如何做好PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作？有哪些相關(guān)建議？

一、熱點(diǎn)關(guān)注

劉海春（咨詢類 四川省迅達(dá)工程咨詢監(jiān)理有限公司）： 如何做好 PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作？有哪些相關(guān)建議？

二、交流實(shí)錄

王守清（學(xué)術(shù)類 清華大學(xué)）：首先，發(fā)改委和行業(yè)主管部委負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃和可研、審批與立項(xiàng)，一個(gè)項(xiàng)目沒有決定要做之前，就不要討論是否 PPP 的問題。其次，一個(gè)項(xiàng)目

是否用 PPP，要做模式比較，即物有所值評(píng)估，而物有所值不僅僅是一種方法，更重要的是一種理念，就是要比較，哪種模式更好（效率更高）就用哪種，因?yàn)楦鞣N模式有各自的優(yōu)缺點(diǎn)。如果政府沒有錢，而項(xiàng)目必須上，就應(yīng)允許政府在一定前提下借錢（現(xiàn)在是把這條路堵太死了），當(dāng)然也可以考慮 PPP，但如果 PPP 還不如政府借錢做得好，就不用PPP。另外，政府有錢也不一定就用傳統(tǒng)模式，要看是不是 PPP 更好。總之，物有所值的理念必須有，至于用什么評(píng)價(jià)方法是另一回事，但條例不會(huì)寫到方法這個(gè)層面這么細(xì)，但理念必須有。過去幾年把地方政府的其它路全堵死了，變成只有一條 PPP 路，這是不對(duì)的。再次，如果一個(gè)項(xiàng)目決定要做 PPP， 就要看是使用者付費(fèi)還是政府付費(fèi)，如果是政府付費(fèi)，這就要看政府的財(cái)政承受能力，這是財(cái)政系統(tǒng)的權(quán)力和職責(zé)，只要政府支付不起（加上該 PPP 項(xiàng)目帶來的溢價(jià)財(cái)政收入）， 就一票否決。從次是招標(biāo)評(píng)標(biāo)怎么選擇合適投資者的問題， 必須考慮中標(biāo)者的全過程能力，一個(gè)企業(yè)不行，就組成聯(lián)合

 

體。最后是監(jiān)管與支付問題，符合產(chǎn)出和績(jī)效要求，政府或 使用者就支付，不符合要求就扣減支付甚至罰款。這一點(diǎn)政府這一兩年開始重視了，這是很對(duì)的。

另外，做PPP 要進(jìn)行六個(gè)方面的評(píng)估。一是法律法規(guī)可行性，這個(gè)不必多言，制定PPP 條例正是為解決這個(gè)問題。二是項(xiàng)目可行性，除了傳統(tǒng)模式要評(píng)估的規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等可行性，PPP 最相關(guān)的是財(cái)務(wù)、合同、社會(huì)、配套等可行性。三是可融資性，包括兩方面，投資者自己有沒有錢和能不能找到志同道合的投資者一起出錢（股權(quán)投資）；以及能不能借到錢（債權(quán)融資）。四是可負(fù)擔(dān)性，如果是政府付費(fèi)或補(bǔ)貼，重點(diǎn)看政府的財(cái)政承受能力和信用；如果是使用者付費(fèi)，重點(diǎn)看市場(chǎng)需求和使用者支付意愿與能力，這些都涉及定價(jià)與調(diào)價(jià)問題。五是可執(zhí)行性，兩個(gè)方面，所有涉及政府審批的各種風(fēng)險(xiǎn)，包括同級(jí)其它部門和上級(jí)政府的審批， 必須政府負(fù)責(zé)，故聯(lián)評(píng)聯(lián)審方法就比較合適，但目前地方上很多都是讓投資者去找各個(gè)政府部門跑流程，效率極低；另外，項(xiàng)目公司必須有全過程全方位的能力，如果投資者自己沒有能力，就必須有集成能力，例如，若是財(cái)務(wù)投資者主導(dǎo)PPP 項(xiàng)目，自己不一定會(huì)干什么，但是要能管分包商供貨商等其他人干好，項(xiàng)目出了問題還是自己要負(fù)責(zé)，對(duì)政府負(fù)責(zé)。 六是可監(jiān)管性，這是基于績(jī)效指標(biāo)和產(chǎn)出要求的，如果不說清楚，監(jiān)管就沒有依據(jù)，而且監(jiān)管并不僅僅是政府實(shí)施機(jī)關(guān)的事，還有相關(guān)政府部門在傳統(tǒng)模式下的監(jiān)管、社會(huì)公眾特別是使用者參與的監(jiān)管，如果是很專業(yè)方面的監(jiān)管，政府還

 

可以委托獨(dú)立第三方代表政府監(jiān)管。這些都是 PPP 最重要的方面，PPP 條例最好能體現(xiàn)，其它方面則是細(xì)節(jié)問題，PPP 條例可能不會(huì)涉及到，可以留待以后的 PPP 相關(guān)政策、指南、手冊(cè)和示范合同等明確。

楊捷（政策類 云南省財(cái)政廳政府和社會(huì)資本合作中

心）：根據(jù)財(cái)金 113 號(hào)文等相關(guān)規(guī)定，PPP 項(xiàng)目全生命周期由識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段、執(zhí)行階段、移交階段組成，PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作應(yīng)包含項(xiàng)目立項(xiàng)、識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段的全部工作。首先是建立組織管理機(jī)制，為項(xiàng)目運(yùn)行提供組織和人力保障。成立 PPP 項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，明確主管領(lǐng)導(dǎo)及實(shí)施管理機(jī)構(gòu)，層層壓實(shí)責(zé)任，明確職責(zé)分工，建立各部門及相關(guān)單位協(xié)作機(jī)制。特別要明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等全生命周期管理工作。其次是確保項(xiàng)目前期合法合規(guī)。依法依規(guī)做好立項(xiàng)審批、環(huán)評(píng)環(huán)保、用地等相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)，如：項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、土地獲取及用地預(yù)審、規(guī)劃許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持等。再次是確保項(xiàng)目具備可行性和財(cái)政可承受。根據(jù)項(xiàng)目投資規(guī)模、提供的公共服務(wù)產(chǎn)品需求及價(jià)格調(diào)整機(jī)制、市場(chǎng)化程度、項(xiàng)目所屬領(lǐng)域、物有所值定性及定量評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證及相應(yīng)財(cái)務(wù)、債務(wù)等情況，充分論證是否適宜采用 PPP 模式。同時(shí)，要編制科學(xué)規(guī)范可行、可操作和財(cái)政可承受的實(shí)施方案，如果是存量項(xiàng)目還要進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。最后是確保項(xiàng)目的績(jī)效和可持續(xù)發(fā)展。對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行要進(jìn)行充分的評(píng)估論證，要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方

 

面：一是項(xiàng)目采用PPP 模式實(shí)施后凸顯的資金績(jī)效、運(yùn)用績(jī)效，加強(qiáng)評(píng)估PPP 項(xiàng)目實(shí)施效益，真正體現(xiàn)物有所值，并帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展；二是注重整體規(guī)劃及整個(gè)地區(qū)各類PPP 項(xiàng)目的協(xié)同促進(jìn)效應(yīng)，從而讓 PPP 模式實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的效果， 實(shí)現(xiàn)有序開發(fā)并健康持續(xù)發(fā)展。

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）：

PPP 項(xiàng)目普遍具有合作期限較長(zhǎng)、涉及領(lǐng)域較廣以及專業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，如果前期準(zhǔn)備和論證不充分，欲速則不達(dá)，必然會(huì)給項(xiàng)目帶來持續(xù)性的不良影響。因此，對(duì)于政府方而言， 做好 PPP 項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作是做好 PPP 項(xiàng)目的第一步，建議從以下方面重點(diǎn)把握：一是為項(xiàng)目推進(jìn)、實(shí)施提供組織保障。政府在正式啟動(dòng)PPP 項(xiàng)目前，應(yīng)當(dāng)確定 PPP 工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并相應(yīng)建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，明確牽頭部門（實(shí)施機(jī)構(gòu)） 和其他各部門的職責(zé)和權(quán)限，確保項(xiàng)目的有序推進(jìn)和實(shí)施。二是明確項(xiàng)目產(chǎn)出范圍和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目產(chǎn)出范圍（包含項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等）決定了項(xiàng)目運(yùn)作模式（BOT、BOO 等）的適用，而項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)（建設(shè)規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)等）將直接作為政府方付費(fèi)的依據(jù)，因此項(xiàng)目產(chǎn)出范圍和標(biāo)準(zhǔn)的明確對(duì)于后續(xù)實(shí)施方案中運(yùn)作模式、政府付費(fèi)模式和績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的制定都十分關(guān)鍵。三是充分論證項(xiàng)目的可行性?？尚行哉撟C是后續(xù)準(zhǔn)備工作開展的前提，也是后續(xù)開展物有所值和財(cái)政承受能力論證的重要基礎(chǔ)。PPP 項(xiàng)目可行性論證既要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、規(guī)劃要求、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性、環(huán)境影響等方面進(jìn)行充分分析和論證，也要從政

