一、熱點(diǎn)關(guān)注
張漢（咨詢類 北京方程財(cái)達(dá)咨詢有限公司）：現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目的實(shí)施難點(diǎn)在哪里？怎樣有效解決相關(guān)問(wèn)題？
二、交流實(shí)錄
楊捷（政策類 云南省財(cái)政廳政府和社會(huì)資本合作中心）：隨著 PPP 模式的興起與發(fā)展，片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目采用 PPP
模式實(shí)施得到了廣泛推廣，但實(shí)施過(guò)程中也凸顯出一系列現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。一是建設(shè)內(nèi)容不確定性較大。片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目建 設(shè)范圍廣、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)決定了其建設(shè)內(nèi)容的不確定性。在 項(xiàng)目前期，政府方往往僅有對(duì)于片區(qū)發(fā)展的概念性目標(biāo)和總體思路，缺乏區(qū)域的詳細(xì)性規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃等，這就使得在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制階段只能反映片區(qū)內(nèi)意向性的投 資規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容，而后期由于不可避免的會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃調(diào) 整、土地指標(biāo)受限等問(wèn)題，就會(huì)導(dǎo)致建設(shè)內(nèi)容不確定性。同 時(shí)，在項(xiàng)目建設(shè)與招商過(guò)程中，由于要綜合考慮項(xiàng)目片區(qū)的 區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、市場(chǎng)需求、入園企業(yè)類型等實(shí)際情況，會(huì)出現(xiàn)前期規(guī)劃內(nèi)容與項(xiàng)目實(shí)際需求不相符的情形，相應(yīng)的也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目前期建設(shè)內(nèi)容的不確定性。二是產(chǎn)業(yè)體系均衡性不
足。片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目區(qū)別于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其本質(zhì)實(shí)為“筑巢引鳳”的過(guò)程，在完善片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的前提下， 應(yīng)更注重片區(qū)內(nèi)整體運(yùn)營(yíng)、招商引資與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，使得片區(qū)成為產(chǎn)業(yè)體系相對(duì)均衡的有機(jī)體。但由于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)類型缺乏、產(chǎn)業(yè)前景不明的大環(huán)境影響，以及存在片區(qū)本身缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌安排的現(xiàn)實(shí)情況，在項(xiàng)目操作中會(huì)面臨片區(qū)開發(fā)性弱、產(chǎn)業(yè)體系不足的問(wèn)題。大部分片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目?jī)H僅圍繞“筑巢”的工作，在“引鳳”的時(shí)候卻無(wú)法達(dá)到預(yù)期。 例如，有的是難以引入企業(yè)入駐，而有的則是對(duì)入駐企業(yè)類型及規(guī)模實(shí)施零門檻政策。其最終結(jié)果都會(huì)導(dǎo)致片區(qū)開發(fā)無(wú)法滿足預(yù)期的產(chǎn)業(yè)要求，難以形成產(chǎn)業(yè)體系均衡，也無(wú)法發(fā)揮出該片區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)。三是項(xiàng)目回報(bào)渠道受限。片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目的回報(bào)渠道經(jīng)歷著不斷變化的過(guò)程，早期主要通過(guò)片區(qū)內(nèi)土地出讓收入帶來(lái)的政府性基金預(yù)算安排支出，如財(cái)金 90 號(hào)文明確規(guī)定“對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持 PPP 項(xiàng)目”。但最新的財(cái)金 10 號(hào)文則規(guī)定“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排 PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”，這就導(dǎo)致了片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目的回報(bào)渠道需重新考量，而由于 PPP 項(xiàng)目財(cái)承 10紅線的限制，單純依靠政府從一般公共預(yù)算支出中支付片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的大體量投資回報(bào)的做法明顯受限。因此，新的政策環(huán)境下，如何突破片區(qū)開
發(fā)類項(xiàng)目的回報(bào)渠道受限問(wèn)題是當(dāng)前面臨的一個(gè)重要難點(diǎn)。針對(duì)當(dāng)前片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目實(shí)施的難點(diǎn)，提出以下三
點(diǎn)建議供參考。一是針對(duì)建設(shè)內(nèi)容不確定性較大的問(wèn)題，建議扎實(shí)做好片區(qū)規(guī)劃布局、做好前期可研編制，提高片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)容和范圍的準(zhǔn)確性，便于得到明確的項(xiàng)目產(chǎn)出。二是針對(duì)片區(qū)開發(fā)產(chǎn)業(yè)體系均衡性不足的問(wèn)題，建議做好產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)規(guī)劃，科學(xué)合理確定建設(shè)規(guī)模。而對(duì)于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不明朗的內(nèi)容，可按照分期、分片滾動(dòng)實(shí)施的原則 操作。三是針對(duì)項(xiàng)目回報(bào)渠道受限的問(wèn)題，建議加強(qiáng)片區(qū)開發(fā)整體投融資規(guī)劃力度，通過(guò)在片區(qū)內(nèi)規(guī)劃有收益性的內(nèi) 容，以期實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身收益平衡或以此來(lái)降低政府財(cái)政支出責(zé)任。
曹珊（法律類 上海市建緯律師事務(wù)所）：片區(qū)開發(fā)類
PPP 項(xiàng)目一般是指城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，即統(tǒng)一進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目建設(shè)，涉及基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)和片區(qū)運(yùn)營(yíng)服務(wù)等內(nèi)容，相較于單個(gè) PPP 項(xiàng)目，現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目實(shí)施的主要難點(diǎn)有四點(diǎn)。首先，難以有效篩選、組合片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目合作內(nèi)容。一是難以確定PPP 項(xiàng)目合作范圍，無(wú)法做到項(xiàng)目投入產(chǎn)出邊界清晰。片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目開發(fā)涵蓋范圍廣，合作內(nèi)容復(fù)雜程度高，作為 PPP 項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)金 10 號(hào)文規(guī)定，其合作開發(fā)內(nèi)容必須屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，必須按照項(xiàng)目是否具備公益屬性的標(biāo)準(zhǔn)篩 本`文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中^國(guó)_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m
選 PPP 項(xiàng)目的合作內(nèi)容，對(duì)于不屬于政府負(fù)有提供義務(wù)的項(xiàng)目，諸如財(cái)辦金 92 號(hào)文規(guī)定的“商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目、僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目”等，均不得作為 PPP 項(xiàng)目的合作內(nèi)容。但現(xiàn)階段政策層面片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目的各子項(xiàng)目的性質(zhì)缺乏清晰的劃分，如何界定項(xiàng)目是否具備公益屬性的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，除篩選各子項(xiàng)目外，現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目前期論證依據(jù)不足，方案設(shè)計(jì)、規(guī)劃調(diào)整等往往作為社會(huì)投資人實(shí)施項(xiàng)目的合作內(nèi)容，即在識(shí)別、準(zhǔn)備和采購(gòu)階段，難以滿足項(xiàng)目投入產(chǎn)出邊界清晰的要求，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中頻繁出現(xiàn)內(nèi)容調(diào)整過(guò)多、項(xiàng)目投資額變動(dòng)較大等情況。二是判斷片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目組合是否具備實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性的難度較大，財(cái)金 10 號(hào)文規(guī)定嚴(yán)禁將“新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于 10的，不予入庫(kù)”。片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目也屬于“打捆類”項(xiàng)目，也需針對(duì)各子項(xiàng)目之間是否具備實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性進(jìn)行審查，而子項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性、必要性的審查， 除各子項(xiàng)目的自身內(nèi)容外，還與片區(qū)開發(fā)的規(guī)劃、戰(zhàn)略、布局、定位、產(chǎn)業(yè)等內(nèi)容相關(guān)，但選擇按照 PPP 模式實(shí)施的片區(qū)類項(xiàng)目，在識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)階段往往不具備片區(qū)開發(fā)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、布局定位等確定性內(nèi)容，或者相關(guān)內(nèi)容簡(jiǎn)略，難以作為判斷實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的依據(jù)，導(dǎo)致判斷項(xiàng)目實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性的難度較大。其次，項(xiàng)目自身造血能力較差，回報(bào)來(lái)源過(guò)度依賴
