注重存量挖潛增量提效——“雙碳”目標(biāo)下運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)策建議

交通運(yùn)輸是能源消費(fèi)端的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是碳排放主要來(lái)源之一。運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)于交通運(yùn)輸業(yè)早日實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)意義重大。我國(guó)已經(jīng)連續(xù)多年客貨運(yùn)量居于世界第一，但運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理的短板也日趨嚴(yán)峻，亟待加快調(diào)整。

 

交通運(yùn)輸碳減排急需從根源和結(jié)構(gòu)上尋求突破

 

交通運(yùn)輸業(yè)是繼工業(yè)之后，我國(guó)能源需求以及二氧化碳和污染物排放迅速增長(zhǎng)的領(lǐng)域。目前，我國(guó)交通運(yùn)輸能源需求約占一次能源能耗比重10%左右，與發(fā)達(dá)國(guó)家交通運(yùn)輸占能源需求1/3的普遍情況相比有很大差距。預(yù)計(jì)我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)碳排放在2030年后仍將有所增長(zhǎng)，急需從根源和結(jié)構(gòu)上尋求突破。

 

不同交通運(yùn)輸方式間環(huán)保效能差異大。國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2019年，我國(guó)交通運(yùn)輸領(lǐng)域碳排放中，公路占74%、水運(yùn)占8%、鐵路占8%、航空占10%。根據(jù)2019年數(shù)據(jù)測(cè)算，航空、公路、鐵路、水運(yùn)單位換算周轉(zhuǎn)量碳排放約為每噸公里850.6克、134.5克、19.6克、8.5克，航空最高，其次為公路。

 

推動(dòng)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)向綠色低碳方向調(diào)整，已成為國(guó)家大氣污染防治的重要抓手之一?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》均提出積極推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整。

 

我國(guó)交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整取得顯著成效

 

貨物運(yùn)輸“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”取得進(jìn)展。自2018年國(guó)務(wù)院陸續(xù)印發(fā)《打贏(yíng)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》和《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）的通知》以來(lái)，貨物運(yùn)輸逐漸向鐵路、水運(yùn)方向調(diào)整，宏觀(guān)調(diào)控政策取得一定成效。2016年至2021年，公路貨運(yùn)占比從76.16%下降至73.89%，鐵路貨運(yùn)占比從7.56%上升至9.05%，水路貨運(yùn)占比從14.44%上升至15.8%。2020年在貨運(yùn)總量略降的背景下，鐵路運(yùn)輸量逆勢(shì)而上，同比增長(zhǎng)3.2%。從大宗物資結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)看，截至2020年，全國(guó)大宗貨物累計(jì)完成鐵路增量約7.8億噸，水運(yùn)增量5.7億噸，沿海港口大宗貨物公路運(yùn)輸量減少約3.7億噸。

 

旅客運(yùn)輸規(guī)模較快增長(zhǎng)，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2016年至2019年期間（新冠肺炎疫情對(duì)客運(yùn)影響較大），公路客運(yùn)量占比從81.4%逐年下降至73.92%；鐵路客運(yùn)量增長(zhǎng)較快；民航客運(yùn)量占比穩(wěn)步上升。2019年，我國(guó)鐵路客運(yùn)周轉(zhuǎn)量占比高達(dá)41.6%，高于日本的30%，遠(yuǎn)高于歐洲及美國(guó)，我國(guó)旅客運(yùn)輸結(jié)構(gòu)向著綠色低碳的方向不斷優(yōu)化。

 

城市軌道交通持續(xù)保持快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，城軌交通客運(yùn)量占比逐年提高。“十三五”期間，國(guó)內(nèi)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)、建設(shè)、規(guī)劃線(xiàn)路的規(guī)模和投資跨越式增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)17.1%，五年新建運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路長(zhǎng)度超過(guò)“十三五”之前的累計(jì)總額。2020年，城軌交通在完成客運(yùn)量同比下降25.8%的情況下，其占公共交通客運(yùn)出行總量的比率仍然提升了4.1%。其中，上海、廣州、南京、深圳、北京、成都6個(gè)城市軌道交通客運(yùn)量占公共交通比率超過(guò)了50%，初步形成了以軌道交通為公共交通主體的城市出行結(jié)構(gòu)。