 

府投資必要性、政府投資方式比選、項(xiàng)目全生命周期成本、運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)管理方面，對(duì)項(xiàng)目是否適宜采用PPP 模式從實(shí)施的可行性、必要性、緊急性等方面作出分析、論證、篩選和儲(chǔ)備。四是關(guān)注經(jīng)濟(jì)測(cè)算指標(biāo)和模型的合理性。實(shí)施 PPP 項(xiàng)目應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)充分論證，但是在實(shí)踐中項(xiàng)目前期論證存在經(jīng)濟(jì)分析不到位，測(cè)算不嚴(yán)謹(jǐn)，論證不充分的問題，對(duì)未來政府的支出責(zé)任和項(xiàng)目的可行性帶來隱患。對(duì)此，政府方除基于項(xiàng)目實(shí)際情況制定完善經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系，審查核心財(cái)務(wù)指標(biāo)測(cè)算基準(zhǔn)的合理性之外，應(yīng)適時(shí)開展市場(chǎng)測(cè)試工作并根據(jù)測(cè)試結(jié)果調(diào)整財(cái)務(wù)模型和財(cái)務(wù)指標(biāo)。五是全面識(shí)別項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)并合理分配。受外部環(huán)境的變化和影響，PPP 項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作與預(yù)期目標(biāo)往往會(huì)有不同方向及程度的偏離，因此在項(xiàng)目準(zhǔn)備工作中，政府方應(yīng)主動(dòng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、制定應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的措施，防止未知風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。以使用者付費(fèi)類型項(xiàng)目為例，該類項(xiàng)目通常由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中的市場(chǎng)/收費(fèi)風(fēng) 險(xiǎn)，但是對(duì)于銷售渠道（如電/水網(wǎng)）由政府控制的項(xiàng)目或 者政府對(duì)于付費(fèi)定價(jià)具有主導(dǎo)權(quán)的項(xiàng)目，則政府應(yīng)給予最低需求保障或排他性擔(dān)保以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)；。六是配套措施的跟進(jìn)與落實(shí)。為項(xiàng)目的有序推進(jìn)，政府方應(yīng)提前制定配套措施的實(shí)施計(jì)劃，包括項(xiàng)目所涉土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施的提供，征地拆遷計(jì)劃的落實(shí)以及項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)供應(yīng)商與項(xiàng)目社會(huì)資本之間協(xié)調(diào)安排等。

另外，做好 PPP 項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作對(duì)于社會(huì)資本充分

了解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，合理制定項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價(jià)方案以及項(xiàng)目后續(xù)的

 

實(shí)施開展也至關(guān)重要。對(duì)于社會(huì)資本而言，應(yīng)同樣注意：一 是全面審查項(xiàng)目的合規(guī)性。合規(guī)性是保障項(xiàng)目可持續(xù)實(shí)施的前提，對(duì)于 PPP 項(xiàng)目而言尤其重要。項(xiàng)目前期立項(xiàng)文件的完備性、運(yùn)作模式的合規(guī)性以及收益回報(bào)的保障措施等是項(xiàng)目整體合規(guī)性的重要方面，同時(shí)也作為社會(huì)資本是否參與項(xiàng)目的決策因素。二是充分調(diào)研項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性，特別是項(xiàng)目投資回報(bào)的來源。如對(duì)于使用者付費(fèi)類型項(xiàng)目，不能過于依 賴于政府提供的測(cè)算數(shù)據(jù)，而應(yīng)提前開展市場(chǎng)調(diào)研工作，重點(diǎn)審查項(xiàng)目可預(yù)期收益的真實(shí)水平并相應(yīng)制定合理報(bào)價(jià)，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目未來現(xiàn)金流的穩(wěn)定性。三是合理判斷項(xiàng)目的可融資性。項(xiàng)目可融資性直接影響項(xiàng)目執(zhí)行階段的可行性，由于通 常情況下項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)均由社會(huì)資本承擔(dān)，因此建議社會(huì)資本在項(xiàng)目前期就重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的可融資性，包括項(xiàng)目的回報(bào)和調(diào)價(jià)機(jī)制、收益的具體來源以及政府提供的其他保障措施等，并與銀行等金融機(jī)構(gòu)提前做好充分溝通，以保障項(xiàng)目投融資方案能夠順利落實(shí)。

曹珊（法律類 上海市建緯律師事務(wù)所）：PPP 項(xiàng)目前期

準(zhǔn)備工作，一般是指政府職能部門、事業(yè)單位或社會(huì)資本在PPP 項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備等階段，根據(jù)法律、行政法規(guī)或其他政策性文件應(yīng)完成的準(zhǔn)備、驗(yàn)證、審批等工作。下面將結(jié)合項(xiàng) 目推進(jìn)的各個(gè)階段的工作內(nèi)容，對(duì)PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作應(yīng)注意的事項(xiàng)進(jìn)行分析。一是PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)應(yīng)注意PPP 模式可適用范圍的識(shí)別。原則上PPP 模式適用于政府負(fù)有提供義務(wù)，適宜由社會(huì)資本承擔(dān)、投資規(guī)模大、需求穩(wěn)定、產(chǎn)

 

出明確的公共服務(wù)項(xiàng)目，政府職能部門、事業(yè)單位或社會(huì)資本在發(fā)起 PPP 項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)注意項(xiàng)目性質(zhì)的識(shí)別。僅涉及工程建設(shè)，不涉及運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容的項(xiàng)目、財(cái)政支出責(zé)任占比超過

5 的地區(qū)新上的政府付費(fèi)項(xiàng)目、財(cái)政支出責(zé)任占比超過 10的地區(qū)的項(xiàng)目、商業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項(xiàng)目均不適合采用 PPP 模式。實(shí)踐中除項(xiàng)目本身的性質(zhì)外，還應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目所在地的財(cái) 政狀況，綜合考慮可采用 PPP 模式的項(xiàng)目范圍。二是 PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)應(yīng)注意編寫的PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案的規(guī)范性。編寫 PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)在結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，參照相應(yīng)的政策規(guī)范進(jìn)行編寫，保證項(xiàng)目實(shí)施方案內(nèi)容的完整性。同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目采購(gòu)和績(jī)效考核 的內(nèi)容，即項(xiàng)目實(shí)施方案的交易結(jié)構(gòu)應(yīng)滿足國(guó)家對(duì)項(xiàng)目資本金的最低要求，不得出現(xiàn)政府或政府指定主體向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的內(nèi)容，也不得存在擔(dān)保、還款承諾等內(nèi)容。項(xiàng)目實(shí)施方案中的項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng) 明確采購(gòu)方式和適用的采購(gòu)規(guī)范，做到采購(gòu)適用的規(guī)范清晰明了，明確是否適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”等內(nèi)容。項(xiàng)目實(shí)施方案的績(jī)效考核部分，應(yīng)建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。在內(nèi)容滿足規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)注意將滿足規(guī) 范要求的項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)政府審批。三是 PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)應(yīng)注意規(guī)范財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)。開展項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證時(shí)，對(duì)未來財(cái)政支出增長(zhǎng)預(yù)測(cè)應(yīng)注意與已有項(xiàng)目保持一致，除非污水、垃圾處理等依照收支兩條線管

 

