案例解析：PPP項(xiàng)目退庫(kù)并不導(dǎo)致PPP合同無(wú)效

▲PPP項(xiàng)目庫(kù)系行政機(jī)關(guān)行使行政管理的一種方式，并不屬于法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定

 

文 | 鄭宏宇

北京德恒（昆明）律師事務(wù)所合伙人，財(cái)政部PPP專家（法律類）

 

      按照財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）的規(guī)定，應(yīng)從項(xiàng)目庫(kù)清退的情形可分為七類（見(jiàn)附表），如果一個(gè)PPP項(xiàng)目存在應(yīng)當(dāng)從項(xiàng)目庫(kù)清退的情形，甚至因此而退出PPP項(xiàng)目庫(kù)，社會(huì)資本方能否以此為由，主張PPP合同無(wú)效呢？

      本文通過(guò)分析一個(gè)PPP合同的訴訟案例，來(lái)看法院如何看待PPP項(xiàng)目退庫(kù)與PPP合同效力的關(guān)系，以及PPP實(shí)務(wù)操作與PPP爭(zhēng)議解決中的標(biāo)準(zhǔn)和尺度有何偏差，以供借鑒和探討。

 

 

1

  裁判要旨

 

       PPP項(xiàng)目庫(kù)僅是財(cái)政部設(shè)立的政府和社會(huì)資本合作的一種綜合信息管理平臺(tái)，是為規(guī)范政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作、防止PPP異化、遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量的一種信息管理手段，即系行政機(jī)關(guān)行使行政管理的一種方式，并不屬于法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定， PPP項(xiàng)目協(xié)議約定的PPP項(xiàng)目即使屬于應(yīng)清退出項(xiàng)目庫(kù)的情形，亦不屬于違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定“合同無(wú)效”法定情形。 內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)/碳-排*放^交%易#網(wǎng)-tan p a i fang . com

       案例：安徽省高級(jí)人民法院(2019)皖行終1092號(hào)，中國(guó)二十二冶集團(tuán)有限公司與安徽省阜南縣人民政府行政協(xié)議一案。 本`文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中^國(guó)_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m

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2

  原告（社會(huì)資本方）起訴請(qǐng)求及理由

 

 

      訴訟請(qǐng)求：確認(rèn)阜南縣政府與其簽訂的《阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》無(wú)效。

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      事實(shí)和理由： 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com

      2016年8月5日，被告阜南縣政府發(fā)起該縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目，同年9月被告通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商進(jìn)行政府采購(gòu)，同年9月30日原告中標(biāo)。

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      2017年3月17日，被告委托阜南縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（簡(jiǎn)稱阜南縣住建局）與原告簽訂了《阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》。被告依據(jù)行政職權(quán)特別許可原告按照協(xié)議書(shū)享有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)和移交的許可權(quán)。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

      被告公示信息和協(xié)議書(shū)顯示，該項(xiàng)目的實(shí)施方式為“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”即BOT，但實(shí)際卻是明確本項(xiàng)目為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和使用者付費(fèi)、項(xiàng)目回報(bào)為政府付費(fèi)，實(shí)質(zhì)只有建設(shè)和移交，是典型的BT模式。

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     該項(xiàng)目和協(xié)議書(shū)屬于《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）列為政府違規(guī)舉債、PPP項(xiàng)目被清除的范圍。該項(xiàng)目實(shí)施和協(xié)議書(shū)合法性顯然缺乏法律法規(guī)及規(guī)章的依據(jù)。

      原告認(rèn)為涉案項(xiàng)目及協(xié)議書(shū)名為BOT實(shí)為BT，屬于該通知規(guī)定的清除范圍，遂訴至該院，要求確認(rèn)涉案協(xié)議書(shū)無(wú)效。

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3

  一審查明事實(shí)

 

     2016年9月阜南縣住建局就阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目組織競(jìng)爭(zhēng)性磋商，二十二冶公司中標(biāo)該項(xiàng)目。

      2017年3月17日，阜南縣住建局受阜南縣政府委托與二十二冶公司簽訂《阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)PPP項(xiàng)目PPP協(xié)議書(shū)》。 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

