聯(lián)的“信用、風險、杠桿”金融三要素。目

 

前，中國 PPP 項目存在落地難、項目融資難等情況，主要原因存在以下兩個方面的問題。第一個方面是項目本身的可融資性存在的三點問題：一是項目的盈利能力、風險補償對價， 難以覆蓋長達二三十年的風險承擔。二是財務生存能力和清償能力問題。突出表現(xiàn)在可用于還本付息現(xiàn)金流難以滿足金融機構普遍要求的 15 年內還清貸款要求。項目面臨要么得不到銀行放貸，要么必須增加項目資本金，項目股權融資壓力大。特別是大量項目存在運營期進行短期貸款償還長期貸款的流動性風險。三是信用結構安排的問題。項目交易結構不利于項目融資實現(xiàn)，信用保障體系構建對于投資人處于不利地位，債權人不得不要求投資主體予以額外增信、擔保、差額補償、流動性支持等。第二個方面是國家金融體系還不夠完善。一是金融擔保、信用、再融資、資產證券化體系等還不夠完善，項目融資方式、融資渠道、進入退出還不夠順暢或便利化、多樣化。二是金融服務實體經濟的理念還不夠深入，金融機構主動管理的積極性還不夠。關于如何改善項目融資條件，四點建議供參考：一是充分重視項目實施方案前期溝通對接的重要性，充分吸收社會資本、金融機構的合理化建議，安排出切合實際、接近地氣的可實施方案，以便實現(xiàn)項目融資、促進項目落地。二是統(tǒng)籌“項目收益與風險承擔”、“資本結構與負債結構”、“項目現(xiàn)金流與還本付息安排”之間的平衡關系，設計出能夠滿足股權融資的盈利

 

能力以及能夠滿足債權融資要求的清償能力等項目盈利模 式。三是信用保障要合理、可靠、形成閉環(huán)，保底使用量、基礎價格、績效考核掛鉤等風險敞口要有底線，特別是政府履約能力、履約意愿等保障措施要落到實處，建議建立全國范圍內PPP 項目政府履約保障基金。四是進一步構建金融服務實體經濟的體系建設，鼓勵長期、低成本資金投資基礎設施、公共服務產品，完善股權、債權交易市場建設，推行基礎設施資產證券化、REITS 等再融資制度建設，實現(xiàn)項目融資多樣化。

章貴棟（行業(yè)類 龍元明城投資管理（上海）有限公司）：

從民營社會資本的角度，目前 PPP 項目融資遇到的主要問題概括為以下三點。一是民企融資的顯性成本和隱性成本顯著高于央企和地方國企，導致民企實施 PPP 項目的融資成本高于央企和地方國企，一定程度上影響了民企的競爭力。二是金融機構還是普遍存在“地域差別對待”，部分欠發(fā)達地方政府經過嚴格論證，具備經濟可行性、財政可承受能力的項目，仍然很難受到青睞，融資難度較大。三是 PPP 項目的多層次融資渠道匱乏。根據國際經驗，私募股權是參與基礎設施的重要力量，PPP 二級市場也是投資人回收資金進行再投資的重要渠道，但是因為監(jiān)管政策的限制，目前金融機構參與 PPP 項目缺乏渠道，國內 PPP 二級市場的發(fā)展仍在起步階段，投資人的再投資能力受到制約。

 

李士宗（行業(yè)類 中國宏泰產業(yè)市鎮(zhèn)發(fā)展有限公司）：

總體上說，PPP 項目融資首先具有項目融資的共性，其次具有 PPP 項目的特點，它是 PPP 模式特點和項目融資共性的結合。具體來說，以下三點可能是影響 PPP 項目融資的重要因素：一是 PPP 項目資產屬性、所有權歸屬及其可抵押程度。二是 PPP 項目未來收益的確定性、可預測性、是否具有相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流。三是 PPP 項目母公司或中標社會資本的資產負債水平、抵質押狀況。在一般情況下，不論社會資本是國企還是民企，也不論國家政策如何變換，金融機構放款時都會優(yōu)先考慮以上三點情況。

