社會資本尤其是民營企業(yè)在參與PPP 項目過程中遇到了哪些現(xiàn)金流問題？有哪些相關(guān)建議？

一、熱點關(guān)注

滿莉（學(xué)術(shù)類 深圳鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司）：社會資本尤其是民營企業(yè)在參與PPP 項目過程中遇到了哪些現(xiàn)金流問題？有哪些相關(guān)建議？

二、交流實錄

周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）：

社會資本尤其是民營企業(yè)在PPP 項目的不同階段會遇到不同的現(xiàn)金流問題。首先是建設(shè)期融資難和墊資施工等問題。一是作為社會資本的民營企業(yè)，相比于國有企業(yè)，在項目融資上存在先天性的劣勢。二是 PPP 項目融資審批流程冗長，對于部分前期工作不成熟的項目更是如此。三是項目建設(shè)投資常包含一定比例的征拆遷補償費，項目啟動即需支付，此外政府方對項目工期又要求較高，工程進度款支付壓力大。因 此，實踐中常常會導(dǎo)致社會資本不得不采取股東借款、墊資 施工等方式解決建設(shè)資金缺口，對其現(xiàn)金流造成影響。其次 是運營期前期收入不足與還本付息的矛盾。從項目公司現(xiàn)金流入來看，對于采取使用者付費回報機制的項目，運營期初 市場需求量不足，使用者付費收入有限；對于政府付費或可 行性缺口補助類項目，項目公司在整個運營期內(nèi)的收入曲線往往又呈現(xiàn)“前少后多”或“等額年金”的模式（與政府付 費模型有關(guān)），即運營期初同樣可能面臨收入不足問題。而

 

從現(xiàn)金流出來看，提供貸款的金融機構(gòu)通常會要求項目公司采取等額本金或等額本息方式還本付息，項目公司在運營期初承擔(dān)的貸款償付壓力最高。因此，該種現(xiàn)金流入和流出的不匹配，也可能導(dǎo)致項目公司存在資金缺口，需要社會資本股東給予流動性支持。最后是運營期后期的資本金沉淀問 題。我國的固定資產(chǎn)投資項目實行項目資本金制度，目前實 踐中，部分行業(yè)（如軌道交通）PPP 項目總投資額動輒數(shù)十億上百億，項目資本金比例則高達 40、50 ，導(dǎo)致建設(shè)期需投入的項目資本金數(shù)額極高。按照規(guī)定，項目資本金必須通過非債務(wù)性方式投資于項目，因此實踐中主要是采取注冊資本（實收資本）和資本公積方式投入。而隨著項目的逐漸運營，項目公司在后期將會通過計提折舊等方式產(chǎn)生大量的資金沉淀，但受制于 PPP 項目中各種退出路徑下所存在的現(xiàn)實障礙，社會資本往往又無法通過合法合規(guī)而又簡單高效的方式收回該部分沉淀資金，一方面對社會資本的現(xiàn)金流造成極大影響，另一方面也嚴(yán)重降低了資金的利用效率。

相關(guān)建議如下：一是建議政府方應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃項目實施

進度，加強 PPP 項目的前期工作以及配套保障措施，確保項目的成熟度。此外，在進行政府付費/補助模式設(shè)計等安排 時，也應(yīng)本著“風(fēng)險共擔(dān)”的原則，不宜過度地向社會資本 轉(zhuǎn)移項目風(fēng)險。二是建議從社會資本角度，也應(yīng)當(dāng)加強投資分析能力，提前做好對項目現(xiàn)金流的測算工作，合理安排項 目建設(shè)投資計劃和落實投融資需求，預(yù)防出現(xiàn)資金錯配風(fēng) 險，并做好相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施。三是建議對重大、公益性

 

的項目可考慮適當(dāng)降低項目最低資本金的比例，并針對PPP 項目并非“永續(xù)經(jīng)營”的特點，在確保不加大項目投融資風(fēng) 險的前提下，探索真正合適PPP 項目的資本金制度。四是建議結(jié)合PPP 項目特點，完善社會資本的退出機制和投資回報取得方式，設(shè)置多元化、可操作的路徑，保障社會資本的合 法權(quán)益，提高社會資本的投資積極性。

王勇（咨詢類 中瑞世聯(lián)資產(chǎn)評估（北京）有限公司山

東分公司）：PPP 項目現(xiàn)金流目前看主要包括建設(shè)期現(xiàn)金流和運營期現(xiàn)金流兩部分。其中，建設(shè)期現(xiàn)金流主要與資本金、 融資資金有關(guān)。關(guān)于項目資本金，根據(jù)財辦金 92 號文、財