      同年4月13日，阜南縣人大常委會(huì)（簡(jiǎn)稱阜南縣人大）決議同意《阜南縣人民政府關(guān)于將阜南縣內(nèi)外環(huán)路路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目資金列入財(cái)政預(yù)算議案的報(bào)告》，批準(zhǔn)阜南縣政府授權(quán)阜南縣住建局實(shí)施該項(xiàng)目，并將特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)按年度向項(xiàng)目公司支付的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)納入政府中期財(cái)政預(yù)算。 本文`內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om

      2017年11月10日，財(cái)政部辦公廳作出財(cái)辦金[2017]92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

 

 

4

  一審法院判決觀點(diǎn)

 

一審法院認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第九十九條規(guī)定，有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”：（一）行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格；（二）減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒(méi)有法律規(guī)范依據(jù)；（三）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施；（四）其他重大且明顯違法的情形。

本案中，被訴協(xié)議書(shū)系阜南縣政府委托阜南縣住建局與原告就阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)PPP項(xiàng)目簽訂，顯然不存在上述無(wú)效的情形。同時(shí)基于合同雙方自愿性原則和誠(chéng)實(shí)信用原則，對(duì)合同的效力不宜輕易否定。通常，導(dǎo)致協(xié)議無(wú)效的事由系存在《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條規(guī)定的一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；以合法形式掩蓋非法目的；損害社會(huì)公共利益；違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定等情形。

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本案中，雙方在協(xié)議書(shū)中約定共同出資組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等。原告認(rèn)為涉案項(xiàng)目名為BOT模式，但實(shí)質(zhì)是BT模式，完全由政府付費(fèi)，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容，該協(xié)議書(shū)屬于財(cái)政部辦公廳財(cái)辦金[2017]92號(hào)通知規(guī)定的清退出項(xiàng)目庫(kù)的情形。

      對(duì)此該院認(rèn)為，涉案協(xié)議書(shū)中已明確規(guī)定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期為10年，并在協(xié)議第九項(xiàng)項(xiàng)下規(guī)定了作為被告的甲方對(duì)作為乙方的原告給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼及具體的運(yùn)營(yíng)要求，因此協(xié)議不屬于上述文件規(guī)定的“通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的”違規(guī)情形，因此原告關(guān)于涉案協(xié)議書(shū)無(wú)效的理由不能成立。 禸嫆@唻洎：狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

      依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決：駁回原告二十二冶公司的訴訟請(qǐng)求。 內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

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  原告（社會(huì)資本方）上訴請(qǐng)求及理由

 

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二十二冶公司上訴稱，1、涉案特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議存在重大且明顯違法的情形。涉案特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議只有經(jīng)阜南縣人大批準(zhǔn)的中遠(yuǎn)期財(cái)政規(guī)劃，未納入年度預(yù)算，故阜南縣政府與其簽訂該協(xié)議違反了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中有關(guān)“先預(yù)算后支出”、“未列入預(yù)算的不得支出”的強(qiáng)制性規(guī)定；阜南縣政府采用PPP協(xié)議形式更改招標(biāo)文件和國(guó)家PPP項(xiàng)目庫(kù)不可變條件，將招標(biāo)的“使用者付費(fèi)+缺口補(bǔ)助”改為“政府付費(fèi)承擔(dān)全部支出責(zé)任”，違反了《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中禁止更改不可變實(shí)質(zhì)性條件的強(qiáng)制性規(guī)定；阜南縣政府作為縣一級(jí)政府采取先由企業(yè)墊付、政府逐年支付的方式舉債，違反了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中有關(guān)“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”的規(guī)定。阜南縣政府變相違法舉債的具體表現(xiàn)為：以固定利益提前固化政府支出責(zé)任、虛構(gòu)購(gòu)買服務(wù)實(shí)為購(gòu)買工程、承諾固定回報(bào)系名為購(gòu)買實(shí)為還本付息承諾擔(dān)保。2、原判認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯(cuò)誤。協(xié)議約定了運(yùn)營(yíng)期不等于存在運(yùn)營(yíng)內(nèi)容，不能以此作為項(xiàng)目存在運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的認(rèn)定依據(jù)；財(cái)政部辦公廳財(cái)辦金[2017]92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》中規(guī)定了不得入庫(kù)和必須清除項(xiàng)目庫(kù)情形，原判將協(xié)議中約定的非法的固化政府支出責(zé)任合法化，誤解了通知精神。阜南縣政府未舉證涉案PPP項(xiàng)目合法性的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政行為主要證據(jù)不足。請(qǐng)求撤銷一審判決，依法改判或發(fā)回重審。