鄭敬波（咨詢類 北京金準咨詢有限責任公司）：首先，

項目本身要好，交易架構合規(guī)，收益率水平合理，現(xiàn)金流能 支持融資，從項目識別開始就要考慮可融資性。其次，社會 資本在投標前就要與金融機構做好對接，提前調研了解項目情況，熟悉項目資料，判斷風險。再是，政策、監(jiān)管層及金 融機構要支持項目融資，不要政策多變。

張武龍（財務類 天域生態(tài)環(huán)境股份有限公司）：個人

認為，應從細節(jié)上區(qū)分和比較地去看待現(xiàn)實中 PPP 項目的融資問題。四點認識供參考。一是針對國有資本與民營資本， 消除政策扶持、資金歧視是重點。目前，國有企業(yè)所謂的融資難與民營企業(yè)的融資難是不一樣。二是針對發(fā)達與發(fā)展中不同經濟發(fā)展狀態(tài)區(qū)域，增加金融機構對經濟欠發(fā)達地區(qū)的

 

支持。三是針對不同國家宏觀與微觀政策階段。穩(wěn)定政策是重點，金融機構最懼怕的是政策不穩(wěn)定。四是針對國家主管部門、各地政府隱性債務口徑問題，建議相關部門就隱性債務認定形成統(tǒng)一口徑。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限

公司）：目前，PPP 項目融資難、落地難的問題，一般有以下五種情況。一是政策變化快，導致社會資本項目資本金到位難，項目融資困難。二是項目前期手續(xù)不全，例如，項目的土地手續(xù)不全，金融機構審批難以通過。三是項目所在地地方政府債務率高，或者是隱性債務高，一般公共預算收入低，不符合金融機構要求，難以實現(xiàn)融資。四是政策不連續(xù)、 變化多、變化快，在一連串政策變化的組合拳之后，無論是政府、社會資本、還是金融機構，對于 PPP 項目落地信心不足，心有余悸，持觀望態(tài)度，這也是項目融資難的重要原因。 五是各方訴求不一，自說自話。很多社會資本只希望掙建設期的利潤，政府只想借用社會資本來融資建設，金融機構由于項目回報低，不愿也不想承擔風險，社會資本不愿意增信， 政府不能增信，使得項目融資更加困難。因此，綜合分析， PPP 項目融資難、落地難是不爭的事實。如何能夠發(fā)揮 PPP 模式的作用，實現(xiàn)專業(yè)的人做專業(yè)的事的初衷，提高項目運營產出績效，尚需各參與方共同努力。建議財政、金融等多策并舉,切實能夠為真 PPP 項目提供相關優(yōu)惠政策、利好，

 

解決項目融資難題。

李競一（咨詢類 上海濟邦投資咨詢有限公司）：個人

將導致PPP 項目融資難的原因概括為以下四點。一是項目識別和準備階段金融機構參與缺位，或者對項目可融資性缺乏充分的研究和論證。二是政府缺乏對市場規(guī)則和經濟規(guī)律的敬畏，無法做到項目風險、收益的有效匹配。三是社會資本投資決策時主要考慮項目規(guī)模、短期利潤、戰(zhàn)略價值、競爭等非財務風險因素，對投資風險的分析以及基于風險的投資決策機制流于形式甚至缺失。四是監(jiān)管政策變化頻繁，雖政策不要求溯及既往，但部分地方政府出于“謹慎”心理還是“不放過”已開展項目，不尊重已經簽署的合同，導致社會資本和金融機構暴露在此前決策時完全無法預期的風險敞 口中。長此以往，社會資本和金融機構都會在成本方面準備更厚的安全墊，造成融資成本和擔保條件等無法達成一致。

劉海春（咨詢類 四川省迅達工程咨詢監(jiān)理有限公司）：

關于融資難，四點認識供參考。一是前期機構編制兩評一案時未充分考慮金融機構融資的要求。例如，準入、擔保、資 金方在聯(lián)營體的身份及權利義務安排等，這些均會導致金融機構介入困難。二是金融政策變化，例如 23 號文導致金融機構放貸風險加大，對政府負債率及項目財務分析口徑差異導致決策者過于謹慎。三是 PPP 政策頻繁調整導致金融機構參與的不確定性增加，引起觀望。四是國有企業(yè)受 192 號文

 

內控收緊的影響，民企由于融資不平等待遇導致積極性不 高，金融機構存在國資偏好。另外，政策性銀行介入更利于PPP 項目政策引導，銀行關于 PPP 項目貸款考核、擔保的規(guī)定應有針對性支持政策，否則難以改變融資難的局面。