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土地出讓等相關(guān)政府性基金收入。片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目往往子項(xiàng)目多，投資體量大，雖然付費(fèi)模式多采取可行性缺口補(bǔ)助模式，但項(xiàng)目自身造血能力較差，主要還是依賴于政府付費(fèi)。而且無(wú)論是偏重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是偏重運(yùn)營(yíng)的片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目，都是以土地綜合開發(fā)利用為基礎(chǔ)，回報(bào)來(lái)源與土地出讓等相關(guān)政府性基金收入掛鉤嚴(yán)重，回報(bào)來(lái)源途徑較為單一，也與當(dāng)前政策文件中的要求相悖，尤其是財(cái)金 10 號(hào)文印發(fā)后，更是明確了“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”，對(duì)現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目沖擊巨大，這也是當(dāng)前片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目實(shí)施的主要難點(diǎn)。再次，項(xiàng)目實(shí)施方案編制與社會(huì)資本期望相距較大，項(xiàng)目落地效果大打折扣。在動(dòng)輒上百億投資的片區(qū)類 PPP 項(xiàng)目中，實(shí)施方案編制的重要性不言而言，但在實(shí)踐過(guò)程中，受多方因素的影響，片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案編制時(shí)間短、任務(wù)重，且在編制過(guò)程參與主體較少， 導(dǎo)致編制方案中的規(guī)劃、設(shè)計(jì)約束力較差，與社會(huì)資本方的真正訴求相差較大。實(shí)踐中因此而導(dǎo)致社會(huì)資本中標(biāo)后遲遲無(wú)法簽訂正式 PPP 項(xiàng)目合同并推進(jìn)項(xiàng)目落地的例子不在少數(shù)，甚至還存在一些片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目在簽約后，規(guī)劃、設(shè)計(jì)變更，項(xiàng)目?jī)?nèi)容和實(shí)施方案、招標(biāo)文件中的內(nèi)容都不相同。 這種頂層設(shè)計(jì)的缺位，也是當(dāng)前片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目遭遇的現(xiàn)實(shí)困境之一。最后，難以確定有效的項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制。片 本@文$內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)一般都會(huì)涉及基礎(chǔ)公用設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合服務(wù)等內(nèi)容。財(cái)金 10 號(hào)文要求“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”，相對(duì)而言，單個(gè) PPP 項(xiàng)目的績(jī)效管理體系比較容易設(shè)計(jì)和實(shí)施，而片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目的績(jī)效考核，其項(xiàng)目合作內(nèi)容類似，復(fù)雜程度高， 實(shí)踐中容易出現(xiàn)難以確定有效的績(jī)效考核機(jī)制的問(wèn)題，主要因素包括：一是片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目子項(xiàng)目多，績(jī)效考核機(jī)制需兼顧各子項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)需求，并服務(wù)項(xiàng)目整體的實(shí)施目標(biāo)。但實(shí)踐中子項(xiàng)目多必然導(dǎo)致績(jī)效考核指標(biāo)多，在相同或相似項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)資料缺乏的情況下，設(shè)計(jì)的片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目的績(jī)效考核指標(biāo)容易出現(xiàn)界定不清晰、相互矛盾的情況，無(wú)法滿足項(xiàng)目激勵(lì)相容的要求。二是片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目的投入產(chǎn)出邊界不清晰，實(shí)施過(guò)程中頻繁出現(xiàn)實(shí)施內(nèi)容調(diào)整、項(xiàng)目投資金額變動(dòng)的情況，導(dǎo)致績(jī)效考核機(jī)制難以適應(yīng)項(xiàng)目變化需 求。
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定位、規(guī)劃設(shè)計(jì)等內(nèi)容，為確定項(xiàng)目投入產(chǎn)出目標(biāo)提供依據(jù)， 盡量避免出現(xiàn)將項(xiàng)目戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃設(shè)計(jì)等內(nèi)容作為采購(gòu)階段、實(shí)施階段再行確認(rèn)或調(diào)整的內(nèi)容。三是關(guān)注片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目各子項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性，即篩選、組合片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)?nèi)部平衡為目標(biāo)，充分論證、挖掘各子項(xiàng)目自身的投入產(chǎn)出邊界，爭(zhēng)取各子項(xiàng)目之間形成相互平衡、相互促進(jìn)的增益機(jī)制。其次，多搭配可經(jīng)營(yíng)性資源，拓寬項(xiàng)目回報(bào)來(lái)源。目前大多數(shù)的片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目還是以區(qū)域范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)為主，真正能夠搭配經(jīng)營(yíng)性資源的項(xiàng)目較少，這也就導(dǎo)致項(xiàng)目付費(fèi)來(lái)源單一，本質(zhì)上仍需要依靠政府付費(fèi)來(lái)驅(qū)動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展。因此，在開展片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目時(shí)，政府需要舍得將一些具備特許經(jīng)營(yíng)屬性使用者付費(fèi)項(xiàng)目打包放入片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目中，盡量做好項(xiàng)目收支的動(dòng)態(tài)平衡，拓寬項(xiàng)目回報(bào)來(lái)源，提高項(xiàng)目的自身造血能力。再次，規(guī)劃先行，謀定后動(dòng)，并且適當(dāng)引入社會(huì)資本進(jìn)行前期介入。片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目投入巨大，規(guī)劃是最基礎(chǔ)的工作 ，既是政府的最終追求目標(biāo)也與社會(huì)資本方的切身利益息息相關(guān)。因此，需要加強(qiáng)前期科學(xué)規(guī)劃和設(shè)計(jì)， 具體而言，就是要重視前期實(shí)施方案的編制，提高質(zhì)量，具備前瞻性和可執(zhí)行性。同時(shí)，政府在進(jìn)行實(shí)施方案的編制過(guò)程中，也可以積極吸納具備片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)社會(huì)資本的建議，確保理論和實(shí)踐的切實(shí)結(jié)合。更進(jìn)一步，亦可以借 本+文`內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
助社會(huì)資本發(fā)起 PPP 項(xiàng)目的方式，確保項(xiàng)目策劃更加接近市場(chǎng)需求，提高項(xiàng)目落地效率。最后，針對(duì)難以確定有效的項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制的問(wèn)題。一是條件具備的情況下，應(yīng)注意借鑒相同地區(qū)、相同行業(yè)的相同或相似項(xiàng)目的績(jī)效考核、運(yùn)營(yíng)機(jī)制的成果。二是在設(shè)計(jì)績(jī)效考核機(jī)制時(shí)，應(yīng)注意清晰界定指標(biāo)內(nèi)容、范圍，避免出現(xiàn)范圍過(guò)寬、標(biāo)準(zhǔn)不明晰的情況。三是應(yīng)確保各指標(biāo)之間的統(tǒng)一性，避免出現(xiàn)相互沖突。四是堅(jiān)持績(jī)效考核結(jié)果對(duì)付費(fèi)機(jī)制的全覆蓋，避免出現(xiàn)形式績(jī)效考核指標(biāo)，做到績(jī)效考核與付費(fèi)的實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)。具體到片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目，在考慮績(jī)效考核機(jī)制時(shí)，可以考慮設(shè)立單項(xiàng)指標(biāo)考核和綜合指標(biāo)考核相結(jié)合的績(jī)效考核機(jī)制，單項(xiàng)指標(biāo)主要用于考核片區(qū)開發(fā)的各子項(xiàng)目，而綜合指標(biāo)主要用于考核片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的綜合效用，確保單項(xiàng)指標(biāo)考核和綜合指標(biāo)考核的平衡統(tǒng)一。同時(shí)建議基于項(xiàng)目實(shí)際需要設(shè)置階段性考核指標(biāo)和階段性績(jī)效考核調(diào)整機(jī)制，確?？?jī)效考核指標(biāo)穩(wěn)定性和靈活性的結(jié)合、統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的整體增益和自我平衡。
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城鎮(zhèn)化規(guī)劃背景下，片區(qū)開發(fā)理應(yīng)在 PPP 模式中占有一席之地?，F(xiàn)從以下五方面提出現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目的實(shí)施難點(diǎn)：一是土地一級(jí)開發(fā)難度較大。片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目通常涉及土地一級(jí)開發(fā)，由于片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目范圍一般較大， 土地拆遷補(bǔ)償費(fèi)等開發(fā)費(fèi)用往往是一筆巨額開支。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，多數(shù)地方政府都面臨較大負(fù)債壓力，且財(cái)金 91 號(hào)文規(guī)定，“PPP 項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本，除通過(guò)規(guī)范的土地市場(chǎng)取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP 項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤”。因此，地方政府是否能足額支付土地一級(jí)開發(fā)所需要的資金，從而取得項(xiàng)目建設(shè)用地，是片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目能否順利開展的關(guān)鍵前置因素。此外，當(dāng)?shù)胤秸疅o(wú)法支付足額土地出讓金時(shí)，能否采用“政府作為主體主導(dǎo)土地收儲(chǔ)及前期開發(fā)工作+社會(huì)資本出資并配合參加相關(guān)工作”的形 式，政策未有明確。二是建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜。片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目一般涉及到道路、管網(wǎng)、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 同時(shí)由于不同的項(xiàng)目性質(zhì)，又可能包含旅游設(shè)施、產(chǎn)業(yè)設(shè)施等的建設(shè)或其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，對(duì)社會(huì)資本專業(yè)化程度要求較高。片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目體量較大，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中因各種因素導(dǎo)致項(xiàng)目變更的風(fēng)險(xiǎn)更大，《政府投資條例》及 1098 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com