理的 PPP 項(xiàng)目，不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中安排PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，涉及跨區(qū)域財(cái)政預(yù)算支出安排的，應(yīng)注意按照各自承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任分別進(jìn)行論證。開展項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)時(shí)，除定性評(píng)價(jià)外，應(yīng)注意項(xiàng)目物有所值定量評(píng)價(jià)，計(jì)算 PSC 值、PPP 值時(shí)所采用的參數(shù)應(yīng)注意同地區(qū)相同或相似項(xiàng)目的保持一致。四是 PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)應(yīng)注意與項(xiàng)目立項(xiàng)審批等手續(xù)的協(xié)調(diào)。涉及政府出資的PPP 項(xiàng)目，應(yīng)按照政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審批，依次審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)（核定概算）等文件，明確政府投資資金的投資計(jì)劃。實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》及相關(guān)規(guī)定， 由相應(yīng)的核準(zhǔn)或備案機(jī)關(guān)履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)。若項(xiàng)目需變更項(xiàng)目法人的，則應(yīng)在批復(fù)文件中明確規(guī)定可以根據(jù)社會(huì)資本方選擇結(jié)果依法變更項(xiàng)目法人。保證 PPP 項(xiàng)目實(shí)施與傳統(tǒng)項(xiàng)目立項(xiàng)制度的協(xié)調(diào)。若涉及存量項(xiàng)目國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)按照國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定履行相應(yīng)的審批、備案手續(xù)。最后，隨著《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17 號(hào)）的出臺(tái)，將符合規(guī)定的 PPP 協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議認(rèn)定為行政協(xié)議爭(zhēng)議，應(yīng)按照行政訴訟進(jìn)行處 理，而行政訴訟案件適用的規(guī)范比民事訴訟適用規(guī)范的范圍更大，爭(zhēng)議解決過程中更加重視項(xiàng)目準(zhǔn)備過程中政府實(shí)施行為的合法性，因此準(zhǔn)備過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注、審查 PPP 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段工作內(nèi)容的合法性、合規(guī)性，若發(fā)現(xiàn) PPP 項(xiàng)目準(zhǔn)備過程中存在違規(guī)行為的，應(yīng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，避免影響PPP

 

項(xiàng)目后續(xù)工作的開展。

趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）： 為進(jìn)一步做好PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，推進(jìn)項(xiàng)目順利落地，

合理有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，保障 PPP 項(xiàng)目持續(xù)健康發(fā)展，提出如下建議：一是要做好扎實(shí)的項(xiàng)目立項(xiàng)工作，建議開展績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)論證立項(xiàng)必要性、績(jī)效目標(biāo)合理性、投入經(jīng)濟(jì)性（物有所值情況）、財(cái)政可承受性與實(shí)施方案可操作性。行業(yè)主管部門應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目可行性論證，保障項(xiàng)目建設(shè)的可行性與投資合理性，引入優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)。各級(jí)財(cái)政部門要配合行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)做好物有所值評(píng)價(jià)及實(shí)施方案編制工作，做實(shí)財(cái)政承受能力論證，嚴(yán)守政策紅線，優(yōu)化實(shí)施方案，為項(xiàng)目順利落地提供有效保障。二是積極開展市場(chǎng)測(cè)試，讓金融機(jī)構(gòu)和潛在社會(huì)資本提前參與到項(xiàng)目前期工作中來。PPP 市場(chǎng)測(cè)試是政府方的項(xiàng)目需求與金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本投資回報(bào)訴求有 效對(duì)接的重要環(huán)節(jié)，如果在前期未建立科學(xué)充分的溝通機(jī) 制，易使咨詢方案與實(shí)際情況相背離，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)法得到充分響應(yīng)，引發(fā)采購(gòu)失敗、融資不暢、建設(shè)受阻等諸多問題。因此為了保障PPP 項(xiàng)目的順利推進(jìn)，政府方在前期應(yīng)積極開展市場(chǎng)測(cè)試，重視金融機(jī)構(gòu)和潛在社會(huì)資本的意見和建議， 就投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)在內(nèi)的關(guān)鍵條件進(jìn)行博弈，使項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案和條件設(shè)置更加契合雙方需求，合理把控項(xiàng)目風(fēng) 險(xiǎn)，提高政府財(cái)政資金使用效率。三是對(duì)潛在社會(huì)資本進(jìn)行盡職調(diào)查，根據(jù)項(xiàng)目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，對(duì)

 

潛在社會(huì)資本的資金實(shí)力、運(yùn)營(yíng)能力、項(xiàng)目訴求等因素進(jìn)行分析研究，與潛在合適的社會(huì)資本進(jìn)行溝通，組織調(diào)研及考 察，確保項(xiàng)目后期融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)的順利開展。

彭潤(rùn)中（學(xué)術(shù)類 上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院）：PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)

備工作是PPP 項(xiàng)目能否在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的基礎(chǔ)。如何界定 PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，個(gè)人理解應(yīng)為項(xiàng)目采購(gòu)之前的全部相關(guān)工作。基于這一界定，前期準(zhǔn)備應(yīng)做好以下幾方面工作。一是項(xiàng)目可行性論證?？尚行哉撟C包括對(duì)項(xiàng)目建設(shè)必要性、技術(shù)可行性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等方面的論證，可行性論證是后續(xù)準(zhǔn)備工作的前提，也是后續(xù)開展VFM 論證的重要基礎(chǔ)。二是項(xiàng)目立項(xiàng)。我國(guó)現(xiàn)行投資管理模式按項(xiàng)目投資資金來源區(qū)分為審批制、核準(zhǔn)制、備案制三種管理模式。目前 PPP 項(xiàng)目的三種回報(bào)機(jī)制中，政府付費(fèi)和 VGF 適用于審批制和核準(zhǔn)制兩種模式。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)需按對(duì)應(yīng)的投資管理模式要求，按政策和程序要求向投資主管部門申報(bào)完成立項(xiàng)。從前期一些項(xiàng)目來看，一些 PPP 項(xiàng)目由于前期立項(xiàng)欠規(guī)范，導(dǎo)致后續(xù)工作受到很大影響甚至無(wú)法開展。三是項(xiàng)目 VFM 和財(cái)政承受能力論證及實(shí)施方案編制。根據(jù)前期兩論證和實(shí)施方案的情況，建議加快頒布兩個(gè)論證的操作指南及方案編制指南。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)參與該項(xiàng)工作的第三方機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和有效監(jiān)管，提高兩論證和實(shí)施方案的質(zhì)量。四是項(xiàng)目準(zhǔn)備階段需明確 PPP 項(xiàng)目的績(jī)效管理方法。個(gè)人認(rèn)為，PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理整體上可參照目前財(cái)政支出績(jī)效管理框架，在評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，需要財(cái)政部門和行業(yè)主管部門共同確定相關(guān)評(píng)

 

價(jià)指標(biāo)，并盡可能與相應(yīng)的行業(yè)評(píng)價(jià)指標(biāo)相銜接。對(duì)于新建項(xiàng)目，建議將績(jī)效管理分為建設(shè)期績(jī)效管理和運(yùn)營(yíng)期績(jī)效管理兩個(gè)部分。

王勇（咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評(píng)估（北京）有限公司山

東分公司）：首先要做好 PPP 項(xiàng)目篩選工作。關(guān)于 PPP 項(xiàng)目的篩選，一是要選擇符合能源、交通運(yùn)輸、市政公用、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，禁止不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的項(xiàng)目、因涉及國(guó)家安全或重大公共利益不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)以及僅涉及工程建設(shè)無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目采用 PPP 模式；二是要結(jié)合當(dāng)?shù)匾?guī)劃發(fā)展需要，推動(dòng)公共需求迫切的項(xiàng)目開展PPP 模式；三是利用國(guó)家鼓勵(lì)及扶持地方發(fā)展的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，統(tǒng)籌中央補(bǔ)助資金及地方配套政策，推動(dòng)重大公共產(chǎn)品及服務(wù)項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用PPP 模式；四是推動(dòng)PPP 助力國(guó)家政策實(shí)施，服務(wù)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興工程、加快改革創(chuàng)新、服務(wù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

其次要做好 PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)工作。為地區(qū)發(fā)展需要，地方

