水環(huán)境治理 PPP 項目實施過程中存在的現(xiàn)實問題有哪些？有哪些相關建議？

一、熱點關注

王家卓（行業(yè)類 中國城市規(guī)劃設計研究院）：水環(huán)境治理PPP 項目實施過程中存在的現(xiàn)實問題有哪些？有哪些相關建議？

二、交流實錄

楊捷（政策類 云南省財政廳政府和社會資本合作中心）：關于水環(huán)境治理 PPP 項目實施過程中存在的現(xiàn)實問題。

一是治理缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。水環(huán)境治理項目通常以河、湖為載體，大部分河湖涉及跨區(qū)域跨州市，治理管轄權并非集中于一個地方政府，同時又涉及多個部門，比如河道涉及水務、污水處理涉及環(huán)保局、濕地又涉及土地管理局、城區(qū)一些生態(tài)公園可能又涉及住建局，因此，項目在推進實施過程中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。二是項目收益較低。水環(huán)境治理項目因公益性較強，可獲得的使用者付費或可經(jīng)營性收益較 少，大部分項目的回報依靠政府付費或高比例的可行性缺口補助，同時水環(huán)境治理項目投資額較大，如果采用政府付費或可行性缺口補助將會增加政府財政支出，難以達到財金 10 號文要求。三是難以科學設置績效考核指標體系。水環(huán)境 PPP 項目績效考核重點在于其達到的效果，像污水處理廠績效考核比較容易，按其出水標準考核，是否達到了相應的效果， 可以做到按效付費、按量付費等，但是對于生態(tài)塘庫、河道治理績效考核比較困難，河流是流動的，造成河流污染的原

 

因具有多樣性、復雜性，在單個項目實施中難以一一把握， 無法準確判定治理效果。四是治理標準機械。水環(huán)境治理項目一般具有治理周期長且持續(xù)的特點，不同治理周期內(nèi)水質的要求不同，相應的治理技術、運營成本及績效考核也會存在差異。因此，水環(huán)境治理的項目應當實現(xiàn)全壽命周期的針對性治理，而現(xiàn)實中很少有項目能夠達到這一要求。五是在建設方面存在重廠輕網(wǎng)，污水收集系統(tǒng)效率低；排水系統(tǒng)混亂，合流分流沒有科學論證；設計不當、造成運營成本增加； 先進治理技術，管理方法難以應用；生態(tài)修復表面化，虛無化等問題。

關于水環(huán)境治理PPP 項目的建議。一是實施一體化管理，

落實相應責任單位，堅持水環(huán)境治理的全局性、系統(tǒng)性、綜合性原則，切實從生態(tài)的角度去治理，真正實現(xiàn)全流域水環(huán) 境綜合治理目標。二是集中組織統(tǒng)一研究科學設置水環(huán)境治理項目的責任邊界和績效考核體系，建立切實可行的績效考核機制，使績效考核起到引導作用，嚴格按效付費。堅持全壽命周期動態(tài)治理，在治理手段、水質標準、績效考核等方面實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。三是加強項目前期策劃包裝，在回報機制 的設計中充分發(fā)掘項目自身及相關收益，提升整體收益能 力。四是推行水岸廠網(wǎng)一體化的治理模式，科學合理鋪設管 道，不能一邊倒地使用分流制還是合流制，應結合地方實際 情況，進行充分合理論證。對于項目選址，必須進行實地勘察，結合當?shù)厮幍貏莺侠碚撟C。

王家卓（行業(yè)類 中國城市規(guī)劃設計研究院）：個人認

 

為水環(huán)境治理PPP 項目存在的問題有以下幾個方面：一是部分項目招標的時候其實條件不成熟。有些項目因為環(huán)保考核壓力大，時間緊，沒有可研和項目建議書就開始招標，倉促開始，工程總費用只是一個粗略估算，招到社會資本方才開始做項目建設書和可研。這種半開敞的方式不利于項目落地。二是有一些地方的水環(huán)境治理PPP 項目招標時把各種施工圖都出來了，還要求按照企業(yè)招標的要求來實施。但是這些設計往往還有較大優(yōu)化的空間，如果完全按這個實施，就是招施工隊伍了，什么事情都是政府定好的，這種情況下社會資本方就沒辦法為治理效果負責。三是實施邊界不清晰。項目實施的內(nèi)容往往只有河道，沒有廠網(wǎng)河一體化，這樣就無法真正實現(xiàn)為效果負責。大家都比較認可“污染在水里， 根源在岸上，核心在管網(wǎng)“，但是大多數(shù)水環(huán)境治理的PPP 項目中并不包含污水管網(wǎng)，或者沒有包括治理水體匯水范圍內(nèi)所有的管網(wǎng)。城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)主要是針對城鎮(zhèn)生活污水的污染，除了城鎮(zhèn)生活污染，造成城市水體污染的還有工業(yè)污染、 農(nóng)業(yè)面源污染，畜禽養(yǎng)殖污染等，這些在實施中基本都沒有納入到PPP 項目的實施中來，但是最終考核我們又希望社會資本方能夠對治理效果負責。總體來說，目前水環(huán)境治理 PPP 項目普遍存在實施邊界不清晰，社會資本方權責利不對等的問題。四是水環(huán)境治理其實大多是政府需要提供的公共服務，基本都是政府付費項目，按照目前的一些規(guī)定，這類項目今后很難實施。但實際上水環(huán)境治理是非常適宜按照PPP 的模式來推進的。因為這類項目既有明確清晰的績效，又需

 

要專業(yè)的人員來做一些政府不容易做到的事情。五是考核績效不合理。有一些考核績效指標過于嚴格，有一些甚至提出了遠嚴于國家確定的指標要求。六是現(xiàn)在社會資本方魚龍混雜，對技術的重視不夠，大多數(shù)將水環(huán)境治理項目等同于普通的PPP 項目，大量沒有相關經(jīng)驗的企業(yè)進入到這個市場中， 最后實施的效果不太理想。