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  二審法院判決觀點(diǎn)

 

 

二審法院另查明，涉案《阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)PPP項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》6.1條約定“回報(bào)機(jī)制：本項(xiàng)目為非營(yíng)利性項(xiàng)目，項(xiàng)目回報(bào)來(lái)源為政府付費(fèi)，政府支付義務(wù)納入阜南縣人大通過(guò)的跨年度中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算中。考慮到項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)期間的合理支出，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中阜南縣住建局應(yīng)給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，支付義務(wù)納入阜南縣人大通過(guò)的跨年度中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算”；7.1條約定“甲方應(yīng)支付項(xiàng)目公司購(gòu)買服務(wù)資金，購(gòu)買服務(wù)資金用公式表達(dá)如下：政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)=基礎(chǔ)購(gòu)買服務(wù)費(fèi)+綜合融資費(fèi)+基礎(chǔ)年份的運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)+道路養(yǎng)護(hù)、路燈及信號(hào)燈等設(shè)施發(fā)生的電費(fèi)、水費(fèi)+五年一次的中修費(fèi)+十年一次的大修費(fèi)，等同于：政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)=可用性服務(wù)費(fèi)+基礎(chǔ)年份的運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)+道路養(yǎng)護(hù)、路燈及信號(hào)燈等設(shè)施發(fā)生的電費(fèi)、水費(fèi)+五年一次的中修費(fèi)+十年一次的大修費(fèi)”；7.1條約定“購(gòu)買服務(wù)資金的支付：自項(xiàng)目交工驗(yàn)收之日開(kāi)始，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)維護(hù)期，政府開(kāi)始支付服務(wù)購(gòu)買費(fèi)用（如條件許可，政府可提前支付），可用性服務(wù)費(fèi)用（建設(shè)成本及資金回報(bào)）按照運(yùn)營(yíng)期10年支付，每年均衡支付一次等”。9.1條約定，項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，甲方給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，使本項(xiàng)目設(shè)施及建設(shè)內(nèi)容始終保持在正常、有效的可使用狀態(tài)。

      本院認(rèn)為，人民法院審查判斷行政協(xié)議是否為無(wú)效協(xié)議，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第九十九條規(guī)定的行政行為存在“重大且明顯違法”情形，并結(jié)合《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條規(guī)定的“合同無(wú)效”法定情形，進(jìn)行綜合的審查判斷。

本案中，阜南縣政府與二十二冶公司簽訂的《阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目協(xié)議書(shū)》，約定雙方共同出資組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等內(nèi)容，并不存在“行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格、減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒(méi)有法律規(guī)范依據(jù)、行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”以及其他“重大且明顯違法”的情形。且涉案PPP項(xiàng)目協(xié)議阜南縣政府系基于公共利益而簽訂，二十二冶公司系通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商中標(biāo)該項(xiàng)目而簽訂，雙方完全系自愿簽訂，也系雙方真實(shí)意思表示，協(xié)議內(nèi)容并未損害社會(huì)公共利益，故該協(xié)議亦不存在“一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；以合法形式掩蓋非法目的；損害社會(huì)公共利益”等“合同無(wú)效”的法定情形。

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      二十二冶公司主張涉案PPP項(xiàng)目協(xié)議無(wú)效，其主要理由是認(rèn)為該協(xié)議內(nèi)容存在違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的“合同無(wú)效”法定情形。其在一審起訴狀中認(rèn)為涉案項(xiàng)目名為BOT模式，但實(shí)質(zhì)是BT模式，完全由政府付費(fèi)，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容，被訴行政協(xié)議約定的PPP項(xiàng)目屬于財(cái)政部辦公廳財(cái)辦金[2017]92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》規(guī)定的清退出項(xiàng)目庫(kù)的情形，據(jù)此主張協(xié)議無(wú)效。 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

      對(duì)此本院認(rèn)為，該PPP項(xiàng)目庫(kù)僅是財(cái)政部設(shè)立的政府和社會(huì)資本合作的一種綜合信息管理平臺(tái)，是為規(guī)范政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作、防止PPP異化、遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量的一種信息管理手段，即系行政機(jī)關(guān)行使行政管理的一種方式，并不屬于法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，涉案PPP項(xiàng)目協(xié)議約定的PPP項(xiàng)目即使屬于應(yīng)清退出項(xiàng)目庫(kù)的情形，亦不屬于違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定“合同無(wú)效”法定情形，故二十二冶公司一審起訴時(shí)主張涉案PPP項(xiàng)目協(xié)議無(wú)效的理由不能成立，本院不予支持。 本*文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om