金 54 號文、財金 10 號文的要求，政府和社會資本雙方均應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的有關(guān)規(guī) 定，按時足額繳納項目資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本 金，防止因資本金“空心化”，導(dǎo)致社會資本長期運營責(zé)任 的“虛化”，加劇重建設(shè)、輕運營現(xiàn)象。資本金現(xiàn)金流的問題突出表現(xiàn)在：一是近幾年來單體 PPP 項目總投資額逐漸增多。體量大的PPP 項目增加了社會資本自有資金充當(dāng)資本金的壓力，而資金較為薄弱的民營資本更是底氣不足。全國 PPP 綜合信息平臺項目管理庫 2019 年三季度報民資背景落地項

目、投資額分別占所有落地項目的 43.5和 32.6，相關(guān)數(shù)據(jù)完全反映了市場狀況。二是項目資本金政府方出資比例過低，社會資本出資責(zé)任較重。了解到 PPP 項目中社會資本方的資本金占比一般為 90，地方政府為 10的較為普遍。也

有個別極端現(xiàn)象，即政府股權(quán)比例不足1 或1 元股份的情況。

 

地方政府少出資、不出資有其自身的考量，但無形中提高了社會資本出資的要求。三是社會資本聯(lián)合金融機構(gòu)通過資管產(chǎn)品對PPP 項目資本金融資共同組建SPV 公司曾經(jīng)是比較推崇的資本金融資模式，資管新規(guī)及財辦金 92 號文的出臺， 限制壓縮了金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)投資資本金和項目貸款 的通道業(yè)務(wù)。

關(guān)于融資資金，除資管新規(guī)的限制外，影響融資資金的主要因素還包括：一是金融機構(gòu)融資渠道仍待完善。PPP 實施以來，國家有關(guān)部門陸續(xù)出臺了若干金融支持 PPP 的政策。包括：開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作、推進 PPP 項目資產(chǎn)證券化、保險資金投資 PPP 項目、PPP 引導(dǎo)基金及產(chǎn)業(yè)基金支持 PPP 項目等，實操中各政策的落實情況不甚理想， 許多環(huán)節(jié)還存在較大的阻礙，金融機構(gòu)對于 PPP 項目的信心仍待加強。因此 PPP 項目多渠道融資發(fā)生困難，僅僅通過傳統(tǒng)的銀行貸款融資模式也受到資產(chǎn)質(zhì)押、企業(yè)擔(dān)保等條件限制，進度緩慢成本增加。二是企業(yè)關(guān)聯(lián)方借款發(fā)生困難。許多 PPP 項目在簽約時均要求社會資本方提供融資義務(wù)，在融資不到位的情況下要求使用母公司擔(dān)保或借款以完成融資義務(wù)。隨著國務(wù)院國資委加強 PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的文件出臺， 提高了央企投資 PPP 項目門檻及要求，項目融資擔(dān)保較難通過審核。而民營企業(yè)實力較為薄弱，杠桿率居高不下，資金周轉(zhuǎn)困難，盲目投資 PPP 項目造成資金鏈斷裂事件已經(jīng)發(fā)生。

運營期現(xiàn)金流主要與使用者付費、政府付費及可行性缺

口補助有關(guān)。其中，使用者付費項目主要是公用事業(yè)項目、

 

公益性項目和準(zhǔn)經(jīng)營項目。一是公用事業(yè)項目，如污水處理、 市政供水、供氣、供熱、供電、收費公路、地下綜合管廊等項目收費多數(shù)由政府定價，受規(guī)模化影響項目運營初期現(xiàn)金流容易發(fā)生不足，導(dǎo)致經(jīng)營困難。二是公益性項目，如醫(yī)療、 康養(yǎng)等項目收費具有公益性，嚴(yán)格限制其高收費、高收益， 在運營開展較好的情況下，加之政策的支持，現(xiàn)金流相對穩(wěn)定。三是準(zhǔn)經(jīng)營項目，如文體場館、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、文化旅游等項目，受項目定位、市場、運營能力等因素左右較大，容易發(fā)生現(xiàn)金流不足，造成經(jīng)營困難。關(guān)于政府付費及可行性缺口補助項目的現(xiàn)金流，一般情況下會有現(xiàn)金流保障。發(fā)生現(xiàn)金流困難的主要原因有：一是項目公司運營狀況不佳，績效考核不達標(biāo)，政府方按規(guī)定停止或少予補助，影響了項目公司現(xiàn)金流。二是在可行性缺口補助的情況下，對使用者付費預(yù)估不足，無法達到資金平衡，形成運營資金缺口。三是社會資本對投資估計不足，盲目樂觀，在項目談判時沒有進行科學(xué)收益測算，導(dǎo)致項目運營初期現(xiàn)金流入不足以彌補現(xiàn)金流出，造成資金困難。