 

以綠色交通方式為主體的多式聯(lián)運(yùn)正在進(jìn)入全面推進(jìn)時(shí)期。2020年，全國(guó)港口完成集裝箱鐵水聯(lián)運(yùn)量687萬(wàn)標(biāo)箱，同比增長(zhǎng)29.6%。截至2021年3月初，交通運(yùn)輸部公布三批次共70個(gè)多式聯(lián)運(yùn)示范工程項(xiàng)目，涉及28個(gè)省份。2022年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展優(yōu)化調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)工作方案（2021—2025年）》。在眾多政策利好、示范工程和技術(shù)創(chuàng)新合力作用下，多式聯(lián)運(yùn)正在進(jìn)入全面推進(jìn)時(shí)期。

 

綜合交通樞紐建設(shè)進(jìn)入快車(chē)道。近年來(lái)，我國(guó)建成了一批輻射帶動(dòng)作用較強(qiáng)的綜合交通樞紐，形成了以樞紐機(jī)場(chǎng)、高鐵站為代表的綜合客運(yùn)樞紐和港口為代表的貨運(yùn)綜合樞紐，依托樞紐的TOD發(fā)展也持續(xù)深化，國(guó)家物流樞紐建設(shè)邁入快車(chē)道，按照加快建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略部署，多層次一體化綜合交通樞紐體系建設(shè)不斷深入，綜合客運(yùn)、貨運(yùn)樞紐港站在樞紐體系中的功能和作用更加突出。

 

相較世界發(fā)達(dá)國(guó)家仍有優(yōu)化空間

 

國(guó)家層面客貨運(yùn)以公路運(yùn)輸為主，鐵路運(yùn)輸占比仍偏低。貨運(yùn)以公路運(yùn)輸為主，鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)份額低。貨運(yùn)總量上，2019年我國(guó)完成貨運(yùn)量471億噸，約為美國(guó)的3倍。結(jié)構(gòu)上，我國(guó)公路貨運(yùn)量占比近年保持在75%左右，而美國(guó)近年來(lái)公路貨運(yùn)占比逐漸下降至67.4%。近年來(lái)我國(guó)鐵路貨運(yùn)量占比有所上升，達(dá)7.8%，但仍低于美國(guó)的8.5%；鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量占比為15%左右，大幅低于美國(guó)的28%。

 

客運(yùn)總量持續(xù)增長(zhǎng)，鐵路比重仍有上升空間。客運(yùn)總量上，2019年我國(guó)客運(yùn)總量為176.04億人（不含城市客運(yùn)），客運(yùn)周轉(zhuǎn)量則平穩(wěn)上升至35349.06億人公里，但人均客運(yùn)周轉(zhuǎn)量未達(dá)1000人公里，不足發(fā)達(dá)國(guó)家的1/10。結(jié)構(gòu)上，我國(guó)公路客運(yùn)量占比雖由2012年的87.3%降至73.9%，但仍為最主要的客運(yùn)方式，鐵路運(yùn)輸比重穩(wěn)步上升至20.8%，但仍有進(jìn)一步上升的空間。

 

城市群層面客貨運(yùn)輸結(jié)構(gòu)仍較為單一。我國(guó)城市群客運(yùn)以公路為主，近年占比雖有所下降，但仍在70%左右，遠(yuǎn)高于其他世界級(jí)城市群。北美五大湖城市群1980年前后公路客運(yùn)占比為75%左右，經(jīng)一系列措施后降至64%；歐洲西北部城市群在20世紀(jì)70年代之前公路客運(yùn)占比在70%至80%之間，鐵路占比僅為10%，后期通過(guò)高速鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)優(yōu)化，最終形成城際間快速鐵路為主導(dǎo)的運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。

 

我國(guó)城市群貨運(yùn)也以公路為主，長(zhǎng)三角城市群公路貨運(yùn)占比約60%，粵港澳城市群超過(guò)70%，鐵路貨運(yùn)份額僅為1%至4%，多式聯(lián)運(yùn)尚處于起步階段，北美五大湖城市群2016年多式聯(lián)運(yùn)量占比已達(dá)6%。

 