號(hào)文規(guī)定：項(xiàng)目主要內(nèi)容發(fā)生變更，項(xiàng)目主要標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變更， 項(xiàng)目地點(diǎn)發(fā)生變更，超概 10則項(xiàng)目需重新報(bào)批，這給項(xiàng)目實(shí)際操作帶來(lái)了一定難度。此外，部分片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目中包含少量的酒店、住宅、商業(yè)設(shè)施等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，是否合規(guī)需進(jìn)一步明確。三是運(yùn)營(yíng)要求較高。產(chǎn)業(yè)新城等片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目不僅要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)，建設(shè)完成后同樣需要通過(guò)招商引資、產(chǎn)業(yè)聚集達(dá)到運(yùn)營(yíng)需要，對(duì)政府和社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)管理要求遠(yuǎn)高于一般 PPP 項(xiàng)目。四是邊界條件難以明確。片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目涉及的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和合理回報(bào)應(yīng)匹配給社會(huì)資本方，但在實(shí)際操作層面，政府和社會(huì)資本對(duì)相關(guān)資產(chǎn)收益和對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的取舍在談判過(guò)程中難以達(dá)成一致。同時(shí)，片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目的具體規(guī)劃與詳細(xì)設(shè)計(jì)往往取決于中選社會(huì)資本的資質(zhì)與能力，導(dǎo)致在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目邊界條件反復(fù)拉鋸，影響項(xiàng)目進(jìn)度。五是片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目績(jī)效管理工作開展難度較大。鑒于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目子項(xiàng)目?jī)?nèi)容較多、種類復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)不一，與一般的 PPP 項(xiàng)目相比，在項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)確定、績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定以及績(jī)效監(jiān)控與績(jī)效評(píng)價(jià)的開展過(guò)程中考慮因素較多、執(zhí)行難度較大，且結(jié)果應(yīng)用雙方達(dá)成一致的困難較多。 內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com
綜上，當(dāng)前片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目在土地一二級(jí)開發(fā)、建
設(shè)內(nèi)容、運(yùn)營(yíng)要求以及項(xiàng)目邊界條件的確定上存在很多難 點(diǎn)。為有效解決上述問(wèn)題，提出以下五點(diǎn)思路供參考。一是
項(xiàng)目合作范圍內(nèi)可包括“土地整理服務(wù)”。當(dāng)前，地方政府土地一級(jí)開發(fā)的模式主要有政府采購(gòu)及發(fā)行土儲(chǔ)專項(xiàng)債。鑒于大部分地方財(cái)力受限及專項(xiàng)債額度受限，故不少地區(qū)希望能夠采用 PPP 模式推進(jìn)土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，“政府作為主體主導(dǎo)土地收儲(chǔ)及前期開發(fā)工作+社會(huì)資本出資并配合參加 相關(guān)工作”成為了可以考慮的一種模式。既符合財(cái)辦金 92 號(hào)文的要求，又由于合規(guī) PPP 項(xiàng)目未來(lái)支出責(zé)任能夠納入預(yù)算，故不形成隱性債務(wù)。為促進(jìn)相關(guān)地區(qū)積極開展片區(qū)開發(fā)業(yè)務(wù)且避免形成隱性債務(wù)，建議相關(guān)政策可明確上述模式的合規(guī)性，將土地整理拆遷及費(fèi)用投資、安置區(qū)的購(gòu)置及建設(shè)投資以及相關(guān)稅費(fèi)投資納入PPP 項(xiàng)目總投資，但需明確土地收儲(chǔ)部門負(fù)責(zé)土地收儲(chǔ)及前期開發(fā)，即可在不違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的前提下，解決因政府財(cái)政資金不足無(wú)法獨(dú)立完成大量土地一級(jí)開發(fā)工作的問(wèn)題。二是選擇合理的開發(fā)模式。政府在加強(qiáng)前期規(guī)劃與可行性研究之外，也可在采購(gòu)?fù)瓿?后，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)與具體開發(fā)計(jì)劃，逐步、分批完成開發(fā)。這樣一方面可以解決一次開發(fā)資金需求過(guò)大帶來(lái)的融資困 難問(wèn)題，另一方面，分批推進(jìn)項(xiàng)目可以從最大限度避免項(xiàng)目體量過(guò)大、實(shí)際動(dòng)態(tài)概算難以控制的問(wèn)題。三是社會(huì)資本方前期合理介入。在片區(qū)綜合開發(fā) PPP 項(xiàng)目中，政府可加強(qiáng)與潛在社會(huì)資本方的前期接觸，對(duì)合作區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理規(guī)劃布局并提出可行的初步方案，以便于對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃及目標(biāo)
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進(jìn)行總體把控，為項(xiàng)目后期的招商引資及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等運(yùn)營(yíng)服務(wù)打下基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)合作關(guān)系。社會(huì)資本可負(fù)責(zé)或協(xié) 助進(jìn)行項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)等工作，以精確測(cè)算項(xiàng)目尤其是其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的成本收益。同時(shí)，政府和社會(huì)資本可以約定適 當(dāng)?shù)脑僬勁袡C(jī)制，為在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能帶來(lái)的責(zé)權(quán)利劃分爭(zhēng)議留下合理靈活空間。五是加強(qiáng)績(jī)效管理。首先，片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)應(yīng)明確制定項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)。根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，分類分項(xiàng)設(shè)置清晰合理可行的總體績(jī)效目標(biāo)和分階段績(jī)效目標(biāo)，并且盡可能定量。其次，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目審批開展績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等。再次，做好項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控，防止項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中偏離績(jī)效目標(biāo)，定期開展績(jī)效評(píng)價(jià)，確保年度和階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最后，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，制定有效的按效付費(fèi)機(jī)制，將項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的實(shí) 現(xiàn)程度與社會(huì)資本收益取得強(qiáng)關(guān)聯(lián)，保障績(jī)效總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常發(fā)生變化、投資超概算現(xiàn)象頻出，因此需重新進(jìn)行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案程序，進(jìn)而影響 PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案、招采內(nèi)容、項(xiàng)目信息變更等一系列問(wèn)題，項(xiàng)目采用PPP 模式實(shí)施受掣。二是由于以上不確定性因素造成項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中子項(xiàng)目變更、下馬情況，于 PPP 項(xiàng)目合同內(nèi)容簽約的社會(huì)資本方會(huì)就此向政府方提出異議，造成合同糾紛。三是由于項(xiàng)目變更，進(jìn)而影響“兩評(píng)一案”的結(jié)論分析及財(cái)政支出責(zé)任比例。按照 PPP 綜合信息平臺(tái)管理的要求，需要退庫(kù)處理并重新入庫(kù)，程序更加繁瑣。其次，項(xiàng)目用地方面。一是涉及土地一級(jí)開發(fā)問(wèn)題。新建片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目往往會(huì)需要大量建設(shè)用地，社會(huì)資本作為 PPP 項(xiàng)目主體參與土地前期開發(fā)受到限制。財(cái)金 91 號(hào)文明確要求：“PPP 項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本，除通過(guò)規(guī)范的土地市場(chǎng)取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP 項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤”。也就是說(shuō)，土地收儲(chǔ)與前期開發(fā)工作不得以 PPP 模式進(jìn)行，PPP 項(xiàng)目中不得包含土地收儲(chǔ)及前期開發(fā)工作。二是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收問(wèn)題。片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目用地，目前多采用由社會(huì)資本提供農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收工作并將其納入PPP 項(xiàng)目合作范圍形式?；谪?cái)辦金 92 號(hào)文，片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com