政府結(jié)合自身可支配的財(cái)力綜合考量公共期盼，做好項(xiàng)目前期調(diào)研、立項(xiàng)工作，要做到四個(gè)牢記：一是牢記為人民服務(wù)宗旨，推動(dòng)服務(wù)大局、響應(yīng)國(guó)策、惠及百姓的政策支持類 PPP 項(xiàng)目；二是牢記量力而行、盡力而為，切忌不切實(shí)際的盲目投資，造成國(guó)家社會(huì)損失為下屆政府平添沉重的負(fù)擔(dān)；三是牢記創(chuàng)新營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)，借用 PPP 模式促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，

 

利用放管服打造當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體健康發(fā) 展，增添社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力；四是牢記“功成不必在我、功成必定有我”的初心，以勇于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任、敢于作為的魄力，腳踏實(shí)地推動(dòng)化解地方政府債務(wù)及地方重大投資 PPP 項(xiàng)目開展。

再次要做好 PPP 項(xiàng)目謀劃工作。公共產(chǎn)品及服務(wù)項(xiàng)目采用 PPP 模式，要做好前期的謀劃調(diào)研工作。在地方發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)公眾訴求、項(xiàng)目投資規(guī)模、存量債務(wù)化解、投融資政策、 社會(huì)資本投資潛力、市場(chǎng)融資可行性等方面要做到謀后而定、行且堅(jiān)毅。必要時(shí)聘請(qǐng)專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)開展項(xiàng)目前期調(diào)研， 提出項(xiàng)目采用PPP 模式可行性建議，全面綜合涵蓋上述各方關(guān)切，助力政府投資決策。復(fù)次要界定 PPP 項(xiàng)目邊界條件。PPP 模式的項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合作的核心內(nèi)容，在調(diào)研決策的基礎(chǔ)上對(duì)PPP 項(xiàng)目各方的責(zé)、權(quán)、利劃分，是 PPP 項(xiàng)目參與方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的底線。主要包括資產(chǎn)權(quán)屬歸屬、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)出、合作雙方責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任、合作期限、回報(bào)機(jī)制、收益補(bǔ)償、績(jī)效評(píng)價(jià)、合同變更、履約保障、應(yīng)急機(jī)制、臨時(shí)接管、提前終止等方面。又次做好 PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案。PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案，是對(duì)項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、邊界條件、監(jiān)督管理架構(gòu)、項(xiàng)目采購(gòu)、財(cái)務(wù)測(cè)算等內(nèi)容從專業(yè)角度進(jìn)行設(shè)計(jì)與編制。必要時(shí)實(shí)施機(jī)構(gòu)可聘請(qǐng)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)，同時(shí)也要借助行業(yè)部門及專家的力量對(duì)實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證工作進(jìn)行評(píng)定分析。從次開展 PPP 項(xiàng)目物有

 

所值評(píng)價(jià)。借鑒物有所值（VFM）評(píng)價(jià)方法，綜合考慮公共 服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、支付方式、融資方案和財(cái)政補(bǔ)貼等要素，從定性和定量等方面開展物有所值評(píng)價(jià)工作。物有所值評(píng)價(jià)審核未通過的項(xiàng) 目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行調(diào)整，并重新開展物有所值評(píng)價(jià)后提請(qǐng)本級(jí)財(cái)政部門審核，仍未通過的，不宜采用PPP 模式。

最后開展財(cái)政承受能力論證工作。通過物有所值評(píng)價(jià)的

項(xiàng)目，由財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案和物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告組織編制財(cái)政承受能力論證報(bào)告，統(tǒng)籌本級(jí)全部己實(shí)施和擬實(shí)施 PPP 項(xiàng)目的各年度財(cái)政支出責(zé)任，并綜合考慮行業(yè)和領(lǐng)域均衡性后，出具財(cái)政承受能力論證意見。簡(jiǎn)而言之，PPP 項(xiàng)目能夠順利實(shí)施，其前期的調(diào)研、分析、決策十分關(guān)鍵，甚至是PPP 項(xiàng)目成敗的核心要素。因此建議地方政府在開展PPP 模式之前，一定要做好前期投資規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)、邊界界定， 責(zé)任劃分等工作，借助專家團(tuán)隊(duì)提供專業(yè)分析，可以幫助政府投資決策，促進(jìn) PPP 項(xiàng)目健康有序發(fā)展，真正起到事半功倍的效果。

段志文（財(cái)務(wù)類 中鐵建黃河投資建設(shè)有限公司）：PPP

項(xiàng)目資金體量大、合作期限長(zhǎng)、參與主體多、不確定性因素多，誰(shuí)都無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)十幾二三十年的未來，因此，如果前期準(zhǔn)備論證不充分，風(fēng)險(xiǎn)分配不平衡，不僅會(huì)使項(xiàng)目落地難， 也給后續(xù)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)帶來無(wú)盡的麻煩糾纏。PPP 項(xiàng)目只有前期的準(zhǔn)備充分了，后期的實(shí)施才能更加順利，否則，欲速則不

 

達(dá)。如何做好PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，談幾點(diǎn)個(gè)人的看法。一是要圍繞 PPP 項(xiàng)目合同做好前期的各項(xiàng)論證。核心要義是按照“地位平等、公平公正”原則，落實(shí) PPP 項(xiàng)目合同體系構(gòu)建。項(xiàng)目可研、兩評(píng)一案、各種測(cè)算測(cè)試，都是圍繞PPP 項(xiàng)目合同的“合理收益、風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)”原則能夠有效貫徹來做的前期鋪墊，任何脫離該原則的合作邏輯，其后果，要么是社會(huì)資本難以接受使得項(xiàng)目無(wú)地可落，要么是責(zé)權(quán)利邊界不清使得項(xiàng)目實(shí)施過程麻煩不斷。社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目要有合理預(yù)期，政府也要聽得進(jìn)別人的意見建議，雙方要按平衡的原則把未來幾十年的事情邏輯演變做好前期推演。PPP 前期工作準(zhǔn)備急不得。二是投資風(fēng)險(xiǎn)要合理鎖定。投資超概算、超政府預(yù)算似乎已成為基建行業(yè)的常態(tài)和慣例，各種審計(jì)審價(jià)、變更確認(rèn)已成為基建行業(yè)最麻煩不斷的頭痛事、心頭病， 歸根結(jié)底是項(xiàng)目設(shè)計(jì)深度不夠、前期約定不清，投資額心中無(wú)底。我們建議，PPP 項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)深度至少要達(dá)到初步設(shè)計(jì)深度，把項(xiàng)目的范圍、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、功能要求進(jìn)行清晰的約定， 并給與社會(huì)資本合理的優(yōu)化空間、合理的優(yōu)化成果回報(bào)之合同約定，使其承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)與其得到的回報(bào)相匹配。PPP 項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)工作粗不得。三是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分配要適度?？裳蓄A(yù)測(cè)的使用量風(fēng)險(xiǎn)不可過度轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本方，社會(huì)資本方承擔(dān)可研預(yù)測(cè)不準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)顯然有失公平，增量部分才是社會(huì)資本的責(zé)任義務(wù)，理所應(yīng)當(dāng)也應(yīng)獲得對(duì)應(yīng)的回報(bào)， 政府理應(yīng)承擔(dān)最低保底量、最低保底價(jià)?？?jī)效考核要規(guī)范、適度，合同約定標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效考核、支付服務(wù)價(jià)格的唯一合法

 

依據(jù)。PPP 風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制模糊不得。四是要重視 PPP 可融資性。融資功能不是PPP 的唯一，但可融資性一定是很重要的前提。PPP 是基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)，是政府的責(zé)任義務(wù)，保證項(xiàng)目的可融資性是政府首要考慮?？扇谫Y性的前提是要有合理的回報(bào)水平、一定的信用保障，政府的“砍價(jià)”部門要有底線思維，要統(tǒng)籌不同所有制、不同利益訴求主體的平衡， 統(tǒng)籌股權(quán)債權(quán)融資的可實(shí)施性。PPP 項(xiàng)目可融資性的這口鍋， 政府甩不得 。