相關(guān)建議。一是適當(dāng)增加政府方在項目公司資本金比

例，緩解社會資本資本金支出壓力。既有利于控制項目成本， 也有利于對 PPP 項目起到增信作用。二是研發(fā) PPP 項目金融產(chǎn)品，在政策引導(dǎo)、市場調(diào)控、風(fēng)險防范的基礎(chǔ)上，發(fā)揮金融機構(gòu)在 PPP 項目融資中的重要作用。三是項目公司要加強自身運營能力，要懂經(jīng)營、善經(jīng)營，通過項目自身造血功能， 提升項目收益水平。四是社會資本在項目投資時，要做好項

 

目現(xiàn)金流測算，重點關(guān)注總投資報酬率及資本金報酬率的同時，更要測算運營初期的凈現(xiàn)金流入。

李貴修（法律類 上海市建緯（鄭州）律師事務(wù)所）：

由于近幾年國家 PPP 政策的調(diào)整，嚴(yán)格地方政府債務(wù)管理， 金融市場去杠桿等導(dǎo)致PPP 項目在現(xiàn)金流方面遇到了投資落地難、融資難、運營難等問題，我們應(yīng)當(dāng)充分正視 PPP 項目社會資本尤其是民營資本存在著上述問題，并加以認(rèn)真研究解決，才能夠保障 PPP 事業(yè)的健康的發(fā)展。首先在 PPP 項目投資落地方面，某些地方政府為了規(guī)避國家對 PPP 項目政府支出責(zé)任的限制，對PPP 項目采用不恰當(dāng)?shù)捻椖看虬胶猓?虛列項目中的使用者付費收入滿足項目平衡，為了減少現(xiàn)任政府支出責(zé)任而在財務(wù)測算付費方面采用先低后高、減少政府初期付費等手段導(dǎo)致PPP 項目現(xiàn)金流收入與實際項目支出不對應(yīng)，產(chǎn)生現(xiàn)金流收入與項目實際支出不匹配的問題。很多項目在社會資本方中標(biāo)以后，由于中標(biāo)現(xiàn)金流條件不符合金融機構(gòu)的貸款條件而沒法融到項目所需資金，社會資本不敢或拒絕與地方政府簽訂合同，導(dǎo)致項目落地難。其次在 PPP 運行方面，一方面由于某些項目策劃時，就存在著現(xiàn)金流不匹配問題，落下項目先天疾病問題，導(dǎo)致項目運營難。另一方面由于我國現(xiàn)行金融信貸政策的貸款期限、貸款種類、貸款利息等與 PPP 項目的低收益、長期性不匹配導(dǎo)致項目運營困難。另外，由于個別政府履約能力差，不誠信等不能按照PPP 合同約定按期付費，造成現(xiàn)金流不足，導(dǎo)致運營困難。更有特殊地，由于 PPP 項目融資難，導(dǎo)致有些社會資本方在

 

PPP 項目中使用了短拆資金充當(dāng)項目資本金和流動資金等， 而這些資金需要短期內(nèi)從項目中撤出，導(dǎo)致 PPP 項目因被“抽血”而運營困難等。最后在 PPP 融資方面，由于國家 PPP、政府債、金融等政策的調(diào)整和改變，導(dǎo)致融資環(huán)境發(fā)生巨大變化，影響 PPP 項目的融資，比如：有些 PPP 項目是國家項目庫入庫項目，有些甚至是示范項目，但是因違規(guī)被清庫， 類似情況導(dǎo)致銀行等金融機構(gòu)對 PPP 項目貸款風(fēng)險增加，一定程度上影響了 PPP 項目貸款積極性。再比如：在國家力推PPP 開始階段，金融機構(gòu)對 PPP 項目貸款的積極性非常高， 國家對PPP 項目規(guī)范以后，金融機構(gòu)對 PPP 項目貸款審批條件明顯提高，發(fā)放規(guī)模明顯減少。再比如：銀行貸款的期限通常是短期和中期貸款，與 PPP 項目 30 年、20 年等這樣的期限不匹配，利率也明顯高于政府債券、企業(yè)債券、主權(quán)貸款等公益性投資的貸款利率，對企業(yè)的運營和成本影響造成了很大影響。