地征收的土地用途可能涉及商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)用地、招商引資項(xiàng)目用地等，加之此項(xiàng)工作無(wú)相關(guān)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，按規(guī)定屬于不適宜采用PPP 模式實(shí)施的情形。再次，資金需求方面。片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目投資體量大、資金需求多?；谪?cái)金 10 號(hào)文“項(xiàng)目資本金符合國(guó)家規(guī)定比例，項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金”之要求，社會(huì)資本既要自身具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以滿足項(xiàng)目資本金規(guī)定（比例及自有資金）， 也要具備極強(qiáng)的融資能力，條件要求相對(duì)較高，加之項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、占用資金多，回報(bào)時(shí)間晚等原因，造成社會(huì)資本資金成本高。當(dāng)項(xiàng)目資金無(wú)法及時(shí)到位的情況下，會(huì)帶來(lái)不可預(yù)估的后果。最后，回報(bào)方式方面。在片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目中，地方政府對(duì)社會(huì)資本的補(bǔ)助多采用稅收返還（承諾）、土地出讓收益抵減項(xiàng)目開發(fā)成本、招商引資政策獎(jiǎng)勵(lì)等方 式，在相關(guān)條款約定不清晰時(shí)會(huì)形成承諾及固定回報(bào)，管理不善更會(huì)形成政府隱性債務(wù)。
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建比，吸引更多優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本參與項(xiàng)目。三是明確項(xiàng)目合作內(nèi)容及邊界，充分開展前期的可研論證工作，開展物有所值評(píng)價(jià)，嚴(yán)控投資總預(yù)算，合理測(cè)算政府支出責(zé)任，確保項(xiàng)目在政府可控范圍之內(nèi)建設(shè)運(yùn)行。四是對(duì)于列支一般公共預(yù)算支出之外的回報(bào)方式，應(yīng)通過(guò)法規(guī)文件確定其合規(guī)性，避免違規(guī)操作，例如，土地出讓收益分成、新增稅收返還等。
周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）：
現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目最核心的實(shí)施難點(diǎn)在于項(xiàng)目的投入產(chǎn)出如何實(shí)現(xiàn)自平衡。主要表現(xiàn)在：公益性項(xiàng)目和商業(yè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目難以捆綁實(shí)施，單純靠公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目的使用者付費(fèi)收入往往導(dǎo)致項(xiàng)目自益性不足，對(duì)政府可行性缺口補(bǔ)助的依賴性仍然較高。對(duì)于原本區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平薄弱、開發(fā)性投資規(guī)模大、非經(jīng)營(yíng)性公共基礎(chǔ)設(shè)施投入占比高的項(xiàng)目而言，更加難以擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。在財(cái)辦金 92 號(hào)文和財(cái)金 10 號(hào)文等一系列規(guī)范性文件相繼下發(fā)后，此類片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目更加難以落地。對(duì)此，建議應(yīng)加強(qiáng)對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目前期策劃的研究，包括對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的研究論證、對(duì)項(xiàng)目分期滾動(dòng)開發(fā)機(jī)制的研究論證、對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施與商業(yè)（產(chǎn)業(yè)）開發(fā)項(xiàng)目資源配置的研究論證、對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中采用 PPP 模式與非 PPP 模式等多種投融資模式組合的研究論證、對(duì)社會(huì)資本同時(shí)參與PPP 項(xiàng)目投資與經(jīng)營(yíng)性商業(yè)（產(chǎn)業(yè)）開發(fā)項(xiàng)目投資的聯(lián)動(dòng)機(jī)
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制進(jìn)行研究論證。政府在公共政策、產(chǎn)業(yè)政策、營(yíng)商環(huán)境建 設(shè)、投資要素配置（如土地供應(yīng)、財(cái)政引導(dǎo)性資金等）等方 面給予必要的保障和引導(dǎo)，同時(shí)，社會(huì)投資人在產(chǎn)業(yè)資源整合及帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施的商業(yè)利用等方 面發(fā)揮作用，提高整個(gè)區(qū)域的土地集約化利用效率和區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平。在 PPP 與非 PPP 模式組合運(yùn)用方面，可在相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)中，探索附帶有利于區(qū)域產(chǎn)城一體化發(fā)展的招標(biāo)條件或合并招標(biāo)等方式，加大區(qū)域開發(fā)過(guò)程中所涉多種公共資源要素配置環(huán)節(jié)的整合和集成程度，使得更具開發(fā)運(yùn)營(yíng)集成能力的綜合投資運(yùn)營(yíng)商能夠充分施展其多方面的復(fù)合能 力，為政府對(duì)區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目的財(cái)政支出減負(fù)。在區(qū)域內(nèi)商業(yè) 設(shè)施經(jīng)營(yíng)收益反哺公益設(shè)施投入方面，可結(jié)合項(xiàng)目需要，探 索適時(shí)設(shè)立區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)資金，將政府獲得的區(qū)域發(fā)展增量收益（主要是一般公共預(yù)算收入及土地出讓收入）按照《預(yù) 算法》等相關(guān)財(cái)政資金管理要求，確保專項(xiàng)支出用于項(xiàng)目的后續(xù)滾動(dòng)開發(fā)。
土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資； PPP 項(xiàng)目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤”，因此，片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目的范圍不再包括土地一級(jí)開發(fā)，僅包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)。二是根據(jù)財(cái)預(yù) 87 號(hào)文規(guī)定：“嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目”，因此，土地一級(jí)開發(fā)不可以以政府購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)施。三是根據(jù)財(cái)金 10 號(hào)文：“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排 PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”，因此，片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目的財(cái)政支出僅能以一般公共預(yù)算 10予以考慮。其次，由于政策要求不包含土地一級(jí)開發(fā)的內(nèi)容，因此，片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目目前存在一些實(shí)施的難點(diǎn)。一是合作范圍有限。這是因?yàn)橥恋厥諆?chǔ)的主體唯一且土地前期開發(fā)后的運(yùn)營(yíng)工作較少且時(shí)間較短， 導(dǎo)致土地一級(jí)開發(fā)工作無(wú)法獨(dú)立成PPP 項(xiàng)目，同時(shí)，涉及土地一級(jí)開發(fā)的征收安置補(bǔ)償在可以采取政府采購(gòu)方式實(shí)施的前提下無(wú)法脫離土地前期開發(fā)工作獨(dú)立以 PPP 模式實(shí)施。二是收益來(lái)源有限。由于財(cái)金 10 號(hào)文的限制，片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目不能從政府性基金和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中安排 PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，同時(shí)不能突破一般公共預(yù)算 10的紅線， 內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com
并且鑒于土地二級(jí)開發(fā)和園區(qū)招商等目前并不當(dāng)然是PPP 項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)范圍，加之缺少使用者付費(fèi)渠道，因此，片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目的收益來(lái)源只能采取政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助。三是對(duì)于滾動(dòng)開發(fā)項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)期付費(fèi)難以做到平滑支出。 對(duì)于總投資較大的項(xiàng)目，政府方多采取分期滾動(dòng)開發(fā)的模式，這種模式可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期政府付費(fèi)周期重疊，政府支出責(zé)任沒有辦法做到自然的逐年平滑支出。四是可行性缺口補(bǔ)助的范圍。目前，法規(guī)限制項(xiàng)目收益與土地出讓收入掛鉤，但對(duì)于非土地開發(fā)部分的 PPP 項(xiàng)目，政府是否可以以本片區(qū)內(nèi)的土地出讓收入的地方留成部分，以及與土地出讓收入有關(guān)的地方可支配稅收收入與非稅收入對(duì)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)部分進(jìn)行支付仍有討論空間。五是社會(huì)資本無(wú)法在規(guī)劃階段介入，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)期收入被動(dòng)有限。片區(qū)開發(fā)是對(duì)土地利用總體規(guī)劃工作的落實(shí)，后續(xù)開發(fā)內(nèi)容以及可研報(bào)告的編制通常與修編工作緊密相連，如果社會(huì)資本缺席規(guī)劃修編環(huán)節(jié)，對(duì)片區(qū)開發(fā)的后期參與度就大大降低，將導(dǎo)致項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)期收入被動(dòng)有限。最后，對(duì)于片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目的實(shí)施建議。一是必須具備運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的部分應(yīng)當(dāng)做到建設(shè)和運(yùn)營(yíng)二合一，不能只有建設(shè)沒有運(yùn)營(yíng)，要保證 PPP 項(xiàng)目合法合規(guī)。二是積極拓展多模式合作。對(duì)于無(wú)法以PPP 模式實(shí)施的土地一級(jí)開發(fā)部分可以采取政府采購(gòu)方式進(jìn)行承接；對(duì)于無(wú)法納入PPP 項(xiàng)目范圍的征收安置補(bǔ)償部分