徐東升（行業(yè)類 北控水務（中國）投資有限公司）：

水環(huán)境治理 PPP 項目實施過程中存在的問題：一是前期工作不扎實。主要表現(xiàn)有：水環(huán)境項目涉及廣，項目內(nèi)容和目標可能與各專項規(guī)劃相沖突。基礎工作不牢、可研編制較粗， 主要為滿足立項程序需要。少數(shù)應急工程因考核壓力不得不邊設計邊施工邊補手續(xù)。盲目做大投資，堆砌各種工程，各工程之間、工程內(nèi)容與產(chǎn)出目標之間的關聯(lián)度差，投資效率低?？裳芯幹茊挝蝗狈こ虒嵤┙?jīng)驗，存在照抄照搬現(xiàn)象。二是施工過程變化多。前期工作不扎實，導致施工過程出現(xiàn)大量沖突，變更不斷。有的項目遇到規(guī)劃調(diào)整，也不得不對可研和初設進行調(diào)整，甚至顛覆性變化。居民拆遷、線路遷改、地質問題、文保等問題也經(jīng)常會對施工造成重大影響。個別項目甚至還會因主管領導的“喜好”發(fā)生較大調(diào)整。三是結算方式不合理且嚴重滯后。許多水環(huán)境項目約定以“經(jīng)政府審計部門確認的投資金額”作為計算政府付費的基數(shù)， 實際是將水環(huán)境項目等同于完全的政府投資項目管理。水環(huán)境綜合治理 PPP 項目與標準的房建、市政項目不同，行業(yè)跨度大，邊界復雜，實施過程中變更情況較多，施工單位、實

 

施機構、投資人普遍經(jīng)驗不足，再加上一般還要滿足“環(huán)保督察或節(jié)點考核”的進度壓力，大都存在資料準備不充分、材料缺失等現(xiàn)象，影響結算。同時，水環(huán)境項目涉及的政府部門包括水務、住建、環(huán)保、發(fā)改、財政、規(guī)劃、國土、交通等多個部門，協(xié)調(diào)難度大，推諉現(xiàn)象多，更進一步加劇了結算滯后的問題。四是融資難、融資慢仍未緩解。受政策波動影響，金融機構對PPP 項目融資的意愿仍沒有根本好轉， 融資進度與項目實施進度嚴重不匹配，投資人承擔巨大的資金壓力。當前水環(huán)境綜合治理 PPP 項目大部分以政府付費和可行性缺口補助方式為主，使用者付費部分比例較低，滿足政策紅線要求的項目鳳毛麟角，許多項目為滿足入庫要求不得不進行“包裝”，加劇了金融機構對項目質量的擔心。五是投資收益率、運營利潤率過低。據(jù)北控水務不完全統(tǒng)計， 2019 年市場成交水環(huán)境 PPP 項目加權收益率為 5.35，僅略高于五年期 LPR 利率。運營利潤率普遍不高于 10，有的項目甚至零利潤中標。由于水環(huán)境項目一般采用“可用性付費加運營維護費”的結算方式，運營維護費收入及利潤低的可憐，與運營單位承擔的風險嚴重錯配。

建議：一是在社會資本的選擇上，重點考察社會資本的

運營能力和業(yè)績，要求運營方牽頭，重在整合能力，能夠整 合資金、設計、施工各方，從運營效果角度凝結各方優(yōu)勢形成合力。二是重視市場測試，在項目策劃階段邀請運營方參與，從運營角度對可研提出意見，使可研和設計盡量貼近運 營實際情況，減小后續(xù)變更量。三是在項目回報機制上給社

 

會資本足夠的收益，把蛋糕做足，改變“重建設輕運營”現(xiàn) 狀。改變當前以工程造價下浮為主的投標報價方式，投資收 益參照市場主體融資水平而不是政府融資水平進行設計，同時設計激勵相容的考核機制，讓設計、施工和運營單位有足夠的利潤空間干好項目，使項目公司風險與收益相匹配。四 是不必貪大求全、一開始就把所有的工程內(nèi)容一次上齊，探 索由運營方提出項目投資內(nèi)容和投資計劃，根據(jù)運營狀況逐漸增加，這樣既削減了初期投資規(guī)模，又能夠留有余地、靈 活適應復雜的實際情況，降低運營成本和風險。五是給社會 資本“放權”。PPP 項目中政府的責任主要在于監(jiān)管公共產(chǎn)品和服務的產(chǎn)出質量，不應越俎代庖過多干預項目實施過 程，應該給予社會資本充分的自主權，讓“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，提高過程效率，真正體現(xiàn)“合作關系”。

徐玉環(huán)（咨詢類 上海濟邦投資咨詢有限公司）：一是

可研編制深度不夠，導致水環(huán)境治理總是治標不治本。在水環(huán)境治理項目中，可研編制過于粗糙或簡單或流于形式，有些可能就是為了滿足或應付立項審批，對水體黑臭、水環(huán)境污染因素、受污染過程、污染情況的調(diào)查和研究分析不到位。 在一個城市中，由于城市水體上下游及水體周邊排水體制等均不一樣，受納排污因子等有別，僅靠一本簡單的可研方案不可能把一座城市的幾條甚至幾十條河道的水環(huán)境綜合治理方案說清楚。對一個地區(qū)的水環(huán)境治理技術方案和規(guī)劃設計方案停留在書本或專業(yè)本身的狹小空間中，或者直接移植套取其他城市成功實施案例的治理技術方案，導致很多地方

 

