氣候保護與貿(mào)易自由化的沖突與協(xié)調(diào)機制

 

政策協(xié)調(diào)的缺乏將使 WTO 規(guī)則與各種氣候政策的相符性或相容性存在很大的 不確定性。這種不確定性不利于促進貿(mào)易政策與氣候政策的相互協(xié)調(diào)，甚至可能使二 者關(guān)系更加緊張。因此，有必要通過各種途徑和手段進一步增強 WTO 制度和多邊氣 候協(xié)議在貿(mào)易開放與氣候保護政策協(xié)調(diào)中的作用。綜合已有的觀點，促進二者協(xié)調(diào)的 方案主要有以下三種: 

 

第一種協(xié)調(diào)方案是在現(xiàn)有 WTO 和多邊氣候制度下，通過貿(mào)易談判和氣候談判促 進低碳產(chǎn)品和服務(wù)的貿(mào)易自由化。很多學(xué)者強調(diào)此方案的優(yōu)越性，因為它可以取得自 由貿(mào)易與氣候保護雙贏的結(jié)果。研究顯示，目前低碳產(chǎn)品仍存在巨大的貿(mào)易潛力有待 發(fā)掘( Dinda，2014) 。Tamiotti 等( 2009) 指出，降低低碳產(chǎn)品和技術(shù)的貿(mào)易壁壘，一方面能降低低碳產(chǎn)品和技術(shù)的價格，促進它們在各產(chǎn)業(yè)的配置，從而降低碳排放; 另一方 面可以鼓勵生產(chǎn)者擴大生產(chǎn)和出口，促進發(fā)展中國家經(jīng)濟多樣化和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。為 了促進低碳產(chǎn)品的自由貿(mào)易，Hufbauer 和 Kim( 2010) 建議，WTO 可以在多哈回合結(jié)束 后或與多哈回合一起，發(fā)起“綠色回合”談判，著力降低成員國在低碳產(chǎn)品和服務(wù)方面 的貿(mào)易壁壘。Leal-Arcas( 2014) 則提出，WTO 應(yīng)該通過可再生能源貿(mào)易治理促進世界 可再生能源發(fā)展。世界銀行的研究報告基于 WTO《信息技術(shù)協(xié)議》的談判經(jīng)驗，具體 指出未來低碳產(chǎn)品貿(mào)易談判應(yīng)該著重做好以下三點: 首先，澄清低碳產(chǎn)品的覆蓋范圍、 相應(yīng)的 HS 編碼和商品描述。其次，優(yōu)先開放 CDM 項目下的產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易。最后， 為了鼓勵發(fā)展中國家開放低碳產(chǎn)品和服務(wù)市場，發(fā)達國家對它們提供技術(shù)和資金上的 援助，幫助其解決貿(mào)易開放產(chǎn)生的一些問題( World Bank，2008) 。

 

低碳產(chǎn)品與服務(wù)的貿(mào)易自由化是把氣候保護問題納入貿(mào)易談判之中。反過來，氣 候談判有時也可以通過納入貿(mào)易自由化談判，促進雙贏。Whalley( 2011) 認為，發(fā)達國 家向發(fā)展中國家進一步開放某些產(chǎn)品市場和限制貿(mào)易保護措施的使用可以提高發(fā)展 中國家的減排意愿。例如，中國的出口往往受到發(fā)達國家反傾銷、反補貼、技術(shù)性貿(mào)易 壁壘的不利影響，而 WTO 規(guī)則對中國貿(mào)易出口的保護又不足，因此發(fā)達國家減少這 些貿(mào)易保護措施有助于爭取中國在減排上做出更積極的行動。 

 