本案中，阜南縣人大通過(guò)決議同意《阜南縣人民政府關(guān)于將阜南縣內(nèi)外環(huán)路路網(wǎng)建設(shè)工程PPP項(xiàng)目資金列入財(cái)政預(yù)算議案的報(bào)告》，批準(zhǔn)阜南縣政府授權(quán)阜南縣住建局實(shí)施該項(xiàng)目，并將特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)按年度向項(xiàng)目公司支付的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)納入政府中期財(cái)政預(yù)算，故二十二冶公司上訴認(rèn)為涉案PPP項(xiàng)目協(xié)議內(nèi)容違反了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中有關(guān)“先預(yù)算后支出”、“未列入預(yù)算的不得支出”的強(qiáng)制性規(guī)定，該上訴主張與事實(shí)不符，且未列入預(yù)算不得支出是合同履行問(wèn)題，并不影響合同的效力，因此二十二冶公司此節(jié)上訴理由不能成立，本院不予支持。

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涉案PPP項(xiàng)目協(xié)議中也約定了運(yùn)營(yíng)維護(hù)的內(nèi)容，項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)義務(wù)，享有政府給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的權(quán)利，合同約定運(yùn)營(yíng)維護(hù)的內(nèi)容其目的是使項(xiàng)目設(shè)施及建設(shè)內(nèi)容始終保持在正常、有效的可使用狀態(tài)。二十二冶公司上訴認(rèn)為協(xié)議中約定的運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容僅是形式上的約定，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上僅是“建設(shè)-移交”的BT模式，而不是“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”的BOT模式，違反了《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中禁止更改不可變實(shí)質(zhì)性條件的強(qiáng)制性規(guī)定，以及違反《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中有關(guān)“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”的強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)此本院認(rèn)為，所謂BOT模式和BT模式僅是政府和社會(huì)資本合作的不同方式，現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)并不禁止合作雙方選擇合作模式。即使涉案協(xié)議項(xiàng)目名為BOT模式實(shí)為BT模式，也沒(méi)有違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定從而導(dǎo)致“合同無(wú)效”；即使合同中部分條款無(wú)效，也不影響整個(gè)合同的效力。因此，二十二冶公司此節(jié)上訴理由亦不能成立，本院亦不予支持。

      綜上，二十二冶公司的上訴理由不能成立，其上訴請(qǐng)求應(yīng)予駁回。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：駁回上訴，維持原判。 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com

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  分析點(diǎn)評(píng)

 

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      1.有關(guān)部委發(fā)布的關(guān)于PPP模式的操作文件，并不是訴訟中法院判斷PPP合同效力的主要依據(jù)，社會(huì)資本方欲主張PPP項(xiàng)目合同無(wú)效，應(yīng)緊緊圍繞PPP合同無(wú)效的訴訟認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在行政訴訟中，判斷PPP合同效力的法律依據(jù)與如下表：

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《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》 本@文$內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om	第七十五條  行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》 本+文+內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com	第九十九條  有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”：（一）行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格；（二）減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒(méi)有法律規(guī)范依據(jù)；（三）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施；（四）其他重大且明顯違法的情形。 本`文@內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》 本文+內(nèi)-容-來(lái)-自；中^國(guó)_碳+排.放_(tái)交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om	第十二條規(guī)定：行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。 本+文+內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com 人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com 行政協(xié)議無(wú)效的原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的，人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效。 禸嫆@唻洎：狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
《中華人民共和國(guó)合同法》 本%文$內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳|排 放_(tái)交-易^網(wǎng)^t an pa i fang . c om	第五十二條 有下列情形之一的，合同無(wú)效： 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ （一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。 本+文`內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com

 

      2.對(duì)PPP實(shí)務(wù)操作與PPP爭(zhēng)議解決，標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)和解釋尺度并不一致，導(dǎo)致在理解運(yùn)用中存在偏差。

