加快建設全國統(tǒng)一的碳排放交易市場

　　4月10日，《中共中央國務院關(guān)于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》正式發(fā)布。意見要求，建設全國統(tǒng)一的能源市場，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場。依托公共資源交易平臺，建設全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場，實行統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)標準、交易監(jiān)管機制。推進排污權(quán)、用能權(quán)市場化交易，探索建立初始分配、有償使用、市場交易、糾紛解決、配套服務等制度。推動綠色產(chǎn)品認證與標識體系建設，促進綠色生產(chǎn)和綠色消費。

 

　　自2021年7月16日，全國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱“碳市場”）開市以來，首個履約周期共納入發(fā)電行業(yè)重點排放單位2162家，碳排放配額累計成交量1.79億噸，累計成交額76.61億元。按履約量計，履約完成率為99.5%。2022年4月碳配額價格從2021年年末的54元/噸小幅回升到截至4月20日的60元/噸。、

 

　　目前中國還有北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳、福建等八個省市的碳排放權(quán)交易試點市場，這些試點市場整體平均碳價約為23元/噸。與2021年相比，全國整體碳配額交易市場活躍度大幅回升，交易價格穩(wěn)中有升，相比之下最近幾個月海外碳價則持續(xù)回落。雖然國內(nèi)碳市場初期市場活躍度不強，但碳市場建設是一個長效市場機制，不能單一衡量總量的“碳沖鋒”和運動式“減碳”， 需要通過多種手段維持市場持續(xù)性作用。

 

　　如何加快建設全國統(tǒng)一的碳排放市場，意味著需要未來打通全國碳市場與地方試點碳市場的隔閡，統(tǒng)一碳價、提高碳配額交易的流動性、改善碳交易的效率，更好地發(fā)揮碳定價的作用。

 

　　全國統(tǒng)一的碳排放交易市場需要著重從以下幾個方面著手：加強碳市場立法、逐步推進碳排放權(quán)交易配額有償拍賣機制、激勵企業(yè)披露碳排放信息、完善碳排放的監(jiān)測報告核查（MRV）體系，擴大碳市場覆蓋范圍，加快和綠電、綠證等市場數(shù)據(jù)貫通，大力發(fā)展融合市場。

 

一、穩(wěn)步推動碳排放權(quán)交易法律體系建設，有效助力企業(yè)參與雙碳目標實現(xiàn)

　　中國正在穩(wěn)步推動碳排放權(quán)交易法律體系建設。截至2021年5月，生態(tài)環(huán)境部已頒布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》等4 項部門規(guī)章，規(guī)定了碳排放權(quán)交易的具體管理辦法、符合條件的重點排放單位等內(nèi)容。2021年9月，《中共中央國務院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出“健全碳排放權(quán)法律法規(guī)”。今年全國兩會上，也有多位代表委員提出要加快推進碳排放權(quán)交易法律體系建設的建議?？梢?，中國碳排放權(quán)交易法律體系建設勢在必行。

 

　　歐盟在碳排放權(quán)交易制度體系建設中走在前列，是世界上第一個國際性的碳排放權(quán)交易制度體系，其制度體系建設也是穩(wěn)步推進，主要分為三個階段：第一階段為2005-2007年，主要目標是將排放權(quán)交易理論付諸實踐，第二階段為2008-2012年，體現(xiàn)為增加碳排放權(quán)交易行業(yè)范圍，除電力能源等重點行業(yè)外，增加了航空業(yè)。最后，在制度體系相對完善時，根據(jù)現(xiàn)實需要，及時調(diào)整對應法律，如在碳價暴跌時，調(diào)整配額拍賣時間，建立碳價維持機制等。中國從2011年開始，在北京、上海等7省市開展碳排放權(quán)交易試點，為碳排放權(quán)交易立法積累經(jīng)驗；目前中國已將電力行業(yè)納入碳排放權(quán)交易管理范圍，為配合建立全國統(tǒng)一的碳排放交易體系，需大力健全相關(guān)的法律制度建設，為碳排放權(quán)提供明晰的產(chǎn)權(quán)支撐，將企業(yè)碳排放產(chǎn)生的社會成本納入到企業(yè)自身的成本核算中，有效激勵企業(yè)加快實現(xiàn)碳減排。

 

二、逐步推進碳排放權(quán)交易配額有償拍賣機制

　　中國《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第十五條提出：“碳排放配額分配以免費分配為主，可以根據(jù)國家有關(guān)要求適時引入有償分配。”在引入有償分配機制時，可以參考國際先進經(jīng)驗，逐步采取碳排放權(quán)配額拍賣機制。以歐盟為例，在2003年10月出臺的歐盟2003/87/EC指令中，對配額拍賣采取嚴格限制，規(guī)定在2005-2007年至多5%的配額拍賣分配、2008-2012年至多10%。但從2013年開始，歐盟ETS配額分配系統(tǒng)進行重要調(diào)整，其中電力行業(yè)需通過參與拍賣獲得配額，這意味著，配額總量的至少一半都會被拍賣。目前，碳排放權(quán)拍賣機制已經(jīng)出現(xiàn)在全球大多數(shù)碳排放權(quán)交易體系中，包括歐盟碳排放權(quán)交易體系、瑞士ETS、美國西部氣候提議（WCI）以及區(qū)域溫室氣體提議（RGGI）等，大部分拍賣收入用于支持氣候行動。