可以采取政府購(gòu)買服務(wù)形式承接項(xiàng)目；對(duì)于片區(qū)中收儲(chǔ)后不立即投入市場(chǎng)的地塊，政府方可以就符合條件的土地開發(fā)
（建設(shè)部分）和土地看護(hù)（運(yùn)營(yíng)部分）一并選擇社會(huì)資本方以 PPP 模式實(shí)施。三是積極拓展項(xiàng)目資金來(lái)源。片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目與新城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)密切相關(guān)，因此，應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取政府諸如新城鎮(zhèn)建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)污水等各級(jí)政府的基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)資金支持，減少融資資金成本。四是合理設(shè)置后期績(jī)效考核與付費(fèi)指標(biāo)。由于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目單體項(xiàng)目眾多，績(jī)效考核應(yīng)當(dāng)從項(xiàng)目的實(shí)際出發(fā)，既不能打捆設(shè)置績(jī)效 考核指標(biāo)，也不能將績(jī)效考核設(shè)計(jì)得過(guò)于分散，導(dǎo)致出現(xiàn)一 個(gè)付費(fèi)主體多個(gè)考核主體。
徐向東（咨詢類 北京財(cái)指南咨詢有限公司）：片區(qū)類
PPP 項(xiàng)目的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在四方面。一是何謂片區(qū)類 PPP 項(xiàng)目，目前國(guó)內(nèi)未有明確的定義，仍處在探索階段，一般是指包括土地一二級(jí)開發(fā)、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投 資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)引入服務(wù)等內(nèi)容。二是此類項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，且自身的經(jīng)營(yíng)性收益來(lái)源較少，社會(huì)資本主要通過(guò)政府付費(fèi)收回投資成本及合理收益，容易對(duì)地方財(cái)政造成巨大的壓力，同時(shí)也與當(dāng)前 PPP 政策導(dǎo)向不符。三是此類項(xiàng)目實(shí)踐中，必然涉及到商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資等不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容，是否可以納入PPP 項(xiàng)目范圍存疑。四是此類項(xiàng)目合作范圍復(fù)雜，子項(xiàng)目數(shù)量眾多，在建 本*文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、投資額上都有較大的不確定性，因此基本不可能在社會(huì)資本招選之前就完成項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究等前期工作。
三點(diǎn)建議供參考。一是鼓勵(lì)具有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本共同組成聯(lián)合體參與此類項(xiàng)目，同時(shí)在具體交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)之時(shí)，應(yīng)避免重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)或弱運(yùn)營(yíng)的合作模式， 如可考慮建設(shè)期利潤(rùn)在建設(shè)商和運(yùn)營(yíng)商之間進(jìn)行平衡再分配，以鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)商積極參與前期產(chǎn)業(yè)服務(wù)導(dǎo)入。二是對(duì)于片區(qū)類 PPP 項(xiàng)目，應(yīng)考慮加大經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的內(nèi)容，可以采取類似項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券做法，加強(qiáng)項(xiàng)目投入產(chǎn)出平衡論證，建議可將符合規(guī)定的商業(yè)開發(fā)內(nèi)容，納入 PPP 項(xiàng)目范圍內(nèi)統(tǒng)一考慮，建立可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制。三是績(jī)效考核應(yīng)改變重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的傾向，以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和服務(wù)為重點(diǎn)內(nèi)容，考慮項(xiàng)目的分期實(shí)施進(jìn)度，從產(chǎn)業(yè)培育、發(fā)展和提升三個(gè)階段建立對(duì)社會(huì)資本方提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率的有效激勵(lì)和約束機(jī)制。
區(qū)類項(xiàng)目目前除個(gè)別項(xiàng)目外，大部分未來(lái)收入是土地出讓收入，而土地出讓收入收支兩條線，這里如何對(duì)應(yīng)是問(wèn)題。四 是片區(qū)類項(xiàng)目開發(fā)，收入存在較大的不確定性，解決融資問(wèn)題是解決片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目的生存問(wèn)題。
四點(diǎn)建議供參考。一是做好片區(qū)類項(xiàng)目的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，解決項(xiàng)目的可運(yùn)營(yíng)、可生存、可發(fā)展能力，增強(qiáng)園區(qū)的自身造血機(jī)能，是片區(qū)類項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)。二是片區(qū)類項(xiàng)目， 不能孤立地看項(xiàng)目，更應(yīng)跳出片區(qū)項(xiàng)目來(lái)看項(xiàng)目，從區(qū)域設(shè)置、從功能承載等各方面來(lái)分析園區(qū)的屬性，制定適合的園區(qū)定位。三是栽下梧桐樹，引來(lái)金鳳凰。在項(xiàng)目當(dāng)?shù)刂贫ㄟm合片區(qū)開發(fā)的政策，吸引具備片區(qū)開發(fā)能力的咨詢、招商、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)商，發(fā)揮各方才智和專業(yè)能力。四是要事前算贏， 要算清楚片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的大賬，要分析清楚風(fēng)險(xiǎn)并制定應(yīng)對(duì)措施，從融資方向上可行是最大的可行。 本`文-內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
陳果（財(cái)務(wù)類 畢馬威企業(yè)咨詢（中國(guó)）有限公司）：
片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目存在以下四項(xiàng)難點(diǎn)。一是從目標(biāo)角度， 片區(qū)開發(fā)的目標(biāo)不明確，通常以實(shí)施基建設(shè)施為目的，替代和模糊了產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。二是從前期工作規(guī)范操作角度，存在多項(xiàng)目打捆，前期工作（如環(huán)評(píng)、可研批復(fù)等）較難按要求完成的情況。三是從內(nèi)容、造價(jià)角度，實(shí)施內(nèi)容與原計(jì)劃內(nèi)容存在較大變化的可能性，易造成突破項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和財(cái)承范圍的可能。四是從社會(huì)資本要求角度，此類項(xiàng)目對(duì)社會(huì) 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
資本通常要求較高，主要體現(xiàn)在資金實(shí)力、項(xiàng)目管理能力和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)實(shí)力上。
五點(diǎn)建議供參考。一是項(xiàng)目發(fā)起時(shí)，應(yīng)充分論證項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)，明確片區(qū)內(nèi)項(xiàng)目中基建目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的比例，并以此確定項(xiàng)目要求及績(jī)效考核邊界。二是前期重視項(xiàng)目規(guī)劃，特別重視對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、概念性規(guī)劃、區(qū)域投資產(chǎn)出規(guī)劃，并且在三規(guī)合一的基礎(chǔ)上，與空間、土地規(guī)劃相結(jié)合， 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的可落地性。三是嚴(yán)格進(jìn)行造價(jià)控制，避免超范圍超概算及大型片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目。強(qiáng)烈建議逐步開發(fā)，有序滾動(dòng)推進(jìn)。并且，在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中應(yīng)合理考慮 PPP、專項(xiàng)債、其他合規(guī)開發(fā)模式的配套使用。四是重視在項(xiàng)目籌劃期間進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試、金融機(jī)構(gòu)測(cè)試，對(duì)社會(huì)資本的項(xiàng)目開發(fā)能力、尤其是產(chǎn)業(yè)能力著重考察，選擇產(chǎn)業(yè)能力上適合本區(qū)域發(fā)展的投資方。五是片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目后期不確定因素較多，在法律及財(cái)稅約定方面建議預(yù)留一定的再談判機(jī)制和空間