徐向東（咨詢類 北京財(cái)指南咨詢有限公司）：三點(diǎn)建

議：一是風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)是前期工作的核心。清晰的邊界條件、 合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是包括 PPP 項(xiàng)目在內(nèi)的所有項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。而PPP 項(xiàng)目對(duì)風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的要求更高，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的最終成果是合同文件中的每一個(gè)條款，這是未來 PPP 項(xiàng)目執(zhí)行實(shí)施的基礎(chǔ)，也是 PPP 項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)的要求。二是市場(chǎng)測(cè)試適當(dāng)前行。PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不是閉門造車，應(yīng)通過合法路徑，積極聽取潛在社會(huì)資本的合理化建議和意見，包括實(shí)施內(nèi)容、投資金額、投資回報(bào)率、未來運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容，績(jī)效考核等。PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作既要有前瞻性，也要有落地性，故在形成工作成果之前，應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)測(cè)試。三是進(jìn)一步吸收國(guó)際上最佳慣例和成熟經(jīng)驗(yàn)。例如，綠色金融、 氣候變化應(yīng)對(duì)、ESG 投資理念等，在國(guó)際上已經(jīng)發(fā)展了較長(zhǎng)時(shí)間，概念早已深入人心，并形成了一些良好慣例和成熟體系，應(yīng)考慮中國(guó)特色，予以轉(zhuǎn)化并應(yīng)用于中國(guó) PPP 實(shí)踐之中， 相應(yīng)地 PPP 項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作也應(yīng)有對(duì)應(yīng)的具體工作內(nèi)

 

容、成果體現(xiàn)，與國(guó)際接軌，促進(jìn)中國(guó) PPP 的可持續(xù)性長(zhǎng)久良性發(fā)展。

PPP 項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作可以分為兩大類：一是項(xiàng)目本身實(shí)施的可行性和必要性，這主要是通過項(xiàng)目立項(xiàng)審批、國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估審批等相關(guān)工作完成，這一項(xiàng)工作應(yīng)該依照相關(guān)法律規(guī)定開展，是包括 PPP 項(xiàng)目在內(nèi)的所有項(xiàng)目的基礎(chǔ)性工作。二是采用PPP 模式所必需的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，這一項(xiàng)工作是采用 PPP 模式必經(jīng)的工作。這兩項(xiàng)工作相輔相成、互為支撐、無(wú)縫對(duì)接，共同構(gòu)成 PPP 項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作的重要性不言而喻。

宋義武（政策類 江蘇省財(cái)政廳）：一是選好項(xiàng)目，要

根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計(jì)劃，篩選出適合采用 PPP 模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目，優(yōu)先選擇適用由社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營(yíng)、合作邊界清晰、有一定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。二是做好項(xiàng)目的可研、立項(xiàng)報(bào)批及土地供應(yīng)、環(huán)評(píng)等項(xiàng)目審批手續(xù)。三是確定項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過公開的方式選擇合適的咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，開展 PPP 項(xiàng)目方案編制及物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)承論證工作。財(cái)政部門要認(rèn)真做好對(duì)兩評(píng)一案的審核和批復(fù)，并按規(guī)定程序報(bào)批。四是成立由分管領(lǐng)導(dǎo)掛帥的項(xiàng)目協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，為推進(jìn)PPP 項(xiàng)目提供組織保障。五是組織 PPP 專家對(duì)項(xiàng)目方案進(jìn)行優(yōu)化，確保方案合法合規(guī)、科學(xué)合理。六是對(duì)潛在的社會(huì)資本、提供融資的金融機(jī)構(gòu)，要充分接觸溝通和方案測(cè)試，確保選擇到最優(yōu)的社會(huì)資本方和融資機(jī)構(gòu)。七是做好培訓(xùn)、宣傳工作，統(tǒng)一各方

 

面的思想認(rèn)識(shí)，消除一些片面的、不正確的看法，同時(shí)，對(duì)相關(guān)參與各方及時(shí)開展培訓(xùn)，掌握PPP 操作的要求、方法、路徑，確保不走偏、不變樣。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務(wù)所）：

PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作是 PPP 項(xiàng)目的基石，只有準(zhǔn)備階段工作做扎實(shí)，PPP 項(xiàng)目才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。關(guān)于 PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，財(cái)金 113 號(hào)文已經(jīng)做出了具體規(guī)定，除此之外，個(gè)人認(rèn)為從實(shí)務(wù)角度講，PPP 項(xiàng)目準(zhǔn)備還應(yīng)當(dāng)做好如下工作：首先，要重點(diǎn)做好項(xiàng)目的可融資性分析，資金市場(chǎng)調(diào)查，PPP 項(xiàng)目融資意向客戶市場(chǎng)調(diào)查。項(xiàng)目融資是 PPP 項(xiàng)目落地的關(guān)鍵，隨著 PPP 政策的收緊，PPP 項(xiàng)目存在融資難、審批時(shí)間長(zhǎng)、資金使用期限短、融資成本高等問題。政府在準(zhǔn)備階段， 要與各金融機(jī)構(gòu)積極溝通，充分了解各金融機(jī)構(gòu)的投資意 愿、對(duì)社會(huì)資本方的要求，相應(yīng)調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施方案、采購(gòu)方案，使得后期選取的社會(huì)資本方能夠順利融資。建議要完善項(xiàng)目融資所需要的各項(xiàng)項(xiàng)目審批手續(xù)，為項(xiàng)目融資做好充分的準(zhǔn)備工作。其次，要做好對(duì)潛在社會(huì)資本方的市場(chǎng)測(cè)試工作。實(shí)踐證明，市場(chǎng)測(cè)試能夠確認(rèn)市場(chǎng)中 PPP 產(chǎn)品的平均成本和市場(chǎng)行情，是評(píng)判項(xiàng)目可行性、項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)定科學(xué)性的一種行之有效的辦法，因此，政府要重視對(duì)社會(huì)資本方的市場(chǎng)測(cè)試工作，設(shè)定科學(xué)的程序進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試。避免盲目招標(biāo)， 導(dǎo)致項(xiàng)目流標(biāo)受挫。最后，要做好項(xiàng)目公眾民意測(cè)試工作。PPP 項(xiàng)目涉及到社會(huì)公眾的利益，公眾對(duì) PPP 項(xiàng)目的反映和評(píng)價(jià)直接決定PPP 項(xiàng)目的成敗，所以在PPP 的各項(xiàng)環(huán)節(jié)要充

 

分調(diào)查民意，特別是PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作模式、使用者付費(fèi)情況等要充分征求公眾意見。

連國(guó)棟（咨詢類 山西萬(wàn)方建設(shè)工程項(xiàng)目管理咨詢有限

公司）：PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作是否充分，直接關(guān)系到項(xiàng)目能否順利推進(jìn)，提幾點(diǎn)建議，供參考：一是 PPP 項(xiàng)目前期應(yīng)做好統(tǒng)籌規(guī)劃，政府有關(guān)部門應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)所有的 PPP 項(xiàng)目根據(jù)需求，做好項(xiàng)目的推進(jìn)次序，以滿足政府和社會(huì)公眾需求， 避免造成項(xiàng)目浪費(fèi)；二是 PPP 項(xiàng)目的應(yīng)做好推進(jìn)的統(tǒng)籌安排， 做好政府部門的配合，形成合力，推進(jìn)項(xiàng)目的聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制， 以保證項(xiàng)目推進(jìn)的進(jìn)度，以滿足項(xiàng)目推進(jìn)的需求；三是PPP 項(xiàng)目前期要做好市場(chǎng)測(cè)試，明晰項(xiàng)目的市場(chǎng)邊界條件，充分了解項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度，保障項(xiàng)目能夠順利落地；四是PPP 項(xiàng)目前期要做好項(xiàng)目可融資分析， 應(yīng)提前征求金融機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)、融資成本的意見， 以保證項(xiàng)目能夠及時(shí)融資到位，保證項(xiàng)目落地。

劉窮志（學(xué)術(shù)類 武漢大學(xué)）：PPP 項(xiàng)目前期工作涉及項(xiàng)

目可行性論證、盡職調(diào)查、財(cái)務(wù)測(cè)算、實(shí)施方案編制和上報(bào)審批、協(xié)議擬定、采購(gòu)文件發(fā)布、談判、簽約等。當(dāng)前前期 工作有三點(diǎn)建議：一是熟悉PPP 基本制度與最新政策。特別要熟悉PPP 操作指南、PPP 合同、財(cái)金 10 號(hào)文，還有與 PPP 相關(guān)的發(fā)改投資規(guī) 1098 號(hào)文、專項(xiàng)債政策等。二是財(cái)承論證。財(cái)政支出能力預(yù)測(cè)要科學(xué)、審慎、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，要充分考慮經(jīng)濟(jì)的周期性、體制性和結(jié)構(gòu)性三期疊加因素，密切關(guān)注中央與地方財(cái)政職能劃分改革進(jìn)展。三是做好“市場(chǎng)測(cè)