的水環(huán)境治理在走彎路，不僅水質指標或環(huán)境效果沒有達 標，參與項目的社會資本方可能損失更大。所以建議需要真正落實一河一策，每個獨立水體單獨拿出有深度的治理技術方案。二是績效考核目標設置不太合理，導致治理目標難以達成。水環(huán)境治理項目建設期基本在兩到三年，而運營期在十幾年到二三十年，水環(huán)境綜合治理項目不同于其他市政道路、污水處理或文化產(chǎn)業(yè)類項目，因為消滅黑臭或達到水環(huán)境治理水質目標，是一個漫長的而且是階段性的過程。所以應該是在建設期內(nèi)、運營期初期階段或正式進入運營期內(nèi)， 水環(huán)境績效目標分別設置階段性考核標準，并且應該是在運營后期還需要進一步提升績效目標或標準，但不能是績效標準和目標一成不變。三是忽略或輕視管網(wǎng)投資建設，導致水環(huán)境治理效果低下。水環(huán)境治理非常重要的工作就是從建廠到建網(wǎng)的轉變。對于水環(huán)境治理，普遍認為“問題在水里， 根源在岸上，核心在管網(wǎng)”。但很多城市水環(huán)境治理的PPP 項目都沒有納入管網(wǎng)投資建設工程內(nèi)容，不管是主干管網(wǎng)還是次支管網(wǎng)均未與水環(huán)境治理工程進行打包投資、建設和運營，這樣最大的風險就是水環(huán)境治理目標無法實現(xiàn)和達成。四是各個地方在抓污水收集系統(tǒng)的提質增效工作，但是針對污水處理廠進水濃度卻沒有納入考核范圍。一個城市污水收集系統(tǒng)的收集效率和污水處理系統(tǒng)的處理效率好壞，可以直接或間接的反映出這個城市的管網(wǎng)建設好壞。所以應該對城市排水管網(wǎng)建設引起足夠的重視，將污水管網(wǎng)探測、監(jiān)測、檢測、診斷、修復等全部納入水環(huán)境綜合治理范疇。五是水

 

環(huán)境治理中的生態(tài)修復表面化，虛無化。有一些水環(huán)境治理項目把生態(tài)修復異化為簡單的堤岸或護坡景觀綠化、河道種水草、撒藥、鋪石子、曝氣、修浮島、投放水生動物等，導 致水體的生態(tài)修復治理表面化、虛無化，河道、濕地、湖泊等真正需要生態(tài)修復的沒做，水環(huán)境的生態(tài)修復要從反生 態(tài)、偽生態(tài)、防生態(tài)逐步走向真生態(tài)。還有一些水環(huán)境治理項目人為盲目地建造大水面或高水位，其實并不是水域面積增加就生態(tài)。這種大水面高水位容易導致河水倒灌進入排水管網(wǎng)，而且增大城市排澇壓力。六是水環(huán)境治理未能與海綿城市建設結合，認識不到位。在各地推行水環(huán)境綜合治理的項目中，不能將水環(huán)境治理建設與海綿城市建設相結合。海綿城市作為一種理念，是系統(tǒng)解決和治理城市水問題的思 路，是解決治理黑臭水體與排除城市內(nèi)澇的良藥，是綜合解決城市水系的其中一種方法，但并不是單純的一項工程或者是材料試驗產(chǎn)品。用好了海綿城市的理念，對于解決城市水環(huán)境問題是大有幫助的。七是需要繼續(xù)推進水環(huán)境治理PPP 項目。由于水環(huán)境治理技術體系較為復雜，涉及到運營后期的專業(yè)運營維護，是非常適合做 PPP 的。在水環(huán)境治理類 PPP 項目中，不能就水說水，要水岸統(tǒng)籌。

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務所）：

水環(huán)境治理 PPP 項目有系統(tǒng)性、綜合性、復雜性、長期性的特點，實施不當，項目很容易陷入“反復治理、反復污染” 的僵局。水環(huán)境治理 PPP 項目實施過程中常見的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是忽視水體間的關聯(lián)性，缺乏系統(tǒng)性

 

的流域水系規(guī)劃和治理方案，難以實現(xiàn)跨行政區(qū)域聯(lián)合治 理。二是項目前期缺乏深入系統(tǒng)的環(huán)境調(diào)查，對流域水環(huán)境系統(tǒng)性梳理和分析不足，實施內(nèi)容以污水處理廠和截污管網(wǎng)建設消除點源污染為主導，無法系統(tǒng)性和持續(xù)性地解決流域水環(huán)境反復治理、反復污染的問題。三是水環(huán)境治理項目往往投資大、內(nèi)容多，涵蓋生態(tài)、環(huán)境保護、水利、水務、景觀、園林、市政等多個專業(yè)領域，需要協(xié)調(diào)水利、環(huán)保、住建、規(guī)劃、國土資源、城管等不同部門合作，現(xiàn)有咨詢機構的人員結構和知識背景很難完全滿足項目實施要求。四是項目技術邊界及運營標準不清晰，績效考核指標設置往往集中在環(huán)境表象和水質本身，缺乏生態(tài)治理階段性目標的設置， 無法完全達到按效付費。五是參與項目的社會資本綜合能力不強，在規(guī)劃、設計和項目運營方面實力比較薄弱，和項目要求無法很好匹配。六是由于投資規(guī)模大，回報來源單一， 運營及考核風險大等因素，項目融資普遍困難。

相關建議如下：一是將項目治理理念從綜合治理上升到

生態(tài)治理層面，并在規(guī)劃、設計、咨詢等方面與之形成配套。 二是深入前期調(diào)研工作，完善項目工作機制。三是明確項目階段性考核重點，建立動態(tài)的績效考核體系。四是選擇合理的采購方式，細化采購要求。五是深度挖掘利用項目的可經(jīng)營性空間，拓寬項目回報來源，提高項目的可融資性。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務所）：目前水環(huán)境

治理 PPP 項目的現(xiàn)實問題如下：一是末端治理向全流域治理轉變的情況下，對項目前期準備工作要求更高，以往的水環(huán)

 