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使用者付費(fèi)比例的要求。因此，如何確定片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的合作范圍是該類型項(xiàng)目實(shí)施的難點(diǎn)和重點(diǎn)，在確定項(xiàng)目合作范圍時(shí)，應(yīng)對(duì)納入項(xiàng)目合作范圍的子項(xiàng)目進(jìn)行綜合考慮。一是明確前期規(guī)劃手續(xù)是否完備，相關(guān)子項(xiàng)目是否符合前期各種規(guī)劃要求。二是明確如何增強(qiáng)子項(xiàng)目之間的協(xié)同效應(yīng)，確保片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的項(xiàng)目打包運(yùn)作能夠產(chǎn)生 1+1>2 的效果。三是明確如何將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目有機(jī)組合，多元化項(xiàng)目收入來(lái)源。四是明確如何加強(qiáng)片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)業(yè)規(guī)劃導(dǎo)入能力的要求。其次，關(guān)于項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)投融資規(guī)劃的設(shè)計(jì)。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目合作子項(xiàng)多， 需合理安排好各子項(xiàng)的投融資建設(shè)時(shí)序，做好區(qū)域資金統(tǒng) 籌，實(shí)現(xiàn)各子項(xiàng)目之間順暢銜接，確保項(xiàng)目的順利推進(jìn)。在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段，一方面政府方要從區(qū)域整體考慮子項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí)次序、子項(xiàng)目開發(fā)實(shí)施難易程度等，并對(duì)社會(huì)資本開發(fā)進(jìn)度提出合理要求，另一方面，社會(huì)資本方應(yīng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入需求合理安排項(xiàng)目的開發(fā)進(jìn)度，做到成熟一個(gè)、實(shí)施一個(gè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)整體社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益最大化。再次，關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)政府性基金預(yù)算、專項(xiàng)債資金同片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目的結(jié)合。在目前一些地方財(cái)承剩余額度不多的情況下，財(cái)金 10 號(hào)文要求新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排 PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，很大程度上限制了片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目的開展。對(duì)于該問(wèn)題探索的解決思路:從
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政策角度看，財(cái)金 10 號(hào)文并未禁止政府性基金預(yù)算支出在建設(shè)期投入，且政府性基金預(yù)算的使用也應(yīng)遵循《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，在與相關(guān)部門溝通一致的情況下，可以嘗試考慮將政府性基金預(yù)算支出和專項(xiàng)債資金用于片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目在建設(shè)期的資本投入。最后，關(guān)于運(yùn)營(yíng)期運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)的付費(fèi)機(jī)制問(wèn)題。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)一般采用成本加成模式，由于片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目體量較大，子項(xiàng)目較多，實(shí)施內(nèi)容較為復(fù)雜，不確定性較大，在前期論證階段，其運(yùn)營(yíng)內(nèi)容及成本收入一般較難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。因此，直接“鎖死”運(yùn)營(yíng)成本會(huì)導(dǎo)致政府方及社會(huì)資本方均面臨較大風(fēng)險(xiǎn)，但若采用“據(jù)實(shí)結(jié)算”的機(jī)制，可能會(huì)被部分專家認(rèn)為存在政府隱性負(fù)債，建議可研編制單位及 PPP 咨詢單位充分征求政府相關(guān)部門意見，加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)成本及收入測(cè)算的前期調(diào)研及對(duì)潛在社會(huì)資本的市場(chǎng)測(cè)試，在符合政策要求且實(shí)現(xiàn)多方共贏的情況下合理設(shè)置付費(fèi)機(jī)制。 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com
薛起堂（法律類 北京市惠誠(chéng)律師事務(wù)所）：關(guān)于現(xiàn)階
段片區(qū)開發(fā)類PPP 項(xiàng)目存在的問(wèn)題，首先，現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目受影響嚴(yán)重，很多地方已經(jīng)不讓納入財(cái)政部PPP 項(xiàng)目管理庫(kù)，主要原因就是各地對(duì)財(cái)金 10 號(hào)文理解錯(cuò)誤， 認(rèn)為政府性基金不能再用于PPP 項(xiàng)目支出，這種理解是不對(duì)的。一是財(cái)金 10 號(hào)文并沒有禁止政府性基金用于片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目的投資建設(shè)支出。財(cái)金 10 號(hào)文規(guī)定，“新簽約項(xiàng)目
不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”，文件說(shuō)得很清楚，不可以用于運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出， 說(shuō)明可以用于建設(shè)投資補(bǔ)貼，如果也不讓用于建設(shè)補(bǔ)貼支出，就直接寫明不得用于PPP 項(xiàng)目支出補(bǔ)貼，就不用單列明“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”了。二是片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目使用政府性基金支付社會(huì)資本方建設(shè)投入，完全符合法律、符合政策， 土地出讓金就是要使用到土地收儲(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。三是片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目如果不使用政府性基金補(bǔ)貼，此類項(xiàng)目就無(wú)法開展，該類項(xiàng)目投資額巨大，況且一般都是在區(qū)縣級(jí)政府，他們根本沒有能力通過(guò)自身財(cái)力進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)，使用一般性公共預(yù)算資金也無(wú)能為力，只有允許使用政府性基金才有可能把這樣的項(xiàng)目做好，如果不讓使用政府性基金，這樣的項(xiàng)目幾乎做不下去。其次，片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目就是綜合開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目，國(guó)家應(yīng)該大力支持。特別是像華夏幸福做的這種產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)類項(xiàng)目，包括全域旅游項(xiàng)目等， 這樣的綜合開發(fā)性 PPP 項(xiàng)目能拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，促進(jìn)就業(yè)， 讓當(dāng)?shù)卣黾佣愂?，人民脫貧致富，符合黨和國(guó)家政策。另外，此類項(xiàng)目具有自我造血的功能，不增加政府財(cái)政支出， 拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，所以國(guó)家應(yīng)該大力支持這樣的項(xiàng)目。再次， 片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目確實(shí)存在很多問(wèn)題。如項(xiàng)目規(guī)模太大， 子項(xiàng)目太多，前期規(guī)劃不準(zhǔn)確，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中變化太大， 沒有平滑支付，存在固定回報(bào)，很多項(xiàng)目做成了商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)
目等問(wèn)題。但是這些問(wèn)題是可以解決的，只要依法依規(guī)開展就不存在問(wèn)題。最后，規(guī)避 PPP 模式的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目大多數(shù)是違規(guī)的。現(xiàn)階段，很多地方政府一般性公共預(yù)算支出 10的額度已經(jīng)用完了，還有些地方政府嫌 PPP 項(xiàng)目要求太多， 但片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目又不得不做，就回避PPP 模式，有的使用融資+EPC 模式，有的叫 F+EPC 模式，這些回避 PPP 模式做的片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目大部分是不合規(guī)的，存在企業(yè)墊資、政府隱性債務(wù)、政府購(gòu)買服務(wù)方式做工程等問(wèn)題。
靳林明（法律類 北京市世澤(廣州)律師事務(wù)所）：財(cái)
金 10 號(hào)文的出臺(tái)，對(duì)于片區(qū)類、軌道類、資源補(bǔ)償性質(zhì)的XOD 項(xiàng)目，影響巨大。從目前的市場(chǎng)看，片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目好像已經(jīng)銷聲匿跡。結(jié)合中國(guó)發(fā)展實(shí)際，在新型城鎮(zhèn)化的背景下，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)有其進(jìn)一步發(fā)展的歷史意義。對(duì)于內(nèi)在邏輯清晰、土地收入關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，可以特定化的的軌道項(xiàng)目、XOD 項(xiàng)目、片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，基金性預(yù)算作為支付來(lái)源有其合理性，應(yīng)該要具體問(wèn)題具體分析。對(duì)于片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目， 要考慮結(jié)合新的政策環(huán)境做出一些必要的改良，尤其要充分考慮片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目在合作邊界、財(cái)務(wù)測(cè)算、項(xiàng)目產(chǎn)出和付費(fèi)來(lái)源的對(duì)應(yīng)性，以及績(jī)效考核的合理設(shè)計(jì)，在政策轉(zhuǎn)換期，各種模式的探索都有積極意義。
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片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目包中子項(xiàng)目眾多，還涉及到相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入 等，其對(duì)定制化要求比較高，也就是說(shuō)這類項(xiàng)目本身的特性就決定了直接談定簽約是最理性的方案，否則，誰(shuí)也不敢貿(mào)然去行動(dòng)，但這種做法不符合當(dāng)下政府采購(gòu)政策。二是片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制如何設(shè)定。財(cái)金 10 號(hào)文規(guī)定“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排 PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”，但我們不能否認(rèn)運(yùn)作良好的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目能直接帶來(lái)相應(yīng)區(qū)域的稅收增加及土地增值，這中間有正相關(guān)的邏輯關(guān)系，所以我贊同將基金性預(yù)算作為支付來(lái)源有其合理性，應(yīng)該要具體問(wèn)題具體分析。三是片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)及績(jī)效考核問(wèn)題。當(dāng)下的產(chǎn)業(yè)定位容易實(shí)現(xiàn)， 但我們看不清未來(lái) 10 年，甚至 5 年的產(chǎn)業(yè)方向，而我們的