 

試”工作。PPP 舊指南中沒有市場(chǎng)測(cè)試，新指南征求意見稿中增加市場(chǎng)測(cè)試很有意義，增強(qiáng)了可行性研究，充分了社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)。

馬勇（行業(yè)類 中電建路橋集團(tuán)有限公司）：建議：一

是系統(tǒng)分析 PPP 項(xiàng)目在區(qū)域的作用，考慮項(xiàng)目對(duì)環(huán)保、生態(tài)、商業(yè)、發(fā)展環(huán)境的影響，發(fā)掘項(xiàng)目的潛在價(jià)值，如大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)備建設(shè)產(chǎn)生的廢料能否與再生資源綜合利用統(tǒng)籌考慮， 遠(yuǎn)郊道路能否與太陽(yáng)能電站相互接合；二是充分利用市場(chǎng)測(cè)試、兩評(píng)一案等方式收集反饋意見，特別是技術(shù)方面意見建議，我們正處在第五次科技革命期間，技術(shù)的變革將充分影響項(xiàng)目可行性、贏利性；三是項(xiàng)目前期就應(yīng)全生命周期來考慮績(jī)效考核指標(biāo)，充分理解項(xiàng)目的前期與后期的區(qū)別，以便合理安排大中修，避免一個(gè)指標(biāo)考核到項(xiàng)目結(jié)束等不合理現(xiàn)象，減少主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，合理分配客觀考核指標(biāo)。

丘開浪（財(cái)務(wù)類 廈門市大學(xué)資產(chǎn)評(píng)估土地房地產(chǎn)估價(jià)

有限責(zé)任公司）：從政府方的角度看，在PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作中，建議重點(diǎn)關(guān)注兩大事項(xiàng)：一是明確績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)關(guān)注是否可量化、可驗(yàn)證，應(yīng)盡量避免績(jī)效考核過程中人為因素的干擾或影響。二是明確績(jī)效評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制?？?jī)效評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制是否合理，取決于社會(huì)資本是否有節(jié)約建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本的“自驅(qū)力”。也就是說，在PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作中，設(shè)計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)促使社會(huì)資本“主動(dòng)”節(jié)約成本，而不是在監(jiān)管壓力下的“被動(dòng)” 節(jié)約成本，這一點(diǎn)十分關(guān)鍵。

 

毛元秀（咨詢類 北京方程財(cái)達(dá)咨詢有限公司）：財(cái)金

10 號(hào)文等政策的出臺(tái)，對(duì) PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作提出了更高的要求。根據(jù)財(cái)金 10 號(hào)文，“財(cái)政支出責(zé)任占比超過 5的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”，“對(duì)于規(guī)避上述限制條件， 將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于 10的，不予入庫(kù)”，

目前很多地方財(cái)政支出責(zé)任占比已經(jīng)超過了 5，為符合政策要求，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作需更加充分，包括但不限于：一是堅(jiān)實(shí)的組織保障措施。財(cái)金 113 號(hào)文提出，“縣級(jí)（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率的目的”，因PPP 項(xiàng)目涉及財(cái)政、發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃等多個(gè)部門，實(shí)踐中，這種協(xié)調(diào)機(jī)制確實(shí)非常有必要，一般以政府領(lǐng)導(dǎo)小組等形式存在，小組內(nèi)部合理分工、分工明確、責(zé)任到人、緊密協(xié)作、重大問題集體討論決策，確保項(xiàng)目高效、順利推進(jìn)。二是顧問機(jī)構(gòu)緊密協(xié)作。編寫實(shí)施方案需參考可研報(bào)告的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等核心要素。在測(cè)算政府補(bǔ)貼時(shí)，使用者付費(fèi)金額需參考可研報(bào)告中的金額，這要求可研報(bào)告達(dá)到一定的深度。在可研報(bào)告編寫階段，咨詢機(jī)構(gòu)就需和可研編制單位等充分溝通、緊密協(xié)作，確保后續(xù)的方案設(shè)計(jì)及測(cè)算有數(shù)可查、有據(jù)可依。三是充分論證項(xiàng)目?jī)?nèi)容。納入 PPP 合作范圍的項(xiàng)目?jī)?nèi)容應(yīng)進(jìn)行充分論證，確保合法合規(guī)，避免出現(xiàn)：為了湊 10的指標(biāo)，將大量的商業(yè)或住宅地產(chǎn)等納入合作范圍，或者將依法不能對(duì)外經(jīng)營(yíng)的土地

 

或設(shè)施納入合作范圍進(jìn)行對(duì)外經(jīng)營(yíng)，或者打捆的項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)等。四是科學(xué)、合理測(cè)算使用者付費(fèi)。如可研報(bào)告無(wú)使用者付費(fèi)金額可供參考，使用者付費(fèi)的測(cè)算應(yīng)科學(xué)、合理，盡量貼近項(xiàng)目實(shí)際。如為了滿足 10的指標(biāo)而刻意做大， 將給項(xiàng)目落地埋下重大隱患，社會(huì)資本不會(huì)承擔(dān)不合理的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目對(duì)市場(chǎng)的吸引力可能大打折扣。

唐鳳池（咨詢類 北京大岳咨詢有限責(zé)任公司）：長(zhǎng)期

以來，存在一些項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不充分、項(xiàng)目運(yùn)作質(zhì)量不高的情況，主要表現(xiàn)在：一是項(xiàng)目真實(shí)的必要性、可行性存在問題，項(xiàng)目未經(jīng)過充分的論證，倉(cāng)促上馬；二是項(xiàng)目可研報(bào)告、設(shè)計(jì)的深度不夠；三是項(xiàng)目“超概”現(xiàn)象比較普遍； 四是一些項(xiàng)目征地因?yàn)檎鞯夭疬w、土地手續(xù)等，進(jìn)度一拖再拖，不能順利實(shí)施；五是有些項(xiàng)目（如水環(huán)境、海綿城市等），項(xiàng)目前期投資規(guī)模非常大，后期大幅縮減投資規(guī)模；六是一些項(xiàng)目采用非主流工藝，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)成本增加、后期提標(biāo)改造困難；七是一些項(xiàng)目政府主導(dǎo)可研、設(shè)計(jì)方案，投資人進(jìn)場(chǎng)后又大幅度調(diào)改；八是一些項(xiàng)目還是按照申請(qǐng)上級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的套路，或者擔(dān)心后期“超概”，可研報(bào)告投資估算虛高； 九是甚至有些項(xiàng)目建成以后（如污水廠等），因?yàn)檫x址、配套管網(wǎng)、實(shí)際水量等問題，未能投入運(yùn)營(yíng)。這種情況在傳統(tǒng)運(yùn)作模式也很多，因?yàn)樾畔⒉还_，沒有廣為人知。對(duì)于 PPP 項(xiàng)目來說，如果發(fā)生上述情況，帶來的不利影響更加突出。傳統(tǒng)項(xiàng)目可研完成以后，還有初步設(shè)計(jì)，施工圖設(shè)計(jì)，可研深度不夠，可以通過初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)，逐步深化、逐

 

步修正，再進(jìn)行施工招標(biāo)；而大部分 PPP 項(xiàng)目是有了可研、兩評(píng)一案、尚未進(jìn)行初步設(shè)計(jì)就進(jìn)行招標(biāo)，然后由投資人主導(dǎo)進(jìn)行初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)，這種情況如果可研深度不夠， 容易形成“邊設(shè)計(jì)邊施工”、“超概”等諸多后患。在項(xiàng)目手續(xù)上，傳統(tǒng)項(xiàng)目都是由建設(shè)單位主導(dǎo)辦理，PPP 項(xiàng)目找來投資人以后，很多手續(xù)是交由項(xiàng)目公司去辦，如果征地拆遷、 土地手續(xù)等不完善，會(huì)造成項(xiàng)目進(jìn)度滯后、責(zé)任界定不清， 從而產(chǎn)生扯皮現(xiàn)象。