第二種協(xié)調(diào)方案是完善多邊貿(mào)易體制和氣候制度，包括規(guī)則調(diào)整和機構(gòu)改革，促 進二者的協(xié)同。Olawuyi( 2014) 認為有必要調(diào)和 WTO 和 UNFCCC 的條款和相關(guān)活動， 使它們更具包容性以便更好地相互支持。在 WTO 規(guī)則調(diào)整上，現(xiàn)有的工具主要包 括: 條款解釋( interpretations by the parties) 、條款修改( amendments) 和義務(wù)免除( waivers) 三種。Buck 和 Verheyen( 2001) 認為“條款解釋”對于解決各成員國在基于生產(chǎn)過 程與方法( processes and production methods，PPMs) 氣候政策上的分歧可以起到重要的 作用，而通過“條款修改”來支持氣候政策的政治可能性不大。Carlarne( 2006) 強調(diào) “條款解釋”有助于討論和確定 WTO 與《京都議定書》的關(guān)系，使成員國能夠同時有效 地執(zhí)行貿(mào)易和氣候政策，并提前預(yù)測和避免很多貿(mào)易與環(huán)境糾紛。還有學(xué)者建議修改 和更新《補貼與反補貼措施協(xié)議》( SCM 協(xié)議) 中的補貼條款，例如明確規(guī)定各種減排 補貼政策中哪些補貼是不可訴的( Charnovitz，2003) 。Hufbauer 和 Kim( 2010) 建議 WTO 成立一個新的工作組，專門制定用于驗證各種“碳標(biāo)簽”是否歧視進口產(chǎn)品的國 際通用的程序。這有助于更高效地解決未來可能出現(xiàn)的相關(guān)貿(mào)易糾紛?？紤]到未來 幾年內(nèi)氣候治理可能更多是“自下而上”的形式( bottom-up approach) ，Hufbauer 和 Kim ( 2010) 還建議 WTO 主要成員國先行談判，達成一個新的復(fù)邊協(xié)議，明確規(guī)定哪些氣候政策不可訴諸 WTO 爭端解決機制，即使這些政策可能在技術(shù)上違反了 WTO 規(guī)則。這種復(fù)邊協(xié)議可以為締約國某些重要的氣候政策提供空間，避免與 WTO 規(guī)則沖突。雖然在 WTO 協(xié)議中加入這種復(fù)邊協(xié)議需要所有成員國的一致同意，但由于這類協(xié)議 只對簽訂國有約束力，因此一致通過在政治上是可能的( Hufbauer 和 Kim，2010) 。此 外，Green( 2005) 指出，為了更好地協(xié)調(diào) WTO 規(guī)則與氣候政策，應(yīng)該提高 WTO 在平衡 貿(mào)易與環(huán)境利益中的透明度，同時完善 WTO 爭端解決機制，如提高非政府組織的參 與程度。 

 

規(guī)則的調(diào)整也包括對多邊氣候協(xié)議相關(guān)條款進行完善。Zhang 和 Assuno ( 2004) 認為，相對于 WTO 冗繁的條款修訂程序，當(dāng)前應(yīng)該從促進貿(mào)易政策、氣候政策 和發(fā)展政策相容性的角度出發(fā)，補充 UNFCCC、《京都議定書》中有關(guān)貿(mào)易措施的規(guī) 定。目前，多邊氣候協(xié)議中有關(guān)貿(mào)易措施的條款很少而且規(guī)定模糊。Gros 等( 2010) 指出，對這些條款做進一步解釋和澄清，并輔以額外的法律條款和強化的制度安排能 夠有效減少減排相關(guān)的貿(mào)易政策與 WTO 規(guī)則的沖突。另外，很多學(xué)者建議在多邊氣 候協(xié)議中制定有關(guān)氣候政策的國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，減輕減排相關(guān)的技術(shù)性貿(mào)易措施與 WTO 規(guī)則的沖突( Charnovitz，2003; Zhang 和 Assuno，2004) 。Carlarne( 2006) 還建 議多邊氣候協(xié)議建立貿(mào)易與氣候問題爭端解決機制。完善多邊氣候協(xié)議有兩方面重 要意義: 一方面是其能影響 WTO 規(guī)則的解釋，減輕模糊性和不確定性; 另一方面，根 據(jù)《維也納條約法》中“后法優(yōu)先”或“特殊法優(yōu)先”原則，對多邊氣候協(xié)議的修改和補 充有可能使氣候政策引起的貿(mào)易糾紛在多邊氣候協(xié)議的框架下得到解決，而不用訴諸 WTO( Buck 和 Verheyen，2001) 。 

 