項(xiàng)目合作期往往長(zhǎng)達(dá) 20 至 30 年，未來(lái)一定面臨著產(chǎn)業(yè)的迭代升級(jí)，屆時(shí)不僅僅涉及到對(duì)原有硬件基礎(chǔ)設(shè)施適用性的評(píng)估甚至重置，還涉及到對(duì)原有合同文本天翻地覆的修訂，這對(duì)政府方、社會(huì)資本方、咨詢機(jī)構(gòu)等所有參與方的預(yù)判及應(yīng) 對(duì)變化的能力等都提出極高的要求。
議明確政府性基金預(yù)算可作為建設(shè)期補(bǔ)貼參與進(jìn)來(lái)。三是片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的各參與方應(yīng)對(duì)這種變化有更多的包容性，在重新審、核、備，或者出庫(kù)入庫(kù)等操作方面應(yīng)更謹(jǐn)慎，其實(shí)施方案及項(xiàng)目合同中也需要有更多的彈性條款及銜接機(jī)制的 設(shè)計(jì)，以符合項(xiàng)目推進(jìn)的實(shí)際情況。
戴維（咨詢類 北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司）：
首先，必須承認(rèn)區(qū)域開發(fā)對(duì)于拉動(dòng)地區(qū)投資、產(chǎn)業(yè)聚集、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用遠(yuǎn)大于單體項(xiàng)目的疊加。其次，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率約 60，仍然存在至少 10的城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)空間，對(duì)區(qū)域開發(fā)類項(xiàng)目仍存在投資需求。因此，我們需要考慮如何讓這個(gè)行業(yè)更好的發(fā)展。但，現(xiàn)階段的財(cái)政管理制度及PPP 制度對(duì)于區(qū)域開發(fā)類項(xiàng)目存在較大的限制，主要體現(xiàn)在以下四方面。一是回報(bào)機(jī)制問(wèn)題。區(qū)域開發(fā)類項(xiàng)目投資體量大， 通過(guò)一般公共預(yù)算支付對(duì)地方政府是不現(xiàn)實(shí)的，但即使能用基金性預(yù)算，該類項(xiàng)目使用者付費(fèi)也很難達(dá)到總投資的 10。二是資金來(lái)源問(wèn)題。區(qū)域開發(fā)類項(xiàng)目通常是通過(guò)區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)性用地出讓形成的基金預(yù)算作為項(xiàng)目的回報(bào)來(lái)源，但財(cái)綜 8 號(hào)文中規(guī)定的土地儲(chǔ)備資金的四個(gè)來(lái)源渠道不包含社會(huì)資本，因此需要政府提供征地拆遷資金，但政府往往缺少資金， 因此導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)施。三是績(jī)效考核。區(qū)域開發(fā)類項(xiàng)目的績(jī)效考核與單體項(xiàng)目的績(jī)效考核初衷不同，單體類更多的考慮建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，區(qū)域類項(xiàng)目除了單體需要考慮的考 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)*碳-排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fa ng.com
核指標(biāo)外，應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)的效果，但同時(shí)也應(yīng)考慮宏觀經(jīng)濟(jì)對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響，不能讓企業(yè)過(guò)分地承擔(dān)區(qū)域發(fā)展的責(zé)任。四是平滑支付。區(qū)域開發(fā)類項(xiàng)目的回報(bào)來(lái)源主要來(lái)自于土地出讓收入，而出讓的價(jià)格、數(shù)量又決定于市場(chǎng)情況、招商情況，因此可能形成單體項(xiàng)目的平滑支付， 套用 PPP 的規(guī)定就會(huì)出現(xiàn)一定的爭(zhēng)議。
三點(diǎn)建議供參考。一是建議針對(duì)區(qū)域開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目留有政策缺口，應(yīng)更多的從“投資”的角度看待區(qū)域開發(fā)類項(xiàng)目的投入產(chǎn)出，而不是用單體工程建設(shè)的邏輯去思考項(xiàng)目。二是建議項(xiàng)目原則上應(yīng)自求平衡，區(qū)域內(nèi)的征地拆遷、基建公服等各項(xiàng)投入能夠用區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)出（稅收、非稅）平衡， 不需要政府使用外部資源補(bǔ)貼項(xiàng)目，這樣也可以避免盲目的政績(jī)工程。三是建議資金開源。一方面，征地拆遷的資金來(lái)源應(yīng)留有社會(huì)資本出資的口子，使區(qū)域的投資主體統(tǒng)一，這樣才能更好地發(fā)揮協(xié)同性。另一方面，允許基金收入作為項(xiàng)目的回報(bào)來(lái)源，類似污水處理項(xiàng)目的收支兩條線運(yùn)作的方 式，性質(zhì)上等同于使用者付費(fèi)。只有將上述兩方面的資金打開，才能夠?yàn)閰^(qū)域開發(fā)類項(xiàng)目形成更具有協(xié)同性的完整閉 環(huán)。
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的土地級(jí)差。同時(shí)，政府也希望引入社會(huì)資本的專業(yè)運(yùn)營(yíng)和招商能力，在較短的時(shí)間內(nèi)培育出產(chǎn)業(yè)集群，提升城市發(fā)展能力。所以，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目相對(duì)一般的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，其項(xiàng)目外部性更強(qiáng)。二是片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目受阻的原因是什么。土地一級(jí)開發(fā)資金的來(lái)源限于預(yù)算資金、開發(fā)主體限于事業(yè)單位屬性的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不能用于項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。因此，項(xiàng)目產(chǎn)生的正外部性與項(xiàng)目收益之間的通道被堵死了。三是片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目的出路是什么。如果擔(dān)心盲目上馬的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目給政府帶來(lái)潛在的債務(wù)壓力，那就將未來(lái)回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)完全放到社會(huì)資本身上。例如，允許政府性基金作為項(xiàng)目的回報(bào)來(lái)源，但一旦約定的政府性基金收入不及預(yù)期，則風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。如此一來(lái)，如果相關(guān)片區(qū)確實(shí)區(qū)位優(yōu)勢(shì)好、區(qū)域升值潛力大、與社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)和招商能力匹配、政府信譽(yù)度高，那么社會(huì)資本自然愿意承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)（相應(yīng)的也要允許社會(huì)資本獲得與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的回報(bào)水平）。這樣可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資城市發(fā)展的積極性、專業(yè)性，同時(shí)也不會(huì)讓一般公共預(yù)算承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。四是片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目模式能否進(jìn)一步優(yōu)化。與單體PPP 項(xiàng)目不同，片區(qū) PPP 項(xiàng)目具有區(qū)域性、打包性、分期實(shí)施的特點(diǎn)，政府與社會(huì)資本并非基于單體項(xiàng)目合作，而是上升到了區(qū)域合作、戰(zhàn)略合作。在這種情況下，目前主要以單體項(xiàng)目管理為基礎(chǔ)的PPP 規(guī)則用到
片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目上常常存在不適用的情況。在英國(guó)，城市開發(fā)、 城市更新往往更多基于公司合作的形式，政府與社會(huì)資本的合作更多基于合資公司的公司治理來(lái)完成，而不是過(guò)度聚焦于單體項(xiàng)目層面的合作。因此，片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目與現(xiàn)有 PPP 制度的兼容性也值得進(jìn)一步研究。
李競(jìng)一（咨詢類 上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司）：個(gè)人
認(rèn)為，這是初心與方法是否統(tǒng)一的問(wèn)題。PPP 的初心應(yīng)該是什么已經(jīng)無(wú)需多言，但在實(shí)操過(guò)程中并非每個(gè)參與主體都認(rèn)同 PPP 的初心，或者大家心中都有不同的 PPP 初心。以片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目為例，政府這端就有截然不同的兩種觀點(diǎn)，有的希望能夠通過(guò)整體規(guī)劃開發(fā)經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入實(shí)現(xiàn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展，有的則只希望盡快完工實(shí)現(xiàn)物理交付，盡管看上去似乎沒人會(huì)支持后者，但在政策環(huán)境和實(shí)操?zèng)Q策中，前者似乎是正確的不可行，而后者似乎是錯(cuò)誤的可行。投資人這端也是一樣，真正的區(qū)域運(yùn)營(yíng)商有幾家？不僅是能力的問(wèn)題，更是雙方意愿的問(wèn)題。所以大家都提出一個(gè)相似的起點(diǎn)，我們做片區(qū)開發(fā)的目標(biāo)是什么？有了這個(gè)答案后再看我們是否為這個(gè)目標(biāo)配套了相應(yīng)的工具，即有利于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策環(huán)境和實(shí)操引導(dǎo)，現(xiàn)在看答案顯然是否定的，限制政府付費(fèi)、鼓勵(lì)使用者付費(fèi)，但又限制捆綁土地一二級(jí)開發(fā)， 甚至還有專家反對(duì)把產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)納入 PPP 范圍，那么基建帶動(dòng)的區(qū)域價(jià)值提升如何反哺給項(xiàng)目自身？投資人是不求