全國(guó)范圍內(nèi)，PPP 項(xiàng)目出現(xiàn)了很多問題，造成公眾對(duì) PPP

政策的諸多詬病，個(gè)人認(rèn)為，這些問題其實(shí)大多不是由于 PPP 政策、操作流程造成的，而是由于前期準(zhǔn)備工作不充分造成的。前期準(zhǔn)備工作內(nèi)容很多，有關(guān) PPP 運(yùn)作等方面內(nèi)容大家都很關(guān)注，這里重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)一下項(xiàng)目實(shí)際操作中容易忽視的問題，建議如下：一是地方政府應(yīng)由全市（縣）統(tǒng)一籌劃，匯 總擬推進(jìn)的 PPP 項(xiàng)目清單，根據(jù)輕重緩急排出優(yōu)先順序，統(tǒng)一安排項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。一般而言，補(bǔ)短板、利民生、改善 投資環(huán)境、投資收益較快較好的項(xiàng)目?jī)?yōu)先推進(jìn)，要保證項(xiàng)目 真實(shí)的必要性與可行性。二是作為一個(gè)基建項(xiàng)目，除了現(xiàn)在 都關(guān)注的 PPP 操作流程，還有一個(gè)基本建設(shè)程序，規(guī)劃、可研、節(jié)能、環(huán)評(píng)、安評(píng)、穩(wěn)評(píng)、水保、土地手續(xù)等，都有一 套嚴(yán)格的程序，具體參見發(fā)改委的投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，要按照這些程序推進(jìn)項(xiàng)目。三是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好項(xiàng) 目前期準(zhǔn)備工作，包括明確項(xiàng)目功能需求、建造標(biāo)準(zhǔn)，組織 完成編制可行性研究報(bào)告?？尚行匝芯繄?bào)告編制深度應(yīng)符合

 

相關(guān)規(guī)定，具備相對(duì)應(yīng)的方案設(shè)計(jì)。項(xiàng)目建設(shè)功能需求、建造標(biāo)準(zhǔn)明確，建設(shè)規(guī)模、選址合理，明確限額設(shè)計(jì)，工藝應(yīng)為主流工藝，要考慮項(xiàng)目全生命周期的成本、收益。園區(qū)、文旅項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行產(chǎn)業(yè)策劃，不能用規(guī)劃代替產(chǎn)業(yè)策劃。項(xiàng)目征地拆遷應(yīng)及早完成。前期準(zhǔn)備工作作為“兩評(píng)一案” 編制的前置條件。四是對(duì)于一些類型項(xiàng)目，多種工藝均能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目產(chǎn)出、適宜由投資人來主導(dǎo)設(shè)計(jì)的，這類項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)應(yīng)允許投資人進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，經(jīng)過評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審，優(yōu)化設(shè)計(jì)合格的投資人投標(biāo)報(bào)價(jià)方為有效投標(biāo)報(bào)價(jià)。五是不適合由投資人主導(dǎo)設(shè)計(jì)的大型復(fù)雜項(xiàng)目，應(yīng)完成初步設(shè)計(jì)或擴(kuò)初設(shè)計(jì)，編制工程量清單及設(shè)計(jì)概算，明確主要設(shè)備材料品牌、檔次。六是要進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試，征求潛在社會(huì)資本的意見，要提前與金融機(jī)構(gòu)對(duì)接，保證可融資性。七是存量項(xiàng)目涉及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，要按國(guó)有資產(chǎn)處置的相關(guān)要求進(jìn)行，包括清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、進(jìn)場(chǎng)交易等。

李煒（咨詢類 畢馬威企業(yè)咨詢（中國(guó)）有限公司）：

關(guān)于 PPP 前期準(zhǔn)備工作的建議。一是合理選擇立項(xiàng)方式。目前，我國(guó)對(duì)于項(xiàng)目立項(xiàng)方式分三種“審批制”、“核準(zhǔn)制”、 “備案證”，目前大多數(shù) PPP 項(xiàng)目采用審批制，但也存在少部分采用核準(zhǔn)制和備案制，此問題一直是業(yè)內(nèi)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)， 建議發(fā)改部門明確立項(xiàng)方式?！督K省政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2017 年本）》規(guī)定：“采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）方式投資建設(shè)的項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行核準(zhǔn)管理，政府和社會(huì)資本合作

（PPP）項(xiàng)目根據(jù)政府方層級(jí)分別由設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）

 

政府投資主管部門核準(zhǔn)，縣級(jí)以下政府和社會(huì)資本合作

（PPP）項(xiàng)目由縣（市、區(qū)）政府投資主管部門核準(zhǔn)。其余項(xiàng)目按行業(yè)管理權(quán)屬實(shí)行屬地備案管理”，江蘇省的嘗試值得借鑒。二是重視社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)測(cè)試。重視社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)測(cè)試，特別是金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)測(cè)試建議選擇“問卷+開發(fā)性建議”的方式， 同時(shí)建議有能力地區(qū)財(cái)政主管部門專門組織區(qū)域內(nèi)有意為PPP 項(xiàng)目提供融資的金融機(jī)構(gòu)組建金融機(jī)構(gòu)聯(lián)盟（或機(jī)構(gòu)庫(kù)），以便社會(huì)資本更好對(duì)接。 三是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況開展前期工作深度。進(jìn)一步加強(qiáng)前期工作的深度和廣度，對(duì)傳統(tǒng)單體基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)類項(xiàng)目盡量達(dá)到初步設(shè)計(jì)深度；對(duì)于片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目，做到一般可研報(bào)告深度的同時(shí)，需對(duì)區(qū)域內(nèi)用地規(guī)劃、土地整理、征拆以及后期出讓有相對(duì)詳細(xì)的計(jì)劃和應(yīng)急處置方案，對(duì)于環(huán)保類項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注選址和用地，避免以上前期工作論證流于形式。四是聯(lián)評(píng)聯(lián)審，縮短審批流程。建議在前期論證階段， 充分征求相關(guān)部門意見，在重要節(jié)點(diǎn)按照部門聯(lián)席會(huì)議的形式審核項(xiàng)目前期要件的完備性和合理性，部門意見集中處理，縮短后續(xù)相關(guān)部門間的審批時(shí)間，優(yōu)化項(xiàng)目審批流程。五是建議加強(qiáng)估算概算審批的專業(yè)化。目前，PPP 項(xiàng)目超概算屢見不鮮，給項(xiàng)目后期推進(jìn)及決算帶來了諸多問題，分析其主要原因是因?yàn)榍捌诳裳泄浪?、設(shè)計(jì)概算編制及審批工作流于形式，未嚴(yán)格履行相應(yīng)職責(zé)。故建議有能力的地區(qū)對(duì)項(xiàng)目造價(jià)（含估算、概算），實(shí)施方案財(cái)務(wù)測(cè)算中的成本、收入的測(cè)算等另行委托第三方機(jī)構(gòu)出具復(fù)核報(bào)告。此種做法目

 

前有些省份已經(jīng)在實(shí)施。

金力（咨詢類 國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司）：相較于傳統(tǒng)投資，PPP 項(xiàng)目準(zhǔn)備期長(zhǎng)、涉及面廣。盡管如此，“磨

刀不誤砍柴工”，前期論證充分、準(zhǔn)備有序，對(duì)項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施還是大有裨益的。要做好PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，首先離不開各地主管部門和實(shí)施機(jī)構(gòu)的組織謀劃，以及相關(guān)部門間的密切配合。財(cái)政、發(fā)改、規(guī)劃和行業(yè)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照規(guī)劃建設(shè)需求，結(jié)合本地財(cái)力，編制、完善 PPP 規(guī)劃，用足用好各項(xiàng)政策工具和 10“糧票”，加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃、識(shí)別、儲(chǔ)備管理工作，是系統(tǒng)推進(jìn)當(dāng)?shù)?PPP 項(xiàng)目前期工作的持續(xù)有效保障。其次要充分重視和加強(qiáng)可行性研究，尤其要注重資源利用和產(chǎn)出效果之間的關(guān)系，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目是否具備市場(chǎng)化基礎(chǔ)、是否有利于降低項(xiàng)目全生命周期成本、是否有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量等方面，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和融資環(huán)境，對(duì)比分析采用 PPP 模式或傳統(tǒng)投資模式的經(jīng)濟(jì)性和有效性，做物有所值的真 PPP，避免一些項(xiàng)目有 PPP 才“生”，做不成PPP 就“滯”的現(xiàn)象。最后要切實(shí)遵循項(xiàng)目投資建設(shè)的規(guī)則規(guī)律，一方面要依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批程序，按章辦事，另一方面也要充分認(rèn)識(shí) PPP 與傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目在流程、審批、管理上的不同，前期準(zhǔn)備階段應(yīng)充分掌握潛在社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等關(guān)系方的核心訴求、決策機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)偏好，多花精力、留足時(shí)間。同時(shí)，在對(duì)社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)及融資、政策市場(chǎng)環(huán)境變化的預(yù)判和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方面也要留有空間，在項(xiàng)目前期做好預(yù)備方案。