境治理PPP 項目主要還是圍繞末端處理環(huán)節(jié)，如最為常見的污水處理和河道清淤、疏浚，但是目前水環(huán)境治理已發(fā)生了新的變化，從末端治理逐漸轉變?yōu)槿饔蛑卫砟Ｊ?，即所謂 的“源頭減排、過程阻斷、末端治理”，內(nèi)容更加豐富，不 再僅限于以往的防洪、截污、水生態(tài)治理和清淤疏浚，還新增了生態(tài)重建、景觀工程等內(nèi)容和要求，范圍更加廣泛，甚至存在跨行政區(qū)域的項目，在這樣的背景下，水環(huán)境治理 PPP 項目前期工作的重要性不言而喻，但是在很多項目中，無論是政府還是咨詢機構都缺乏完善的統(tǒng)籌和規(guī)劃，專業(yè)性也不足以支撐對整個項目進行完備的設計和安排，前期準備工作和項目實際情況脫節(jié)，尤其是在全流域治理項目中，即便完成招標也很難實際落地。二是社會資本的專業(yè)性無法跟上水環(huán)境治理項目的綜合性，全流域治理項目是水環(huán)境治理PPP 項目未來發(fā)展的常態(tài)，這對于社會資本的綜合能力要求較 高，在以往的水環(huán)境治理PPP 項目中，社會資本只需要做好其中一項即可，如污水處理的專注處理，清淤疏浚的專注清淤疏浚，景觀工程的專注景觀工程，但是當前的情況是，單一專業(yè)并不能滿足和解決水環(huán)境治理項目出現(xiàn)的新情況和 新問題，且在一些水環(huán)境治理 PPP 項目中，只看到資本的瘋狂涌入，但并沒有相應的專業(yè)技術支撐。三是項目邊界的科學性需要加強，這一點主要針對的城市和鄉(xiāng)村水環(huán)境治理PPP 項目，在很多城市和農(nóng)村污水處理項目中，往往將管網(wǎng)刨除在項目邊界中，這樣的結果就是在缺乏有效連接的情況下，項目的穩(wěn)定性和效率都會大大降低，無法起到以點帶面

 

的作用。四是考核體系的建設以及考核標準的確認仍待進一步完善，正如前文所述，當前的水環(huán)境治理項目范圍廣、內(nèi)容多、綜合性強，在一個項目中可能會同時包含防洪排澇、污水治理、河道疏浚、景觀工程、生態(tài)修復以及后期運營等多個子工程，在這樣的背景下，如何權衡各子項、各內(nèi)容的考核占比，并設置行之有效的考核標準出成為當前水環(huán)境治理 PPP 項目遇到的一個突出問題。

針對上述問題，有以下幾點建議供參考：一是做好項目

的整體統(tǒng)籌規(guī)劃，確保前期工作的有效性和可行性，在這一 過程中，僅僅政府和咨詢機構是不足的，還應當引入專業(yè)的技術服務支撐，比如在水環(huán)境治理 PPP 項目中具備豐富實操經(jīng)驗的社會資本，以專業(yè)顧問的形式為項目前期工作提供有力支撐。二是選擇合適的社會資本，尤其是鼓勵聯(lián)合體形式參與水環(huán)境治理 PPP 項目，發(fā)揮各自的特長，共同實現(xiàn)項目的社會效益和經(jīng)濟效益。三是提高項目邊界條件設計的科學性，合理搭配項目內(nèi)容，注重其系統(tǒng)和整體性，逐步實現(xiàn)管 網(wǎng)、污水處理廠、河道、岸線景觀等組成流域環(huán)境單元的“系統(tǒng)模式”。四是構建完備的績效考核體系，設置合理的績效考核標準，結合項目特點確定指標權重、評價標準和評分方 法，對項目管理、項目產(chǎn)出、項目效果和可持續(xù)性等績效目標進行細化和量化。

馮濤（法律類 上海鑄達律師事務所）：水環(huán)境治理 PPP

項目除了與其他行業(yè)項目都有的共性之外，還具有其獨特 性，那就是更強化綜合治理的觀念、更注重系統(tǒng)關聯(lián)思路，

 

還有不可間斷的、長期可持續(xù)發(fā)展的實際需求。所以這類項目更能體現(xiàn) PPP 模式的核心價值?？傮w上講，我國水環(huán)境治理 PPP 項目在近年來經(jīng)濟、社會發(fā)展過程中，特別是在社會公眾對青山綠水的要求上，做出很大貢獻，出現(xiàn)了不少經(jīng)典項目。但是，正因為水環(huán)境治理 PPP 項目的特殊性，實踐中也出現(xiàn)不少問題。主要是少數(shù)實施機構站位不夠高遠，視野不夠開闊，在謀劃和實施項目時缺乏綜合治理持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略布局和系統(tǒng)性關聯(lián)性的科學安排。社會資本和項目公司對水環(huán)境治理 PPP 項目科學嚴謹性、系統(tǒng)關聯(lián)性和復雜性認識不足，融資能力、技術要求和運營管理水平等方面準備不足， 自身能力、實力和管理水平達不到應有的要求。治理效果不佳，出現(xiàn)嚴重污染而引發(fā)系列不良后果，造成社會公眾不滿的情況時有發(fā)生。

三條建議供參考：一是政府方特別是實施機構一定要克

服狹隘政績觀，排除短期見效的僥幸心理。在謀劃和實施上， 要從經(jīng)濟社會可持續(xù)性發(fā)展的高度，整體布局進行綜合的戰(zhàn)略考慮。實施機構不能是單個行業(yè)職能部門或組織和機構， 而應當是同級政府所有與之相關的部門共同組成實施機構， 形成一個高效運行的有機整體。二是社會資本及項目公司要有足夠的知識儲備、技術能力、資金能力和相應的管理水平， 如果略感缺乏自信，要及時進行有效組織和安排。切忌小馬拉大車，不但自己吃力，還有可能損害社會公眾利益。社會資本的各項能力和實力，一定要與本項目要求的標準以及復雜性相匹配。聯(lián)合體要通過相互之間的合同、協(xié)議，嚴格約

 

定各自的權利義務邊界，有效、合理的進行資源配置，形成一個有機整體，穩(wěn)健運作。三是要認真嚴格地約定合同及相關的績效考核方案和標準（指標系統(tǒng)），以此為抓手和尺度， 落實水環(huán)境治理 PPP 項目全生命周期的動態(tài)管理。特別注重建設期、運營期績效考核、年度評估和中期評估等過程管理方法和措施的運用。社會資本方應當有足夠的各項能力和水平使績效考核達標，政府要有契約精神講信用，保證必要的財政能力，對績效達標的社會資本和項目公司，進行必要的、 足額的支付。保障水環(huán)境治理 PPP 項目能夠穩(wěn)健運行、持續(xù)發(fā)展。