建議：一是加強PPP 項目法律、政策的頂層設(shè)計，保持

PPP 政策的長期性和穩(wěn)定性，政策的穩(wěn)定預(yù)期對 PPP 項目的合規(guī)性、穩(wěn)定性、可融資性、持續(xù)發(fā)展性都具有重要影響。二是制定 PPP 項目金融支持政策，要保障金融機構(gòu)能夠制定和推出與 PPP 項目長期穩(wěn)定低收益等特點相匹配的金融產(chǎn)品。PPP 項目屬于公益性項目，如果用商業(yè)貸款來完成公益性項目，必然增加公益性項目成本。從而從根本上損害公共利益。所以，應(yīng)把 PPP 項目貸款列為公益性貸款，從利率等方面給與優(yōu)惠并重點保障。三是建立誠信政府，提高政府的

 

履約能力，嚴(yán)格項目質(zhì)量，特別是打包項目和可行性缺口性補助項目，使用者付費項目，要準(zhǔn)確識別項目收益，防止項目的先天不足。四是要建立政府債券和 PPP 項目互通機制， 允許政府債券資金可以作為 PPP 項目政府方的資本金與出資，一般債券允許作為 PPP 項目政府付費來源。五是要嚴(yán)格財承評價，地方政府推出PPP 項目要量力而行，防止出現(xiàn)項目的野蠻增長與政府財政增長能力不匹配的問題。

李成林（法律類 建緯律師事務(wù)所）：問題：一是 PPP

項目與其他施工合同的區(qū)別主要是沒有預(yù)付款，需要融資、投資。此合同條件的問題：融資途徑少，融資成本高。二是PPP 項目的投資期限長，BT 項目一般 3 年左右在項目建成后即可回款或政府擔(dān)保，風(fēng)險小。而PPP 項目需要在項目建成后，運營期后方可支付部分款項，又無擔(dān)保，回款風(fēng)險大。三是政策變化過大，過快，導(dǎo)致項目出庫或被清庫，項目既面臨融資中斷，無法再融資，又面臨融資合同的提前解除， 需要還款等不利局面。四是績效考核，尤其是行政方式的考核，與招標(biāo)文件和合同不一致的考核，使艱難的融資環(huán)境雪上加霜。在民營企業(yè)收回投資的希望比較小的情況下，PPP 項目的風(fēng)險進一步加大，直接導(dǎo)致金融機構(gòu)停貸，正常項目融資途徑關(guān)閉。五是在正當(dāng)融資無門的情況下，有些企業(yè)不得不借高利貸，或?qū)€的方式融資，在回款無望的情況下， 瀕臨破產(chǎn)和訴訟，處境艱難。六是政府政策變化后，許多項目被迫停工，導(dǎo)致項目的前期投入無法回收，又需要支付采購款、機具費，停工期間的照管成本等。七是 PPP 項目政府

 

審計的不正當(dāng)使用，使 PPP 項目的總投入和回報不穩(wěn)定，進一步加劇了 PPP 項目現(xiàn)金流的風(fēng)險。有的 PPP 項目的EPC 總包合同規(guī)定固定總價不變，但項目竣工審計時，政府審計時卻堅持打開 EPC 合同進行審計。如果價格低于固定總價，按低價計算。如果高于固定總價，則高出部分不予補償。這種做法是有悖誠信的違約行為。八是目前的 PPP 項目多為政府公益項目，取決于地方政府的財政收入，項目缺少運營收入。 在地方政府收入下降，支出能力有限的情況下，PPP 項目的回報不穩(wěn)定。九是有些地方政府的誠信問題仍比較嚴(yán)重，有些項目被隨意解約，提前解除的現(xiàn)象仍然存在，這些行為加重了投資回報的風(fēng)險。

針對上述問題，建議：一是穩(wěn)政策，注意政策的穩(wěn)定和

相互銜接。二是新政策應(yīng)明確規(guī)定沒有朔及力，注意新的政策和文件與合同、招標(biāo)文件的關(guān)系，新政策、新規(guī)定不應(yīng)改變原合同和招標(biāo)條件。三是新政策出臺前，應(yīng)提前征集并聽取意見，給社會資本合理的預(yù)期。四是績效考核必須嚴(yán)格按照招標(biāo)條件和合同約定辦事，績效考核不應(yīng)與合同矛盾。五是政府審計也應(yīng)按合同約定辦事，不應(yīng)以行政程序?qū)徲嬋〈袷潞贤募s定。六是堅持誠信原則，禁止各種違背誠信的行為。七是政府方與社會資本方發(fā)生分歧，應(yīng)按照合同給予社會資本救濟的途徑，而不應(yīng)以簡單的行政手段代替法律。八是 PPP 項目的周期長，風(fēng)險大，建議完善糾紛解決機制。雙方在履行中的分歧采取應(yīng)采取協(xié)商、專家、調(diào)解、訴訟或仲裁的方式解決。可以出臺協(xié)商、調(diào)解和專家的解決規(guī)則和