 

王勇（咨詢類 國(guó)信招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司）：前期準(zhǔn)

備工作對(duì) PPP 項(xiàng)目順利實(shí)施具有重要意義。做好 PPP 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，需要注意五個(gè)關(guān)鍵事項(xiàng)：一是做好前期工作首要在于明確項(xiàng)目需求，也就是項(xiàng)目產(chǎn)出說明，包括項(xiàng)目功能、 建設(shè)規(guī)模、技術(shù)制式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)等。一般項(xiàng)目可以直接委托工程咨詢機(jī)構(gòu)或設(shè)計(jì)單位協(xié)助編制項(xiàng)目產(chǎn)出說明書。但特別需要注意的是運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，咨詢團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)具有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的人員和機(jī)構(gòu)參與。二是對(duì)于復(fù)雜項(xiàng)目或新型項(xiàng)目，遴選設(shè)計(jì)單位建議采用兩階段招標(biāo)方式，一階段招標(biāo)主要明確項(xiàng)目需求，二階段招標(biāo)對(duì)項(xiàng)目方方案選優(yōu)。這種招標(biāo)方式在鳥巢項(xiàng)目運(yùn)用過，取得了非常好的效果。但對(duì)招標(biāo)代理提出很高的要求。三是可以采取激勵(lì)措施，允許和鼓勵(lì)中標(biāo)社會(huì)資本方開展設(shè)計(jì)優(yōu)化，降低工程造價(jià)和運(yùn)營(yíng)成本，降低政府付費(fèi)。對(duì)于優(yōu)化節(jié)省的費(fèi)用可適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)資本方。四是高度關(guān)注項(xiàng)目土地供應(yīng)問題。通常項(xiàng)目拆遷制約項(xiàng)目進(jìn)度，建議采用包干的形式由政府方承擔(dān)這項(xiàng)工作。五是嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，PPP 項(xiàng)目不會(huì)因?yàn)椴捎?PPP 模式而可以規(guī)避基本建設(shè)程序。

馮濤（法律類 上海鑄達(dá)律師事務(wù)所）：四條建議供參

考:一是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，政府多職能部門密切聯(lián)系、 高度配合。PPP 項(xiàng)目是為了擴(kuò)大公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給并提高效率，說到底是履行政府責(zé)任。所以，前期工作無(wú)論是政府方發(fā)起，還是社會(huì)資本方發(fā)起，政府都牽頭起主導(dǎo)作用。而政府職能部門眾多，各管一工各負(fù)其責(zé)，甚至各有各

 

的利益訴求，只有黨政主要負(fù)責(zé)同志，才能根據(jù)PPP 項(xiàng)目需要高度綜合協(xié)調(diào)的特點(diǎn)，把眾多部門有機(jī)地組織統(tǒng)一起來， 高效率共同完成 PPP 項(xiàng)目這個(gè)浩大、復(fù)雜和艱巨的工作。否則，高效率就是一句空話。二是 PPP 前期工作，必須強(qiáng)化合法性審查。合法性審查工作越往前移，項(xiàng)目進(jìn)展就會(huì)越穩(wěn)健越順利。相反，前期的路走彎了，之后千方百計(jì)想再把前期的路捋直捋順，都是困難重重，難以實(shí)現(xiàn)。前期開展并強(qiáng)化合法性審查，就能及時(shí)調(diào)整或糾正，最大限度減少損失和負(fù)出的代價(jià)。具體講，無(wú)論是政府方還是社會(huì)資本方在準(zhǔn)備啟動(dòng) PPP 項(xiàng)目之前，就一定要有一份負(fù)責(zé)任的法律意見書，提供給決策者在決策時(shí)參考。三是專家論證名符其實(shí)，高效、權(quán)威和擔(dān)當(dāng)，既要解決疑難問題為項(xiàng)目推進(jìn)出謀劃策，也要把好關(guān)口，敢于說不，應(yīng)該叫停的堅(jiān)決叫停，最大限度的避免政府方、社會(huì)資本方和其他相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)損失。要完善專家論證的機(jī)制和程序，切實(shí)保證專家的專業(yè)對(duì)口，杜絕行人情、走形式等不負(fù)責(zé)任的專家論證，切實(shí)保證專家能夠獨(dú)立發(fā)表專業(yè)意見和建議。四是社會(huì)公眾的廣泛參與和支持，是PPP 項(xiàng)目健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。在 PPP 項(xiàng)目的前期工作中， 就要盡可能多的動(dòng)員和引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與。不能僅僅滿足和局限于網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布這一種形式。還要運(yùn)用征求意見、問卷調(diào)查和訪談等多種形式。特別建議采用聽證程序，并電視直播和網(wǎng)絡(luò)直播聽證的內(nèi)容。只有前期社會(huì)公眾真正的廣泛參與，之后的PPP 項(xiàng)目就會(huì)順利許多。

薛起堂（法律類 北京市惠誠(chéng)律師事務(wù)所）：一是成立

 

PPP 項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組。必須有政府副職以上的領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，這樣才能協(xié)調(diào)政府各部門全面配合，因?yàn)?PPP 項(xiàng)目涉及眾多部門，不然單靠財(cái)政部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)，工作不好開展。二是找 專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供咨詢。PPP 項(xiàng)目比較復(fù)雜，如果咨詢機(jī)構(gòu)不專業(yè)，既做不好項(xiàng)目又耽誤時(shí)間。專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)也包括 專業(yè)的律師事務(wù)所，合法合規(guī)是項(xiàng)目順利開展的前提。三是找負(fù)責(zé)的實(shí)務(wù)專家提供項(xiàng)目評(píng)審。二論證一方案的評(píng)審不能走形式，必須請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的專家對(duì)項(xiàng)目提出合理化建議，方案合理，自然容易落地。

崔志娟（學(xué)術(shù)類 北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院）：在準(zhǔn)備工作方

面，主要涉及到項(xiàng)目問題，首先項(xiàng)目符合規(guī)劃要求，項(xiàng)目成熟度要達(dá)到一定條件，這與前期規(guī)劃、土地、立項(xiàng)等方面有關(guān)，這一階段主要涉及項(xiàng)目是否可行問題，不涉及項(xiàng)目采用 何種方式問題。第二階段是項(xiàng)目實(shí)施方式選擇和項(xiàng)目資金問題。項(xiàng)目采用PPP 還是采用政府傳統(tǒng)投資需要進(jìn)行嚴(yán)格的物有所值和財(cái)政承受能力論證，通過物有所值論證確定是否采用 PPP 模式，通過財(cái)政承受能力論證明確是否入股以及股權(quán)和運(yùn)營(yíng)資金情況，要與預(yù)算相掛鉤。建議是前期準(zhǔn)備工作要 科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，項(xiàng)目成熟度要求更高，以便為項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算打好 基礎(chǔ)。另外是不能形式化，特別是在財(cái)承支付時(shí)要考慮到財(cái)政可持續(xù)性問題。

鄭敬波（咨詢類 北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司）：四條

建議供參考：一是實(shí)實(shí)在在做好項(xiàng)目的可行性和必要性論 證；二是做好項(xiàng)目采用 PPP 模式的必要性和可行性論證；三

 

是政府建立好領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制；四是根據(jù)行業(yè)和市場(chǎng)情況，設(shè)置好邊界條件、回報(bào)機(jī)制和合同文件。