王勇（咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評估（北京）有限公司山

東分公司）：鑒于水環(huán)境治理范圍太廣，涉及多個行業(yè)領域， 單獨言其一都會連篇累牘，思考之下還是就某一類項目舉例表述：一是存量資產(chǎn)的問題。河道修復類項目涉及眾多的存量資產(chǎn)，多數(shù)資產(chǎn)由于歷史原因缺少準確的數(shù)量、賬面價值， 當該部分資產(chǎn)納入 PPP 項目合作范圍時，其價值認定與合作方式顯得尤為重要。價值認定是保護國有資產(chǎn)的重要舉措， 也是厘清雙方合作邊界、交接資產(chǎn)管理（或所有）權限的重要程序，絕不可從簡處置。將存量資產(chǎn)所有權轉移（TOO、TOT）、還是對其改擴建（ROT）或者委托經(jīng)營等合作方式對資產(chǎn)未來狀態(tài)變化有明確的界定，每一合作方式下，存量資產(chǎn)的處置原則和方法是不相同的。二是項目跨地區(qū)資源整合與管理的問題。河道流經(jīng)諸多地區(qū)，地方河道管理體系為分而治之，目前責權利明確、邊界清晰。PPP 項目河道作為一

 

個整體，打破了原有的管理體系，管理資源如何有效整合納入 PPP 項目也應是合作內(nèi)容之一，在體制、經(jīng)營、理念、人員等方面需要地方政府做出決策、社會資本也應充分考量， 合理整合各種原有資源。河道治理水源管控不僅僅與上游水源水質關系密切，沿線雨污分流、污水排放、生態(tài)環(huán)境等多種因素也會影響水源水質，PPP 項目不可能全部涵括所有建設內(nèi)容，外部因素造成的運營風險較大。三是政府指導與市場定價的問題。河道治理加水資源利用，通過提供一定的經(jīng)營服務（水資源出售），獲得合理的使用者付費，是推廣河道治理PPP 項目運作方式之一。水資源價格采用政府指導、市場定價方式，通過合理測算運營成本，制定能夠滿足社會資本的利益訴求指導價格。但經(jīng)營中仍有許多不確定因素， 如：水源不足、防洪泄水、市場競爭、企業(yè)關停等，在合作期內(nèi)時有發(fā)生，如何防范風險、責任分擔雙方都要做好充分的準備。四是財政支出事權的問題。河道流域跨地區(qū)，按照財政支出事權劃分由流域內(nèi)各級政府相應承擔財政支出責 任，要確定實施機構所在地本級政府（一般為市本級政府） 的牽頭作用，還要按照績效考核結果，合理分配各地區(qū)的財政支出責任。相關支出列支部門預算要符合程序，支出途徑要安排妥當，防止推諉扯皮，延遲支付。總而言之，跨地區(qū)綜合性水環(huán)境治理 PPP 項目的成敗不僅在于單一項目的建設、運營及管理，還與地方配套、環(huán)境治理、自然環(huán)境等息息相關，為更好的推進此類 PPP 項目開展，建議如下：一是充分做好項目規(guī)劃及可行性研究，夯實項目論證等前期準備

 

工作。二是充分考慮項目配套，包括環(huán)境綜合治理、風險防范等措。三是合理預算資金安排，充分考慮社會資本訴求， 按效及時撥付資金，同時每年要根據(jù)風險預估做出適當?shù)念A算安排，防止突發(fā)事件及自然災害發(fā)生。四是結合 PPP 模式的推廣，力促相關機構體制改革，妥善解決人員、資產(chǎn)、管理等棘手問題。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務所）：

一是水治理 PPP 項目專業(yè)化運作體系不健全、盈利模式不清晰，實施 PPP 要求一套健全完善的專業(yè)運作體系。在項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等五大環(huán)節(jié)中，涉及大量評估、論證和合同條款談判。項目性質的差異、 資金來源的多樣性，參與主體的多元化和政策要求日趨嚴格，使得國內(nèi)水治理PPP 運作變得愈發(fā)復雜，合同條款也要根據(jù)每一個項目背景和條件的不同而具體研究和設定。但客觀地說，當前既限于咨詢和支撐能力的落后，也存在急功近利心態(tài)的影響，同時也由于社會資本方的對于水治理項目的運作經(jīng)驗不足，一些地方的水治理 PPP 項目沒有經(jīng)過充分論證和周密前期準備即匆匆上馬，專業(yè)化不足嚴重影響PPP 的建設質量以及良好的后期運營。同時，目前水環(huán)境治理PPP 項目現(xiàn)金流可持續(xù)性差，盈利性差。PPP 項目中，社會資本具有逐利性，而水治理項目往往無法形成穩(wěn)定的可持續(xù)的現(xiàn)金流，大量實踐表明，多數(shù)失敗的水治理項目，其根源都在于社會資本回款難及政府和社會資本兩方對于價格及利潤難以達成協(xié)議。二是項目內(nèi)容復雜，績效考核難度較大水環(huán)

 

境治理PPP 項目涵蓋范圍廣、內(nèi)容種類復雜，涉及流域治理、污水處理以及流域垃圾處理全套系統(tǒng)工程，比如包括防洪排澇、截污治污、生態(tài)修復、后期運營等多項子工程。重要的是對于子工程較多的項目，難以權衡各子項、各內(nèi)容的占比， 加大了績效考核的難度?？梢姡h(huán)境治理 PPP 項目的績效考核有別于一般項目，其是個更為系統(tǒng)的工程，考核難度較大。