      在上述案例中，怎樣才算是“通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”？合同中約定“政府購(gòu)買服務(wù)費(fèi)=可用性服務(wù)費(fèi)+基礎(chǔ)年份的運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)+道路養(yǎng)護(hù)、路燈及信號(hào)燈等設(shè)施發(fā)生的電費(fèi)、水費(fèi)+五年一次的中修費(fèi)+十年一次的大修費(fèi)”、“購(gòu)買服務(wù)資金的支付：自項(xiàng)目交工驗(yàn)收之日開(kāi)始，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)維護(hù)期，政府開(kāi)始支付服務(wù)購(gòu)買費(fèi)用（如條件許可，政府可提前支付），可用性服務(wù)費(fèi)用（建設(shè)成本及資金回報(bào)）按照運(yùn)營(yíng)期10年支付，每年均衡支付一次”，從PPP實(shí)務(wù)操作的角度看，原告認(rèn)為該項(xiàng)目完全由政府付費(fèi)、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容、政府違規(guī)舉債的意見(jiàn)，似乎具有其合理性；

 

      然而，對(duì)實(shí)務(wù)操作中的上述問(wèn)題，并無(wú)明確的判定標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，在進(jìn)入訴訟程序后，法院也只能從合同條款約定進(jìn)行形式上的審查，實(shí)質(zhì)上是否屬于政府付費(fèi)、是否具有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、是否違規(guī)舉債，法院無(wú)法作出實(shí)質(zhì)性判斷。因此，在PPP爭(zhēng)議解決中需要注意PPP實(shí)務(wù)操作與PPP爭(zhēng)議解決，標(biāo)準(zhǔn)和尺度并不一致，存在偏差，在訴訟中應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待和運(yùn)用。

      3.PPP項(xiàng)目庫(kù)僅是一種信息管理手段，并不屬于法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，退出項(xiàng)目庫(kù)并不導(dǎo)致合同無(wú)效。

      對(duì)于退庫(kù)項(xiàng)目或具有退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目而言，社會(huì)資本方的主要目的是終止合同獲得補(bǔ)償，并不一定要通過(guò)主張PPP合同無(wú)效才能達(dá)到目的。

      依法有效的PPP合同，對(duì)政府方和社會(huì)資本方均有法律約束力，政府方也應(yīng)當(dāng)積極履行合同，包括保證PPP項(xiàng)目庫(kù)的合規(guī)性，若由于PPP項(xiàng)目存在不合規(guī)而退庫(kù)的，社會(huì)資本方可以要求政府方承擔(dān)違約責(zé)任，或者在具備解除條件的情形下提出解除合同的要求，這樣的請(qǐng)求比主張合同無(wú)效更容易獲得法院的支持。

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      筆者認(rèn)為，社會(huì)資本方在準(zhǔn)備終止PPP合同的訴訟前，應(yīng)充分考慮訴訟的復(fù)雜性，結(jié)合具體的項(xiàng)目情況認(rèn)真論證，提出最有事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)的訴訟請(qǐng)求，以獲得法院的支持。 本文+內(nèi)-容-來(lái)-自；中^國(guó)_碳+排.放_(tái)交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om

 

      附：財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文列舉的七類應(yīng)從項(xiàng)目庫(kù)清退的情形：

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1、不適宜采用PPP模式實(shí)施。 內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳_0排放￥交-易=網(wǎng) t an pa i fa ng . c om	包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。  本`文-內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
2、前期準(zhǔn)備工作不到位。 禸嫆@唻洎：狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ	包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。 本*文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
3、未按規(guī)定開(kāi)展“兩個(gè)論證”。 本`文-內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com	包括已進(jìn)入采購(gòu)階段但未開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購(gòu)階段但未開(kāi)展財(cái)政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購(gòu)階段但未開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目除外）；雖已開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的。  本`文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳排0放_(tái)交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om
4、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。 本+文內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com	包括入庫(kù)之日起一年內(nèi)無(wú)任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過(guò)10%上限的；項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書(shū)面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。  內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放*交…易-網(wǎng)-tan pai fang . com
5、不符合規(guī)范運(yùn)作要求。 本+文`內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com	包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。  本`文內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
6、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。 本文`內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om	包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。  本+文內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
7、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)。 本*文`內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m	包括違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，所公開(kāi)信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項(xiàng)目信息，入庫(kù)之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購(gòu)等關(guān)鍵信息的。  本+文+內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放（交—易^網(wǎng)-tan pai fang . com

 

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