城市公共交通分擔(dān)比例較低。城市公交分擔(dān)比例低，且隨著城市規(guī)模逐級(jí)遞減。截至2019年年底，我國(guó)大部分超大、特大城市公共交通分擔(dān)率未達(dá)40%，遠(yuǎn)低于其他國(guó)際城市。巴黎公共交通合計(jì)分擔(dān)達(dá)76.3%，首爾高達(dá)63%，東京、斯德哥爾摩等城市也超過(guò)50%。我國(guó)新一線(xiàn)城市公交分擔(dān)率普遍低于20%，且呈現(xiàn)出隨著城市規(guī)模逐級(jí)遞減的趨勢(shì)。

 

樞紐層面客貨集疏方式仍待進(jìn)一步優(yōu)化。機(jī)場(chǎng)和大型鐵路客運(yùn)站軌道交通集散占比普遍較低。2019年，首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)軌道交通方式的占比僅為13%，上海虹橋機(jī)場(chǎng)占比為36%，與日本東京兩大機(jī)場(chǎng)分別占比45%和47%仍有差距；軌道交通集散占比較高的北京西站為28%，其余大部分在5%至15%之間，與法國(guó)和日本高鐵站占比40%至50%的普遍情況差距顯著。

 

沿海各港口的鐵路集散運(yùn)量占比低。2018年，我國(guó)海鐵聯(lián)運(yùn)占比僅為4%，占比最高的營(yíng)口港也僅為11.8%，與杜伊斯堡、漢堡、不來(lái)梅等國(guó)外港口30%以上的比例相差甚遠(yuǎn)。

 

運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的主要瓶頸

 

鐵路專(zhuān)用線(xiàn)建設(shè)困難重重，鐵水等網(wǎng)絡(luò)輻射能力不足。建設(shè)港口、企業(yè)和物流園區(qū)的鐵路專(zhuān)用線(xiàn)，是利用低碳運(yùn)輸方式解決“最后一公里”問(wèn)題的有效手段，但各地“公轉(zhuǎn)鐵”專(zhuān)用線(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)極為滯后。其主要原因在于：一是鐵路專(zhuān)用線(xiàn)的建設(shè)成本高、市場(chǎng)化融資困難，二是建設(shè)審批耗時(shí)長(zhǎng)、協(xié)調(diào)難度大。此外，專(zhuān)用線(xiàn)運(yùn)營(yíng)中還存在接軌干線(xiàn)運(yùn)能不足，運(yùn)輸效率低等問(wèn)題。線(xiàn)網(wǎng)輻射能力不足嚴(yán)重降低了以鐵水為主體的直達(dá)及聯(lián)運(yùn)方式的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

 

樞紐港站交通銜接不夠高效，客貨集散一體化水平低。鐵路、水運(yùn)和城市軌道是效率高、排放低的綠色交通方式，但受限于物理特性制約，需要通過(guò)節(jié)點(diǎn)的換乘或換裝來(lái)實(shí)現(xiàn)全程運(yùn)輸。當(dāng)前我國(guó)綜合交通樞紐和港站的客貨集散低效無(wú)序現(xiàn)象仍然突出，且綠色化集散水平低。其主要原因在于：一是樞紐港站高效集散設(shè)施引入不足，軌道等綠色交通分擔(dān)率低；二是樞紐港站空間布局不盡合理，節(jié)點(diǎn)上的綜合立體交通“聯(lián)而不通、通而不暢”。樞紐節(jié)點(diǎn)的一體化程度極大影響了低碳交通方式服務(wù)水平和運(yùn)輸效率。

 

公鐵貨運(yùn)比價(jià)關(guān)系不合理，鐵路貨運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱。公鐵運(yùn)輸之間的合理比價(jià)是公鐵合理分工的基礎(chǔ)，我國(guó)中長(zhǎng)途貨運(yùn)市場(chǎng)上長(zhǎng)期存在公鐵貨運(yùn)比價(jià)倒掛的情況，一是碳排放等外部成本尚未納入定價(jià)體系中，且部分地區(qū)鐵路運(yùn)輸環(huán)節(jié)多、綜合費(fèi)用（考慮整車(chē)運(yùn)價(jià)+裝卸費(fèi)用+兩端接駁費(fèi)用等）高；二是鐵路貨運(yùn)價(jià)格市場(chǎng)化調(diào)節(jié)能力遠(yuǎn)低于公路。我國(guó)鐵路在中長(zhǎng)途貨運(yùn)市場(chǎng)中的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力弱，使得鐵路低能耗、低排放的比較優(yōu)勢(shì)難以充分發(fā)揮，對(duì)交通運(yùn)輸綠色低碳發(fā)展的支撐顯著不足。