建議：首先是完善優(yōu)惠政策體系，提升水治理 PPP 項目

的現(xiàn)金流可持續(xù)性和盈利能力加強頂層設計，理順水治理PPP 項目涉及的財政、投資、融資、價格、市場準入、服務質量監(jiān)管等多個方面與環(huán)節(jié)，構建一套完整的水治理 PPP 項目優(yōu)惠政策體系，從而提高水治理PPP 項目的盈利能力。一是健全水價形成機制，強化 PPP 市場基礎支撐。要綜合考慮水價對企業(yè)的激勵和約束雙重作用、水價的民生性及水價對用水者節(jié)約用水的促進作用，界定好投資者、運營者、使用者的責權利關系，輔以稅費機制和政府補貼支出機制，實現(xiàn)水務企業(yè)良性運行、用水者合理負擔及享有優(yōu)質水服務、資源節(jié)約保護多重目標共贏。二是建立健全水治理公共財政支持體系和公共服務購買制度。從上到下理順和整合涉水項目公共財政資金渠道，變革公共財政投入方式，財政資金從支持項目更多轉變?yōu)橘徺I產(chǎn)品和服務。三是根據(jù)項目性質，綜合考慮建設成本、運營費用、實際收益率、財務中長期承受能力等因素，對水治理項目維修養(yǎng)護和管護經(jīng)費給予適當財政補貼，合理確定財政補貼的規(guī)模和方式，并給予貸款貼息、

 

稅費減免等優(yōu)惠政策。四是通過挖掘配套項目資源、授權提供配套服務、開發(fā)副產(chǎn)品等方式，如土地資源、旅游資源、物業(yè)資源、林業(yè)漁業(yè)資源等，作為必要的運行補償，從而提高項目吸引力。五是合理優(yōu)化項目內(nèi)容和結構設置，包括： 對大項目進行適當分割，按功能、效益對投資進行合理分攤， 部分內(nèi)容采取PPP 模式。對小項目打包運作形成規(guī)模效應， 降低單位產(chǎn)品成本。將盈虧狀況不同的產(chǎn)品捆綁，平衡利潤目標。其次是建立科學的績效考核辦法，促進水環(huán)境治理類項目健康發(fā)展。在水治理類項目中，各參與方最關注的點主要包括可接受的工程質量、合格的公眾服務、建設運營預算不超支、按時竣工等四項。而這四項戰(zhàn)略重點又可分為兩大部分，其中，建設期的建設投資、建設質量與工程進度；運營期的公眾服務質量。因此，水環(huán)境治理 PPP 項目績效目標建議具體如下：關于建設期：保障工程質量、建設預算不超支與按時竣工；關于運營期：提供合格的公共服務，包括河道整治服務質量、垃圾收運服務質量、污水處理服務質量等。 在制定績效目標的時候更應該注重以下原則：一是維護公共利益原則。水環(huán)境治理 PPP 項目屬于公共事業(yè)項目，因此維護公共利益是其 PPP 績效考核指標設置的主要原則。水環(huán)境治理 PPP 項目必須基于該原則，才能實現(xiàn)公共服務的有效供給。二是關聯(lián)性原則。水環(huán)境治理PPP 項目運營特征明顯， 因此績效考核的結果與項目公司收入的關聯(lián)程度非常重要。一方面關聯(lián)性太大，會增加社會資本風險，降低項目落地率。 另一方面關聯(lián)性太低，政府對項目監(jiān)督與控制的力度不足，

 

降低項目質量。三是可操作性原則。水環(huán)境治理 PPP 項目通常比較復雜，涉及防洪排澇、截污治污、生態(tài)修復、后期運營等多項子工程，如何設置各子項、各內(nèi)容的占比至關重要。 同時，各指標應盡量簡單明了、便于理解和掌握，具有很強的現(xiàn)實可操作性。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：

在水環(huán)境治理中引入PPP 模式，有利于彌補傳統(tǒng)治理模式中資金、技術與管理等方面的不足，實現(xiàn)公共資源的有效配置， 對解決我國水環(huán)境治理問題、優(yōu)化生態(tài)和人居環(huán)境以及提升可持續(xù)發(fā)展能力等均具有重要意義。但在應用 PPP 模式的過程中，水環(huán)境治理項目因其自身的特殊性，致使實施過程中存在以下問題：一是缺乏相關經(jīng)驗致使前期工作深度不足。水環(huán)境治理以改善流域水環(huán)境質量、恢復水生態(tài)、保障水安全為目標，涵蓋內(nèi)容廣泛，治理的工藝路線種類多，個性化制定要求強。但在我國現(xiàn)階段大規(guī)模實踐經(jīng)驗少，特別是政府層面，綜合性的水環(huán)境治理前期工作思路和經(jīng)驗均缺乏。按照現(xiàn)階段政府主導開展項目前期論證，編制可行性研究報告的方式開展前期工作，容易使前期工作深度不足，直接影響項目后期的落地實施。二是建設與運營相剝離，阻礙項目持續(xù)發(fā)展。目前水環(huán)境治理PPP 項目的中標企業(yè)多為建筑工程類企業(yè)，該類企業(yè)在建設期具有明顯優(yōu)勢，有利于保障項目的施工質量，但在運營方面則缺乏相應的管理經(jīng)驗。尤其是PPP 項目進入規(guī)范發(fā)展階段以后，更加強調(diào)以運營為核心， 以績效為導向，因此真正具有相關技術能力和運營經(jīng)驗的社

 

會資本在運營階段將具有明顯的競爭優(yōu)勢，但該類企業(yè)往往投融資能力較為欠缺，出資能力不足，無法滿足項目資本金出資要求。三是缺乏項目收益來源。水環(huán)境治理項目除了一 水兩污具備一定收益基礎外，其他運營內(nèi)容現(xiàn)階段缺乏市場化運作的機制，如何實現(xiàn)水環(huán)境綜合治理后的經(jīng)濟效益有待根據(jù)項目特點進一步研究和挖掘。