除了 規(guī) 則 調(diào) 整，第二種方案還強調(diào) WTO 與多邊氣候協(xié)議之間的機構(gòu)合作 ( Charnovitz，2003; Tamiotti 等，2009; Zhang 和 Assuno，2004) 。雖然目前 WTO 和 UNFCCC 在機構(gòu)上存在一些互動，但 Charnovitz( 2003) 認為當(dāng)前二者機構(gòu)合作還遠遠 不夠。Tamiotti 等( 2009) 認為，在多哈回合中，有關(guān)貿(mào)易與環(huán)境的談判為促進 WTO 與 多邊氣候協(xié)議的組織合作和相互支持提供了難得的機遇，而且隨著后京都時代國際氣 候協(xié)議談判的推進，促進貿(mào)易體制和氣候制度的融合以及培育這種融合的機構(gòu)合作將 變得越來越重要。當(dāng)然，WTO 與多邊氣候制度在機構(gòu)上的合作與二者規(guī)則的調(diào)整并 非獨立，兩方面結(jié)合起來有時不僅必要而且可以起到更好的協(xié)調(diào)效果。例如，在技術(shù) 標(biāo)準(zhǔn)的制定上，不僅涉及 WTO 與 UNFCCC 規(guī)則的調(diào)整，而且需要加強二者的機構(gòu)合 作( Charnovitz，2003; Zhang 和 Assuno，2004) 。Olawuyi( 2014) 進一步指出，多邊貿(mào) 易組織與多邊氣候組織之間的機構(gòu)協(xié)調(diào)不僅僅是合作，而應(yīng)該理解為在國際法背景下條約執(zhí)行和解釋的強制性要求，二者的協(xié)調(diào)應(yīng)該通過多方機構(gòu)重組使得氣候變化和貿(mào) 易組織成為一個一致的、和諧的整體的一部分，在此基礎(chǔ)上進行協(xié)作。Olawuyi( 2014) 還認為，WTO 和 UNFCCC 在功能和角色上的調(diào)和可以為 WTO 義務(wù)最終并入氣候變化 協(xié)議和治理結(jié)構(gòu)提供一個方法論方案。 

 

第三種協(xié)調(diào)方案是在不修改 WTO 規(guī)則或多邊氣候協(xié)議的情況下，一國通過單邊 行動來影響 WTO 爭端解決機構(gòu)對相關(guān)規(guī)則的解釋，減輕 WTO 對氣候政策的限制。比如，一些學(xué)者認為，通過合理地設(shè)計和執(zhí)行 BTAs 政策，能夠使該政策得到 WTO 規(guī) 則的認可，減少沖突( Biermann 和 Brohm，2005; Ismer 和 Neuhoof，2007) 。另外，Buck 和 Verheyen( 2001) 認為，一國在實施與減排相關(guān)的貿(mào)易政策前，保證先在國際減排合 作中達到最低合作努力( minimum cooperation efforts) ，對減輕氣候政策與 WTO 規(guī)則的 沖突有重要作用。因為根據(jù)已有 WTO 案例，如果一國先積極尋求國際合作，合作失 敗之后再采取某些具有貿(mào)易扭曲效應(yīng)的單邊氣候政策，就更可能得到 WTO 爭端解決 機構(gòu)的認可。可以看到，最后一種協(xié)調(diào)思路主要是基于單個國家的利益考慮，沒有充 分考慮其他國家的福利和反應(yīng)，屬于權(quán)宜之計。但如果前兩種協(xié)調(diào)方案進展緩慢或受 阻，第三種協(xié)調(diào)方案也有可能被一些國家尤其是發(fā)達國家普遍采用。

 

以上三種協(xié)調(diào)方案都是在 WTO 和多邊氣候協(xié)議框架下的改革和完善。最近，在 跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定( TPP) 、跨大西洋貿(mào)易投資伙伴協(xié)定( TTIP) 等特惠貿(mào)易協(xié)定 ( PTAs) 談判火熱開展的背景下，一些學(xué)者指出，通過各種區(qū)域貿(mào)易協(xié)定來促進貿(mào)易自 由化與氣候保護的協(xié)調(diào)前景廣闊( Leal-Arcas，2014; Holzer 和 Cottier，2015) 。出于經(jīng) 濟利益的考慮，許多發(fā)展中國家熱衷于參與大型的 PTAs，因此利用 PTAs 來協(xié)調(diào)貿(mào)易 與氣候保護的主要優(yōu)勢在于能夠促使更多發(fā)展中國家參與減排( Leal-Arcas，2014) 。Leal-Arcas( 2014) 具體介紹了 TPP 和 TTIP 在促進全球氣候變化減緩行動、技術(shù)轉(zhuǎn)移、 可再生能源開發(fā)等方面的優(yōu)勢和潛力。Holzer 和 Cottier( 2015) 則分析了 TTIP 在協(xié)調(diào) 歐盟和美國氣候政策中存在的各種機遇以及 WTO 多邊體系對這種協(xié)調(diào)的可能約束。值得注意的是，雖然 PTAs 談判在 WTO 組織之外，但是其相關(guān)條款仍然不能違反 WTO 相關(guān)規(guī)則( Holzer 和 Cottier，2015) 。因此，通過 PTAs 促進貿(mào)易自由化與氣候保護的 協(xié)調(diào)仍然有可能受到 WTO 規(guī)則的限制，這方面也是未來重要的研究方向。