 

城市公共交通吸引力不夠，城市綠色出行模式尚未形成。目前以“公交優(yōu)先”為核心的綠色出行模式正在得到各城市的廣泛重視，但城市交通出行結(jié)構(gòu)不盡合理的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，小汽車(chē)等私人交通增長(zhǎng)較快，城市交通擁堵、停車(chē)管理不善、共享交通不發(fā)達(dá)等城市交通運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題突出。其主要原因在于：一是常規(guī)公交服務(wù)水平偏低，即使票價(jià)低廉仍然吸引力不足；二是軌道交通接駁換乘不便，且大城市軌道交通線(xiàn)網(wǎng)密度仍有不足，較小城市則無(wú)法滿(mǎn)足軌道交通建設(shè)的門(mén)檻；三是城市軌道的建設(shè)成本高企，融資困難。此外，多層次、多功能的城市公共交通服務(wù)尚需進(jìn)一步完善。

 

相關(guān)建議

 

統(tǒng)籌存量挖潛和增量提效，提高低碳交通設(shè)施供給質(zhì)量。開(kāi)展鐵路和水運(yùn)擴(kuò)能改造，優(yōu)化鐵路、城市軌道和航道的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升能力緊張區(qū)段的供給能力。大力推進(jìn)重點(diǎn)工礦企業(yè)、港口、物流園區(qū)等鐵路專(zhuān)用線(xiàn)建設(shè)，做好綠色供應(yīng)鏈的末端銜接。通過(guò)統(tǒng)籌存量提質(zhì)挖潛和增加有效供給，支撐鐵路、水運(yùn)在大宗貨物中長(zhǎng)途運(yùn)輸，多層次軌道交通在旅客運(yùn)輸中發(fā)揮骨干作用。

 

加強(qiáng)樞紐港站的銜接管理，提升低碳交通方式服務(wù)水平。提高綜合客貨運(yùn)樞紐的運(yùn)輸組織效率，控制換乘或換裝的時(shí)間成本損失，大幅提升以鐵路、水運(yùn)為主體的多式聯(lián)運(yùn)的服務(wù)水平，提高鐵路、水運(yùn)和城市軌道的全過(guò)程時(shí)效性，進(jìn)一步提升綠色交通方式的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和占有率。

 

創(chuàng)新環(huán)境成本內(nèi)部化機(jī)制，助力低碳方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。創(chuàng)新環(huán)境成本內(nèi)部化機(jī)制，利用碳交易、碳稅等價(jià)格、稅收機(jī)制合理化高排放運(yùn)輸方式的運(yùn)價(jià)及其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)一步拓展綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源。實(shí)現(xiàn)低碳交通方式“由外而內(nèi)”的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，加速交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)向著綠色低碳化的方向調(diào)整。

 

加強(qiáng)交通運(yùn)輸需求側(cè)管理，推進(jìn)交通全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同規(guī)劃。從運(yùn)輸需求的源頭控制客貨運(yùn)輸?shù)目偭亢头植?，?yōu)化運(yùn)輸需求結(jié)構(gòu)，降低碳排放水平。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局與綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施布局緊密結(jié)合，充分發(fā)揮交通運(yùn)輸基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性和服務(wù)性的作用。

 

加快先進(jìn)適用技術(shù)研發(fā)推廣，強(qiáng)化科技創(chuàng)新的支撐引領(lǐng)。加快低碳交通行業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)研發(fā)和推廣，將科技創(chuàng)新貫穿于低碳交通方式的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理全生命周期。利用科技創(chuàng)新做好綠色交通網(wǎng)絡(luò)協(xié)同融合，提高低碳運(yùn)輸體系的效率和吸引力，推動(dòng)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整。

 

作者單位：中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)有限公司交通業(yè)務(wù)部