 

　　碳排放權(quán)配額有償拍賣制度，將有效推進中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型，進一步推動綠色技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展。首先，碳排放權(quán)配額有償拍賣制度將提高碳排放價格，增加企業(yè)碳排放成本，激勵企業(yè)進行綠色轉(zhuǎn)型；其次，有償拍賣收入可用于補貼綠色技術(shù)發(fā)展，如歐盟建立NER300基金，支持可再生能源發(fā)展等低碳技術(shù)，美國加州建立溫室氣體減排基金，支持低碳交通等應對氣候變化的投資項目，加拿大建立綠色基金，投資家庭能效等應對氣候變化項目等，中國也可根據(jù)拍賣所得收入，大力補貼可再生能源、煤化工等領(lǐng)域，促進中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型，推動中國低碳技術(shù)迅速發(fā)展。

 

三、推動企業(yè)披露碳排放信息，促進企業(yè)積極參與碳市場交易

　　隨著中國碳排放信息披露制度的逐步完善，標準化、強制化的企業(yè)碳排放信息披露將是大勢所趨。2021年10月，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確提出要健全企業(yè)、金融機構(gòu)等碳排放報告和信息披露制度；2022年2月，生態(tài)環(huán)境部開始實施《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》，要求企業(yè)年度環(huán)境信息依法披露報告中包括碳排放信息。2022年3月1日，上海證券交易所發(fā)布《上海證券交易所“十四五”期間碳達峰碳中和行動方案》，鼓勵上市公司在定期報告中自愿披露減少碳排放的措施、效果和履行社會責任等情況。從國際經(jīng)驗上看，歐盟美國等都已經(jīng)建立了較為完善的企業(yè)環(huán)境信息披露制度，例如美國證券交易所委員會2010年頒布的《關(guān)于氣候變化相關(guān)問題的披露指導意見》、歐盟2014年發(fā)布的《歐盟非財務信息披露指令》等。

 

　　建立健全企業(yè)碳排放信息披露制度，可以有效消除信息不對稱，促進碳市場的穩(wěn)步發(fā)展。雖然目前大部分企業(yè)尚未納入碳市場管轄范圍，但碳市場的范圍從電力市場擴大到八大高耗能行業(yè)已經(jīng)是業(yè)內(nèi)不爭的事實，未來也可能通過統(tǒng)一碳市場或其他碳定價等市場機制，控制非八大行業(yè)減少溫室氣體。企業(yè)需未雨綢繆，逐步建立全國范圍內(nèi)可監(jiān)測、可核查、可披露的碳賬戶，穩(wěn)步納入二氧化碳排放、非二溫室氣體排放等碳足跡信息和碳排放配額、綠證和碳匯等碳資產(chǎn)信息，通過數(shù)字化手段推進其控碳行動。已經(jīng)開展碳排放信息披露的企業(yè)，應進一步完善信息披露質(zhì)量，而未開始碳排放信息披露的企業(yè)，則應積極建立內(nèi)部碳排放信息披露管理機制，化“被動”為“主動”，未雨綢繆，及早應對未來政策的強制性信息披露，積極參與碳市場交易，為早日實現(xiàn)企業(yè)自身雙碳目標做準備。

 

四、逐步擴大碳市場覆蓋面，加快和綠電、綠證等市場數(shù)據(jù)貫通，大力發(fā)展融合市場

　　為建立全國統(tǒng)一大市場的碳排放交易體系，電力行業(yè)先行，下一步需要將其他高耗能行業(yè)都納入全國統(tǒng)一碳市場，地方試點也需要盡快與全國碳市場融合，給予一定的過渡期，但試點碳市場配額和全國碳市場配額在一定范圍內(nèi)需要互認，打通市場之間的壁壘。

 

　　此外目前中國碳市場配額發(fā)放主要針對燃煤電廠，為需要首先明確綠電、綠證和碳排放交易的相關(guān)聯(lián)系，實現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)共享，制定一套不同體系配額互認的機制，大力發(fā)展融合市場。企業(yè)使用綠電或者綠證可以在企業(yè)碳排放量核算中給予一定的免征或扣減，從而激勵企業(yè)購買綠電和綠證的積極性，有助于通過碳市場鼓勵中國可再生能源發(fā)電的發(fā)展，推動發(fā)電端能源結(jié)構(gòu)的整體技術(shù)轉(zhuǎn)型。■

 

　　作者曹靜為清華大學經(jīng)濟管理學院副教授