 

工作機制，使糾紛解決有規(guī)可循。

段志文（財務(wù)類 中鐵十七局集團有限公司）：遇到的現(xiàn)金流問題：首先是項目資本金的籌集壓力較大。項目資本

金要求比例高、政府方股權(quán)占比低，社會資本方資本金籌集壓力大。一是由于資本金投入巨大，大多數(shù)社會資本方不能、 不愿全部以自有資金投入一個項目，大多數(shù)需要引入外部投資者進行股權(quán)合作，但因 PPP 項目期限長、回報低等原因， 以股權(quán)融資方式引入外部投資者難度很大。二是目前資本金外部融資大都采用固定期限、固定回報、按季付息的財務(wù)投資人方式，社會資本方需要通過二次融資、差額補足的方式支付財務(wù)投資人的本金及約定回報。三是有的項目要求項目公司注冊資本額度大，甚至要求等于項目資本金，盈余公積和注冊資本金長期大量沉淀在項目公司，不利于社會資本的再投資。其次是債權(quán)融資難、還本付息壓力大。一是債權(quán)權(quán)融資談判需要較長的周期去磋商、對接，貸款銀行風(fēng)控要求高、審貸期限長，有的金融機構(gòu)要求全部資本金投入到位后才能發(fā)放項目貸款，而項目開工普遍要求急，前期所需資金大都全部需要以資本金先期投入，在加大社會資本資本金籌資壓力的同時，項目施工存在墊資、拖欠、甚至資金斷鏈、停工的情況。二是貸款銀行要求的還本付息節(jié)奏不匹配項目經(jīng)營性現(xiàn)金流，大都數(shù)商業(yè)銀行普遍要求在 15 年以內(nèi)、每年大致均衡還本付息，但 PPP 項目的經(jīng)營性現(xiàn)金流往往存在前少后多的情況，很難在運營前 15 年每年能夠覆蓋本息償還要求，需要以項目公司申請短期貸款或社會資本（股東）

 

提供差額補足去償還長期貸款本息。最后是經(jīng)營性現(xiàn)金流存在一定不確定性。有的項目使用者付費收費難，政府補貼各 種原因的不按期、不按額支付的情況，導(dǎo)致實際的經(jīng)營性現(xiàn) 金流與預(yù)測的現(xiàn)金流存在一定差異，使得上述債權(quán)融資、財務(wù)投資的還本付息的資金壓力進一步加大。

有關(guān)建議：首先是在設(shè)計項目實施方案、交易結(jié)構(gòu)時， 要從注重收益率指標(biāo)控制轉(zhuǎn)為向收益率、資金平衡并重。一是平衡政府出資，運營期可行性補貼和建設(shè)期的出資（股權(quán)、 投資補助、專項債）做到每年大致平衡，必要時適當(dāng)加大前期投資、補貼額度，減少后期補貼，使得項目經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋長期貸款還本付息要求。二是合適的資本金比例和大致對等的政企股權(quán)比例，降低債權(quán)融資難度，平滑還本付息壓力。三是提高項目收益率水平，吸引長期股權(quán)投資者及PPP 二級市場主體參與PPP 項目投資積極性。其次是完善 PPP 投資相關(guān)政策。一是鼓勵聯(lián)合體（包括財務(wù)投資人）共同投資，分散資本金籌資壓力。二是引導(dǎo)保險資金、政策性銀行向 PPP 項目提供低成本、長期限、額度大的融資資金支持。三是大幅降低PPP 項目公司注冊資本要求，鼓勵采用“小注冊資本+大資本公積”方式投入項目資本金，減少法定盈余公積沉淀，在項目公司銀行貸款還本付息完成后，允許社會資本（股東）通過合法方式、途徑減資項目投入的資本金， 提高社會資本方資金應(yīng)用效率。

徐向東（咨詢類 北京財指南咨詢有限公司）：現(xiàn)金流

解決的是企業(yè)的生存問題，利潤解決的是企業(yè)的發(fā)展問題。

 