為解決上述問題，提出如下建議供參考：一是充分認識到前期工作重要性，提高項目規(guī)范化。在前期工作方面總結已有的水環(huán)境治理 PPP 項目經(jīng)驗的基礎上，同時開展市場測試，邀請專業(yè)運營機構參與前期設計規(guī)劃工作，做實項目前期工作。二是強化項目運營要求，鼓勵以聯(lián)合體形式參與項目。水環(huán)境治理項目重點在于后期運營。該類 PPP 項目應在實施方案中明確提出運營要求，引導具有投資施工能力的社會資本主動聯(lián)合專業(yè)運營機構共同參與項目采購。三是積極探索水環(huán)境治理項目的市場化運營機制，實現(xiàn)投入的經(jīng)濟產(chǎn)出。比如流域水環(huán)境治理項目，上游區(qū)域治理后，下游行政區(qū)域也獲得效益，可探索下游向上游付費購買服務的方式， 降低上游地方政府的支出壓力。四是加強全生命周期績效管理。建立健全水環(huán)境治理 PPP 項目全生命周期績效管理體系， 做好一案兩評等前期論證工作，重視績效目標管理與績效指標體系設計、績效運行監(jiān)控、績效評價等工作，以績效評價結果為核心導向，切實建立績效評價結果與財政支出掛鉤機制，實現(xiàn)按效付費，從而提高公共產(chǎn)品與服務的供給質量和效率。

 

徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：2014 年

3 月 29 日，第十二屆水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，本人提出“水業(yè)子系統(tǒng)采用PPP 模式實施單獨一個項目的機會越來越少，關聯(lián)行業(yè)、外延拓展，綜合解決方案商業(yè)交易模式將更具有競爭力， 比如河道治理，將凡是向河道污水排水的處理廠、管網(wǎng)集中起來，采用互聯(lián)技術進行智能化管控，并與河道治理一起， 采用 PPP 的模式來運作”。從近幾年落地的水環(huán)境治理PPP 項目來看，將包含污水處理廠、污水管網(wǎng)、河道治理、河道景觀等多個子項目進行打包，統(tǒng)一采用 PPP 模式運作，已經(jīng)成為主流。同時，水環(huán)境治理 PPP 項目也屬于《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101 號）中規(guī)定的重點領域。與單個子項目相比，水環(huán)境治理 PPP 項目具有開放性、綜合性、系統(tǒng)性等特點，公益性顯著、投資金額巨大、專業(yè)性強、運營維護要求較高，采購過程復雜， 邊界條件眾多，需要各個行業(yè)部門精密配合，各環(huán)節(jié)合理統(tǒng)籌、相互協(xié)調(diào)，方能達到提高質量和效率的目的。

故有三點建議：一是水環(huán)境治理 PPP 項目雖然是多個子

項目打包，但是不建議范圍涵蓋太寬泛，將本身不具備服務規(guī)模化共性的跨行業(yè)工程進行 “拉郎配”，尤其是有些子項目加進來之后之后整體無法明晰合作范圍及合理界定服務性質。因此建議水環(huán)境治理 PPP 項目應以“水”為核心， 以“治理”為牽頭，應考慮產(chǎn)業(yè)鏈上下游的正常延伸擴展。盲目打包，結果僅是擴大固定資產(chǎn)投資規(guī)模，專業(yè)化運作的效率和質量基本無法體現(xiàn)。“匯水分區(qū)、流域打包”應是一

 

個不錯的思路。二是由于水環(huán)境治理 PPP 項目的復雜性，其績效考核區(qū)別于一般工程。例如績效考核目標設置既要考慮總體區(qū)域目標，也要涵蓋各個子項目的子目標。子項目要滿足本身特定和行業(yè)的質量和驗收等要求，順利通過考核，這是基礎。同時也要明確子目標是為總體目標服務的，與總體目標做到協(xié)調(diào)一致，支持總體目標的實現(xiàn)。建議水環(huán)境治理PPP 項目采用總體和單體考核相結合的的全生命周期績效管理辦法。三是水環(huán)境綜合治理 PPP 項目一般會涉及多個行業(yè)部門，是一個部門為主，其他部門配合，還是相關部門成立一個綜合工作小組，聯(lián)合辦公、共同作業(yè)，需要根據(jù)項目的實際情況、項目所在地的政府情況等綜合考慮。建議實施機構可以授權一個主要行業(yè)部門，但是相關部門聯(lián)合辦公，便于綜合統(tǒng)籌、統(tǒng)一考慮規(guī)劃設計，共同確定目標、任務、范圍、內(nèi)容、投資規(guī)模、建設時序，解決邊界銜接的系統(tǒng)性、合理性，既能節(jié)省固定投資，又能節(jié)省后續(xù)運營維護成本。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限

公司）：水環(huán)境治理 PPP 項目實施過程中存在的主要問題有： 一是水環(huán)境 PPP 項目普遍規(guī)模大，搭車上馬項目多，績效產(chǎn)出不明確，而大部分項目回報模式單一，都是依靠政府付費的模式，自身造血功能不足。二是水環(huán)境 PPP 項目自身現(xiàn)金流較差，融資困難，導致后期項目公司運營差，而且由于項目復雜，組合多，績效考核復雜，扯皮嚴重。三是水環(huán)境治理 PPP 項目實施復雜，大而全的社會資本較少，實際具備綜合性、全方位運營能力的社會資本更是少之又少，也是水環(huán)

 

境 PPP 項目落地難的因素之一。

綜合以上原因，對于水環(huán)境治理 PPP 項目提出以下幾點建議：一是對于水環(huán)境治理的 PPP 項目所包括的項目內(nèi)容要嚴格篩選，避免搭車上馬，減少項目的運作和運營及考核難 度，體現(xiàn)專業(yè)的人做專業(yè)的事。二是對于水環(huán)境治理PPP 項目的處理工藝選擇，要因地制宜，選擇合理的處理工藝，既要考慮當下處理效果，也要考慮后期運營成本，以及政府的承受能力，使短期效應和長期效益相匹配，才能發(fā)揮更大價 值。三是對水環(huán)境治理 PPP 項目的實施，要充分借助政策支持，比如目前實施的三峽大保護，黃河流域治理等等，爭取納入整體規(guī)劃，實現(xiàn)源頭治理、全流域治理，才能發(fā)揮綜合施策治理的效果，同時借助政策支持，也能從融資等各方面 獲得支持，有利于項目的落地實施。