薛起堂（法律類 北京市惠誠律師事務所）：解決 PPP

項目融資問題建議如下：一是 PPP 項目融資困難是因為項目不規(guī)范所致。如果 PPP 項目不合法或不合規(guī)，不能順利進入財政部PPP 項目管理庫的話，金融機構不可能貸款。因此， 建議每個 PPP 項目都由專業(yè)律師介入，律所要出具項目合法合規(guī)的法律意見書。二是政策性文件特別是金融政策變化太大導致PPP 項目融資困難。部分 PPP 項目在入庫時符合融資規(guī)定，銀行也出具了貸款意向書，但項目中標后國家對銀行放貸有了新的標準，根據新的標準項目又不符合融資條件了。三是不允許項目公司股權轉讓的規(guī)定限制了PPP 項目融資。PPP 項目一般采用 BOT 模式，項目公司沒有資產所有權， 所以只能部分采用股權質押方式貸款。如果項目公司不允許股權轉讓，任何負責任的金融機構都不會放貸。

李成林（法律類 建緯律師事務所）：個人認為，PPP 項

目融資至少存在以下六項困難。一是金融機構對項目的合規(guī)性無法識別。92 號文出臺前，簡單地將“入庫”與合規(guī)捆綁。但 92 號文出臺后，金融機構對項目的合規(guī)性失去了把控標準。建議對PPP 項目復雜性帶來的合規(guī)性要求加強研究。二

 

是金融機構缺乏對 PPP 項目風險的研究，簡單地與地方政府信用掛鉤是不合適的。金融機構僅對政府付費、政府擔保、有承諾函的項目進行貸款，這就造成許多違規(guī)項目，也增加了項目的合規(guī)風險。三是 PPP 項目的出表問題。部分國企負債率過高，國資委管控，難以得到貸款，部分民企信譽及可擔保財產有限，增加了融資難度。四是融資模式單一。除以貸款和基金為主外，建議增加使用新的融資工具。五是項目融資流動性差。建議減少對股權融資的流動性限制。六是項目的盈利性有限。目前的項目主要為政府付費項目，建議推出更多的盈利性項目及允許與商業(yè)性項目打包的政策，共同促進 PPP 項目的繁榮與發(fā)展。

徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：分享一

下我們在洛陽PPP 項目的一些做法。一是編制兩評一案時就進行市場測試，要求潛在社會資本帶著金融機構參與。二是評審兩評一案時必須邀請金融機構（至少一名）的專家參與評審。三是社會資本采購時鼓勵社會資本與金融機構提前溝通。四項目合同談判時要求社會資本帶著金融機構參與。五是金融機構對具體項目需要澄清疑惑或是有特定要求時，實施機構會牽頭介紹項目情況、答疑解惑。六是在需要的時候， 在實施機構的協(xié)助下，項目公司會組織金融機構開展推介會，以便選擇最合適的金融機構。

傅曉（咨詢類 英國長江國際律師事務所）：PPP 項目碰

 

到的融資問題及原因。一是金融機構或項目融資缺乏健康生長的的土壤。在我國，金融行業(yè)不是沒有發(fā)展，項目融資的理念也不是沒有被理解，但還是缺乏大的環(huán)境。眾所周知， PPP 項目周期長、難度大、合同體系復雜，還需要進一步建立誠信的社會環(huán)境，進一步提高法治環(huán)境。目前大環(huán)境的缺失導致金融機構無法清晰地對項目進行有效判斷，很多時候只能觀望或隨大流。二是金融機構本身的改革創(chuàng)新能力也有待加強。這不僅僅是來源于對某些模式或概念的認識，還受到整個機構管理模式、所有權、追責模式等等一系列體系問題。我們應該看到在這樣的背景下，PPP 對金融機構提出的挑戰(zhàn)是非常巨大的，也應該肯定到目前為止金融機構在PPP 融資上做出的努力。三是 PPP 項目本身的各種客觀因素、人為因素造成了PPP 融資困難。包括對金融概念理解不到位導致在項目中設置了參與、退出障礙，以及對金融行業(yè)的偏見引起的溝通、安排不到位等等。