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回報(bào)的嗎？靠咨詢機(jī)構(gòu)編出來(lái)的過(guò) 10的使用者付費(fèi)有任何實(shí)際意義嗎？不放開土地一二級(jí)開發(fā)收益的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目， 如果不依賴財(cái)政付費(fèi)，恐怕只有華夏幸福發(fā)展的對(duì)賭模式可行了，但又有幾個(gè)企業(yè)能通過(guò)體外循環(huán)控制對(duì)賭的巨大風(fēng)險(xiǎn)？從深層次看，在項(xiàng)目質(zhì)地普遍不佳、沒有使用者付費(fèi)基礎(chǔ)的情況下，難道就因?yàn)檎呦拗坪头里L(fēng)險(xiǎn)需要而放棄發(fā)展了嗎？這又回到東風(fēng)西風(fēng)的問(wèn)題，到底是穩(wěn)增長(zhǎng)的東風(fēng)壓倒防風(fēng)險(xiǎn)的西風(fēng)，還是反過(guò)來(lái)，短期看似乎風(fēng)向要看經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)， 數(shù)據(jù)好看就西風(fēng)強(qiáng)一些，數(shù)據(jù)難看就東風(fēng)強(qiáng)一些，但從根本上講，一定是發(fā)展壓倒風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樽畲蟮娘L(fēng)險(xiǎn)就是發(fā)展失速。 所以我們一定要審視，為防風(fēng)險(xiǎn)而出臺(tái)的政策是否阻礙了發(fā)展？中央經(jīng)濟(jì)方針在西風(fēng)東風(fēng)切換時(shí)，我們?cè)谡哒{(diào)整上是否也應(yīng)該具有更高的靈活性？盡管這不是決策部門對(duì)PPP 領(lǐng)域的監(jiān)管政策進(jìn)行調(diào)整就能完全解決的，有時(shí)候“朝令夕改” 不是壞事，作為工具箱的政策要有靈活性，建議可以明示每次政策調(diào)整的有效期，防備審計(jì)署溯及既往。 本@文$內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
章貴棟（行業(yè)類 龍?jiān)鞒峭顿Y管理（上海）有限公司）：
就個(gè)人經(jīng)驗(yàn)而言，片區(qū)開發(fā)類 PPP 項(xiàng)目從結(jié)果上來(lái)看，絕大多數(shù)政府追求綜合性的產(chǎn)出目標(biāo)（比較突出的是稅收），但是這種要求的背后所要求的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)超越項(xiàng)目本身所 能控制的邊界，片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目所面臨的規(guī)劃、政策風(fēng)險(xiǎn)要高于普遍意義的 PPP 項(xiàng)目，比如單個(gè)縣區(qū)級(jí)政府的片區(qū)規(guī)劃
會(huì)面臨其他縣區(qū)級(jí)政府的片區(qū)規(guī)劃的競(jìng)爭(zhēng)性分流，這些都是很難預(yù)測(cè)或掌控的，還有其他因素不勝枚舉。從實(shí)踐操作中看，個(gè)人不是很贊成通過(guò)對(duì)賭的方式來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)和收益的分配。因?yàn)?PPP 相對(duì)于其他政府投融資模式的好處在于效率提升、信息公開以及全生命周期的物有所值，簡(jiǎn)單的風(fēng)險(xiǎn)和收 益劃分都會(huì)加大合作的不穩(wěn)定性。所以片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目的實(shí)施，需要有更靈活的風(fēng)險(xiǎn)分配和再協(xié)商機(jī)制，做好 PPP 項(xiàng)目合同權(quán)威性和項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力的平衡。
劉飛（法律類 上海市錦天城律師事務(wù)所）：片區(qū)開發(fā)
就是政府自己做也是靠土地收益來(lái)平衡的，如果做成 PPP 反倒不讓用土地出讓收入反哺投資人，那么整個(gè)片區(qū)開發(fā)PPP 項(xiàng)目的商業(yè)邏輯就不成立。政府的公共預(yù)算支出通常都是吃飯財(cái)政，怎么可能支撐起大規(guī)模的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的投入？現(xiàn)在的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，普遍依賴縮包實(shí)現(xiàn)通過(guò)財(cái)承的目的，但是從PPP 包里拿出的征拆和部分公建基建只能依賴F+EPC 或者所謂的股權(quán)合作 BT 來(lái)實(shí)現(xiàn)，否則縮包后的 PPP 項(xiàng)目就變成了一個(gè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的假項(xiàng)目，這樣一來(lái)一方面助長(zhǎng)了其它違規(guī)融資的風(fēng)氣，另外也給投資人和政府方造成了項(xiàng)目無(wú)法整體推進(jìn)的巨大困難。
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號(hào)文所列舉的 PPP 模式適用的 13 個(gè)領(lǐng)域看，就沒有片區(qū)開發(fā)這一項(xiàng)。一些地方之所以把片區(qū)開發(fā)列入 PPP 項(xiàng)目，主要是因?yàn)槠瑓^(qū)開發(fā)項(xiàng)目中有一些具體項(xiàng)目屬于公共服務(wù)項(xiàng)目范圍，還有一部份屬于純商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，一并打包列入PPP 項(xiàng)目。因此，從 PPP 項(xiàng)目規(guī)范與高質(zhì)量發(fā)展要求來(lái)說(shuō)，從 PPP 項(xiàng)目應(yīng)是政府職責(zé)范圍內(nèi)有義務(wù)提供的公共服務(wù)定位來(lái)說(shuō)， 片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目不是 PPP 項(xiàng)目的最佳選擇，特別是在財(cái)承嚴(yán)控的情況下，建議最好不要把片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目采用PPP 模式。其次，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目不是一個(gè)單一的項(xiàng)目，而是一攬子項(xiàng)目， 在這種情況下，往往是項(xiàng)目邊界不清、變數(shù)較大，實(shí)施方案的制定、投資和回報(bào)的測(cè)算很難一步到位，造成招標(biāo)的內(nèi)容與實(shí)際執(zhí)行會(huì)有很大的變化，實(shí)際運(yùn)行中雙方扯皮的事會(huì)比較多，需要重新談判的事項(xiàng)也會(huì)比較多，給項(xiàng)目的實(shí)施造成很大的困難。而項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)難度則更大，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目往往包含的項(xiàng)目類型較多，如：道路、商業(yè)中心、住宅、文體活動(dòng)中心、社區(qū)管理服務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)中心等等，一家社會(huì)資本是很難承擔(dān)起運(yùn)營(yíng)責(zé)任的。這些都是片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目的難點(diǎn)。最后，片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目最好的辦法是將項(xiàng)目進(jìn)行拆分，完全屬于商業(yè)性質(zhì)的項(xiàng)目，采用市場(chǎng)化的方式運(yùn)作， 不列入PPP 項(xiàng)目范圍。屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)項(xiàng)目， 按項(xiàng)目類別、不同屬性分別申報(bào) PPP 項(xiàng)目，單獨(dú)實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)讓不同專業(yè)的人做不同專業(yè)的事。
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李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務(wù)所）：
對(duì)于 PPP 模式在片區(qū)開發(fā)中的運(yùn)用有四個(gè)問(wèn)題值得思考。一是片區(qū)開發(fā)是否適合整體采用 PPP 模式開展。個(gè)人認(rèn)為片區(qū)開發(fā)整體采用PPP 模式不太適合。理由是PPP 模式是政府和社會(huì)資本基于具體項(xiàng)目的合作，片區(qū)開發(fā)超越了具體項(xiàng)目合作的范疇。二是這種模式是否會(huì)觸及法律紅線。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目整體采用 PPP 模式，會(huì)使后期的土地招拍掛及相關(guān)政府采購(gòu)程序流于形式，從而觸及法律紅線。三是會(huì)不會(huì)觸及其他違規(guī)行為。有些片區(qū)開發(fā)協(xié)議約定用新增稅收收入的特定比例來(lái)償還社會(huì)資本方投資和付費(fèi)，從而實(shí)質(zhì)上影響地方政府預(yù)算，而預(yù)算是中央和地方特有權(quán)利。四是如何做好片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目。片區(qū)開發(fā)中成熟的符合PPP 政策要求的可以通過(guò)PPP 模式實(shí)施，不成熟的項(xiàng)目不建議通過(guò)這種模式變相提前鎖定投資人，不適合 PPP 項(xiàng)目模式的可以結(jié)合其他模式綜合實(shí)施。 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
段志文（財(cái)務(wù)類 中鐵十七局集團(tuán)有限公司）：一般情
況下，片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目宜包涵土地整體利用規(guī)劃、土地一二級(jí)開發(fā)、公共與公益設(shè)施配套、招商引資、片區(qū)運(yùn)營(yíng)等， 因涉及主體客體內(nèi)容眾多，片區(qū)開發(fā) PPP 項(xiàng)目相對(duì)于其他單一項(xiàng)目比較復(fù)雜。具體涉及到產(chǎn)業(yè)政策、房地產(chǎn)政策、土地政策、財(cái)政政策、政府預(yù)算體系等多種規(guī)制的影響，運(yùn)作好一個(gè)片區(qū)特別是規(guī)模比較大的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，需考驗(yàn)政企雙方及咨詢機(jī)構(gòu)等的智慧、魄力、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。目前，通過(guò) 本@文$內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
PPP 模式運(yùn)作片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的困難主要集中在以下四個(gè)方面。一是項(xiàng)目端，社會(huì)資本很難從用地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地出讓節(jié)奏等方面開始進(jìn)行整體規(guī)劃來(lái)謀求資金的區(qū)域平衡、年度平衡，社會(huì)資本幾乎沒有話語(yǔ)權(quán)。二是融資端，受財(cái)政預(yù)算體系、土地開發(fā)資金管理辦法、土地預(yù)算管理辦法、 收支兩條線等限制，很難獲取到長(zhǎng)周期的財(cái)政預(yù)算安排，以收費(fèi)權(quán)、收益權(quán)為質(zhì)押的項(xiàng)目融資很難實(shí)現(xiàn)，獲取合規(guī)的銀行貸款很難，大部分靠自有資金來(lái)滾動(dòng)開發(fā)，如果土地出讓節(jié)奏、用地類型不能平衡資金需求，很難實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)，社會(huì)資本自籌資金壓力巨大。三是回報(bào)端，出讓收益分成機(jī)制被禁， 成本加成模式又不符合 PPP 理念，很難產(chǎn)生物有所值。四是未來(lái)土地市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的不確定性預(yù)期，社會(huì)資本多持觀望態(tài)度，很難以系統(tǒng)、全局思維從區(qū)域整體以 PPP 理念去統(tǒng)籌。因此，個(gè)人認(rèn)為PPP 模式不適合片區(qū)開發(fā)。
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