利潤好，只能說明企業(yè)有好的發(fā)展前景，但是如果不解決現(xiàn)金流的問題，就可能導(dǎo)致企業(yè)在發(fā)展壯大之前就死掉。因此， 社會資本尤其是民營企業(yè)在參與PPP 項目之時必須考慮商業(yè)的可行性（Commercial Viability)。而其中最重要的一項工作就是建立財務(wù)模型(Financial Model)、進行財務(wù)分析(Financial Analysis，包括現(xiàn)金流分析，以下同）。 從我們承接的提前終止的PPP 項目案例來看，的確有些社會資本招投標(biāo)和投資決策比較倉促，財務(wù)分析工作簡單粗糙，造成項目最終實施不下去的后果。而對于同時參與多個 PPP 項目的社會資本，現(xiàn)金流更為至關(guān)重要，否則容易造成“千里之堤毀于蟻穴”的嚴(yán)重后果。

建議有三：一是從當(dāng)前來看，很多社會資本承接的PPP

項目進入執(zhí)行階段，財務(wù)分析工作應(yīng)與項目管理直接掛鉤， 由于測算數(shù)據(jù)有實際基礎(chǔ)，所以財務(wù)分析更加復(fù)雜，但更加符合實際情況。因此，社會資本應(yīng)隨時更新數(shù)據(jù)，進行財務(wù)分析。穩(wěn)定的現(xiàn)金流要覆蓋 PPP 項目全生命周期，對應(yīng)的 PPP 項目全生命周期的財務(wù)分析工作也必不可少。二是對于同時參與多個 PPP 項目的社會資本，不能孤立的看待、管理單獨一個項目，而應(yīng)站在集團資產(chǎn)管理、戰(zhàn)略管理的角度，對全部 PPP 項目進行統(tǒng)一、全面、互為補充協(xié)調(diào)的規(guī)劃管理，甚至還要考慮資產(chǎn)、人力、資金等資源重組、整合。例如有些承包商社會資本承接了 5、6 個停車場 PPP 項目，可以考慮在集團層面專門成立停車場運營公司，統(tǒng)一對所有停車場項目進行運營管理，進一步提高管理效率，節(jié)省成本，可獲取

 

更多的現(xiàn)金流收入。三是 PPP 項目的現(xiàn)金流主要來自財政收入、開發(fā)性資源和使用者付費等。穿透來看，都是終端用戶在付費。因此，一方面需要社會資本加大力度提升 PPP 項目運營、維護能力，加大可經(jīng)營性資源的開發(fā)利用，保障現(xiàn)金流穩(wěn)定流入。另一方面，PPP 項目的價格機制（包括費價、稅價等）應(yīng)進一步深化改革，在保證公共利益的同時應(yīng)保證社會資本有合理的收益和適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險。

宋義武（政策類 江蘇省財政廳）：問題：從現(xiàn)金流入

看，資本金到位不及時，民營的社會資本方資本金遲遲不到 位時有發(fā)生。有的項目因?qū)徲嬐涎訒r間長或績效評價意見不一致，造成政府運營補貼不能按期支付，影響了項目公司現(xiàn)金流。貸款資金難落實，影響項目建設(shè)正常推進。尤其是民營社會資本很難從銀行融資，致使部分項目搞不下去，影響了民企參與 PPP 項目的積極性。融資問題己成為PPP 項目能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

建議：一是拓寬政府資本金注入渠道，允許政府債資金作為 PPP 項目資本金投入。二是 PPP 項目招標(biāo)時，加大對社會資本自有資金狀況的審核，確保社會資本有資本金及時到位的能力。三是簽訂PPP 項目合同時，詳細(xì)規(guī)定各方資本金到賬的時間、金額及違約責(zé)任。四是建議財政部會同銀保監(jiān)會出臺文件，對各金融機構(gòu)發(fā)放 PPP 項目貸款，提出明確具體要求，切實解決 PPP 項目，特別是民營資本中標(biāo)的 PPP 項目融資難問題。五是規(guī)范政府付費履約行為，嚴(yán)禁過度績效， 借績效之名，行拖欠、克扣社會資本補貼之實。

 