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：水環(huán)境治理 PPP 項

目存在的問題：該類 PPP 項目與其它類型PPP 項目共性問題大同小異，基本都存在，如融資難、現(xiàn)金流不足、難運營等。從個性而言，水環(huán)境治理垮區(qū)域的項目，做 PPP 難度則比較大，因為，現(xiàn)在是分灶吃飯的財政體制，一個項目如涉及到幾個地方，工作難協(xié)調(diào)，支出責任難劃分，推進起來困難很大。所以，水環(huán)境治理項目，最好是一個地區(qū)范圍內(nèi)的適合做 PPP 項目，跨區(qū)域的水環(huán)境治理，我認為不宜采用 PPP 模式。一個水環(huán)境項目含概的內(nèi)容較多，對每個子項目的合作邊界、績效考核等都有一定難度，對這類項目應高度重視， 嚴加審核把關，確保實施方案合法合規(guī)、周密完整、便于操

 

作、取得實效。另外，各級財政對水環(huán)境整治都安排了專項資金，有的還設立了政府性基金，應明確對采用PPP 模式的水環(huán)境治理項目，給予優(yōu)先支持。

劉窮志（學術類 武漢大學）：水環(huán)境治理 PPP 的問題

及建議，供參考：一是在技術方面，項目技術復雜，設計往往與現(xiàn)實工況不符，參數(shù)選取往往存在技術性偏差，農(nóng)村水資源治理項目技術工藝套用城市污水處理成熟工藝，處理設施消耗高、效率低，合理選用技術可行、運營成本較低的技術方案，既重視技術內(nèi)容，也要重視施工指導，在農(nóng)村做到處理物如污泥回用農(nóng)田施肥等資源循環(huán)利用。二是在資金方面，水資源PPP 項目屬于民生工程，單靠政府投入資金遠遠不夠，而建立使用者付費機制也不太現(xiàn)實，應強化“兩評一案”在水環(huán)境治理項目中的運用，確保政府有能力付費，注重多產(chǎn)業(yè)發(fā)展與水環(huán)境治理的關聯(lián)性，發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，既重視社會資本參與的主體責任感，逐步建立使用者付費模式， 又要加之政府補助，建立健全污水處理服務價格形成機制， 逐步形成收費制度，在農(nóng)村政策上給予大力支持，在用電、用地等問題上盡量給社會資本方提供更多優(yōu)惠。三是在管理方面，參與主體眾多，有環(huán)保、水利及各級政府、社會資本方，甚至在農(nóng)村有村委會等，參與者眾多而管理職責分工不明確，污水處理設施從設計施工到后期的運營維護均有極高的專業(yè)性、技術性要求，缺乏專業(yè)的管理人員。專業(yè)的人做專業(yè)的事，加強參與角色的科學定位，規(guī)范政府出資方行為， 積極運用科學合理的績效評價，合理捆綁和打包，建立一批

 

邊界合理、廠網(wǎng)河一體的項目，重視操作，規(guī)范合同文本， 加強水環(huán)境治理行業(yè)的市場管理，形成公平競爭的市場環(huán) 境。

李成林（法律類 建緯律師事務所）：水環(huán)境治理 PPP

項目實施過程中存在的現(xiàn)實問題：一是有的地方政府通過項目變相融資，增加了隱性債務。二是同類項目過多，導致重復建設。如某市水處理廠多達幾十個。三是有的大型綜合治理項目子項目過多，但子項目之間缺少關聯(lián)性。四是項目以政府付費為主，缺少使用者付費的設計和開發(fā)，導致政府付費過多，支付能力下降，如子項目中的污水處理廠、污水管網(wǎng)、河道治理、河道景觀、生態(tài)濕地建設等水環(huán)境等都是政府付費。五是九龍治水，即管理部門多，政策銜接不夠。六 是治理標準、質量不統(tǒng)一，難以監(jiān)管。

針對上述問題，提出如下建議：一是政策上統(tǒng)一，注意

政策之間的銜接。二是統(tǒng)籌規(guī)劃，建立完整的水環(huán)境治理體系。如將規(guī)劃與防洪、治澇、灌溉、航運、供水、水力發(fā)電、 水生態(tài)治理、水土保持、節(jié)約用水、污染防治等專項規(guī)劃相結合。三是地區(qū)所在地合理規(guī)劃，減少重復建設。四是加強方案的設計，開發(fā)使用者付費項目，減少政府付費。如將水治理項目與旅游開發(fā)，養(yǎng)老項目結合，增加項目的收入。五是建立和統(tǒng)一項目的治理標準，完善項目的監(jiān)管體系。

鄭敬波（咨詢類 北京金準咨詢有限責任公司）：水環(huán)

境 PPP 項目目前的主要問題是項目相對復雜、邊界不是非常清晰、產(chǎn)出目標地方政府也不是非常明確，在這么復雜的項

 

目情況下，反而前期工作不扎實。這導致項目落地、執(zhí)行、績效一系列問題。另外就是水環(huán)境PPP 項目今后的付費資金來源問題，不像污水處理有明確的收費機制。建議：一是做扎實前期工作，明確產(chǎn)出目標。二是出臺有關支持政策和收費機制，解決付費資金來源。

焦軍（咨詢類 北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司）：水環(huán)境、

海綿城市、流域治理這類項目，地理范圍大，工程內(nèi)容多， 各種邊界條件非常復雜，岸里的污染來自岸上，大量的分散因素，點源面源，這些和城市管網(wǎng)布局、自然氣候補給和蒸發(fā)、季節(jié)水量、地下的水務地質條件，生活生產(chǎn)排放因素和波動規(guī)律，上游下游治理順序等均相關。更何況存在穿越行政管轄權的管理關系、融資渠道、績效管理和資金分配等問題，要做好流域級和跨區(qū)域級需要精心準備。

逯元堂（政策類 環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院）：項目缺乏

謀劃，以景觀建設為主的亂打捆與缺乏系統(tǒng)整合統(tǒng)籌問題并存，環(huán)境治理項目實施與以水質改善為核心的管理要求不適應。項目績效目標設置不合理，環(huán)境質量改善績效難分離， 績效指標和績效目標設置缺乏科學性支撐。

薛濤（行業(yè)類 E20 環(huán)境平臺）：水環(huán)境的制約點：一是

政府付費信用。二是績效考核的科學性。三是基于以上兩個條件下的可融資性。