劉窮志（學(xué)術(shù)類 武漢大學(xué)）：社會資本參與 PPP 項目

現(xiàn)金流問題的對策建議，供參考：一是實現(xiàn)專項債與 PPP 結(jié)合。針對經(jīng)濟下行，專項債成為當(dāng)前逆周期調(diào)控的主要經(jīng)濟政策之一。財政部副部長鄒加怡在 2019 第五屆中國 PPP 發(fā)展（融資）論壇上表示，探索 PPP 與專項債相結(jié)合。盡快出臺專項債融入PPP 的政策，緩解當(dāng)前 PPP 現(xiàn)金流緊張局面。二是建立合理的價格機制。以社會平均利潤率作為定價基 礎(chǔ)，使價格與PPP 項目成本和合理利潤掛鉤，形成 PPP 項目基本的、合理的現(xiàn)金流。三是民營企業(yè)要重視PPP 項目參與策略。要選擇資產(chǎn)變現(xiàn)性較好的項目投資，還可以與央企合作參與PPP 項目。四是積極利用其他措施。保證政府付費及時足額到位，充分利用稅收優(yōu)惠政策，探索新的合理的商業(yè)模式等。

連國棟（咨詢類 山西萬方建設(shè)工程項目管理咨詢有限

公司）：目前 PPP 項目落地難，主要的原因就是融資難，尤其是 PPP 項目中現(xiàn)金流中存在的主要問題是：一是 PPP 項目財務(wù)測算簡單粗暴，大部分僅按照財金 21 號文和等額本息方法測算，未考慮項目公司的財務(wù)生存能力，導(dǎo)致項目公司在開始幾年現(xiàn)金流為負(fù)，需要社會資本母公司輸血或者是再融資，導(dǎo)致項目公司生存困難。二是 PPP 項目在融資過程中， 融資成本偏高，與其他項目相比不具有競爭性，而在專項債等政策的擠出效應(yīng)下，PPP 項目推進困難，社會資本和項目公司生存困難。三是 PPP 項目政策多變，很多項目前期策劃的融資方案，在政策變更后落地困難，需要重新設(shè)計融資方

 

案。而有的項目在政策變更后，不具融資性，而政策支持力 度偏文件，執(zhí)行力不足，如政企合作基金和保險資金支持的PPP 項目偏少。四是 PPP 項目在履行過程中，誠信履約信心不夠，對項目預(yù)期支付和績效考核結(jié)果的信心不足，導(dǎo)致履約成本高。

對于改善PPP 項目尤其是民營社會資本的現(xiàn)金流有如下建議：一是加強政策性支持PPP 和支持民營企業(yè)的力度，通過考核和其他措施，切實使好政策落在實處，如政企合作基金、保險資金如何支持的實施意見，對于民營企業(yè)來說，能 否提供一部分貼息等，以增強民營企業(yè)和社會資本的融資狀況。二是加強PPP 項目再融資的政策性扶持，開辟 PPP 的再融資綠色通道，以改善項目公司的現(xiàn)金流狀況，比如可借鑒專項債發(fā)行政策等。三是保持政策的穩(wěn)定性和政策執(zhí)行的定力，以增強項目參與方的信心，尤其是金融機構(gòu)的信心，能 按項目需求投入資金，改善項目的現(xiàn)金流狀況。四是做好項目的分類管理，對不同的項目制定差別化的政策，既保障項目實施，也要針對扶貧項目等政策性支持的項目，可以從資本金、融資，政府性引導(dǎo)基金等進行支持，以改善項目融資落地和項目公司的現(xiàn)金流狀況，保證項目順利推進。

樊林（法律類 北京市華舟律師事務(wù)所）：民營企業(yè)參

與 PPP 項目，在全周期都存在現(xiàn)金流的問題。主要表現(xiàn)在： 首先是建設(shè)期資本金籌集難，融資貸款門檻高。一是社會資本方應(yīng)當(dāng)量力而行，足額投入項目資本金。通常情況下民營企業(yè)通過自有資金投入方式籌集項目資本金，資金不足情況

 

下通過母公司負(fù)債、引進第三方權(quán)益性資本充實資本金。有些民營企業(yè)貪多求快求大，導(dǎo)致自有資金不足，也難于籌集項目資本金，導(dǎo)致項目停滯不前。二是項目銀行貸款門檻高。 近幾年由于國家 PPP、政府債、金融等政策的調(diào)整和改變， 導(dǎo)致融資環(huán)境發(fā)生巨大變化，國家對 PPP 項目規(guī)范以后，金融機構(gòu)對 PPP 項目貸款審批條件明顯提高，要求強主體，高信用等級，甚至存在所有制區(qū)別對待問題，項目貸款門檻高， 條件苛刻。大多數(shù)項目都需要股東（投資人）提供擔(dān)保，而不是無追索項目貸款，社會資本方特別是民營企業(yè)投資的PPP 項目甚至無法獲得貸款。

其次是運營期由于項目流動性差，難于獲得長期低成本

資金支持。由于 PPP 項目融資成本高，而PPP 項目的合理利潤率比較低，  大多數(shù)項目通過競爭獲得的合理利潤率在

5 -6 左右，導(dǎo)致項目流動性差，受讓方的持有回報低，買家意愿不強。由于項目持續(xù)時間長，社會資本方如果發(fā)生經(jīng)營不穩(wěn)定性的問題，難以通過轉(zhuǎn)讓項目、發(fā)行 REITS 等方式退出，只能被動持有項目。如果政府付費型項目或可行性缺口補助不能落實，則必然導(dǎo)致項目經(jīng)營困難，陷入停滯。由此蔓延傳遞到社會資本，則將引發(fā)銀行貸款無法償還、運營成本無力支付、股東投資無法收回的嚴(yán)重情形。以上問題， 在現(xiàn)實中已經(jīng)屢屢發(fā)生。

考慮到短期內(nèi)國家政策、金融機構(gòu)的行為短期內(nèi)難于影響和改變，我就此建議是：一是量力而行。社會資本方特別是民營企業(yè)不要貪多求大、而是要量力而行參與PPP 項目投

 

資。在資金能力、產(chǎn)業(yè)資源、施工/運營能力許可的情況下， 參與投資 PPP 項目。二是改變角色。民營企業(yè)要有合作意識， 與大的中央企業(yè)、上市公司、國有企業(yè)形成聯(lián)盟或協(xié)作關(guān)系， 充分利用技術(shù)、管理、運營、施工、設(shè)備供應(yīng)、服務(wù)提供方面的專業(yè)技術(shù)能力參與 PPP 項目，為前者投資的項目提供多層次、全方位的服務(wù)，成為 PPP 項目的“二級供應(yīng)商”。民營企業(yè)要在專業(yè)領(lǐng)域深耕細(xì)作，在細(xì)分市場上突出優(yōu)勢，塑造品牌。以此獲得政府、央企、上市公司的認(rèn)可青睞，這方面也有眾多成功的案例。必要情況下，還可以對民營企業(yè)實行“混合所有制”改造，獲得國有企業(yè)的資本加持，增強其投資經(jīng)營能力。三是制度建設(shè)。國家關(guān)于PPP 項目交易的市場要加快建設(shè)，社會資本方要有正常的退出機制。有進有退的機制形成后，社會資本方才能積極參與項目，并能擇機退出。否則只有背水一戰(zhàn)。此種情況對社會資本方來說投資風(fēng)險太大，對政府來說項目失敗將導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)初衷無法實現(xiàn)，社會成本將成倍增加，因此，加快 PPP 項目流動/退出機制建設(shè)非常緊迫。

滿莉（學(xué)術(shù)類 深圳鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司）：社

會資本尤其民營企業(yè)參與 PPP 項目遇到如下的問題。一是地方履約意識淡薄。由于政府的緣故，未及時工程驗收，工程 不能及時回款，一拖再拖，給社會資本方現(xiàn)金流帶來很大風(fēng)險隱患。二是在 PPP 頂層制度設(shè)計上，要求社會資本金占比太高，相當(dāng)于把政府負(fù)債集中在幾十家社會資本方。三是 PPP 期限太長，資金和項目錯配，決定了PPP 項目融資難。四是

 

專項債及 EPC 模式對PPP 社會資本而言，越來越不利，造成政府及社會資本參與PPP 的熱情下降。

根據(jù)我們目前項目情況，提一些建議：對確實無法繼續(xù)合作的PPP 項目，雙方終止合作時，由于無第三方調(diào)解機構(gòu)， 造成雙方不得不走訴訟程序，時間及資金成本都極其高昂， 建議政府相關(guān)部門設(shè)立第三方調(diào)解機構(gòu)，給予確需終止的PPP 項目合理的救濟途徑。

鄭大衛(wèi)（財務(wù)類 上海浦東發(fā)展銀行）：現(xiàn)金流就是 PPP

的生命線，也是社會資本能否提供可持續(xù)服務(wù)、項目公司能否持續(xù)運營的核心。影響項目的現(xiàn)金流，涉及政府付費履約能力、使用者付費（特別是包干項目）可行性、風(fēng)險分配安排合理性、績效考核等等，相關(guān)內(nèi)容大部分在 PPP 合同里， 所以投資 PPP，簽好合同是關(guān)鍵。項目融資的前提是可還款現(xiàn)金流能夠覆蓋項目本息，原本息償債保證比達到 120，且金融機構(gòu)需針對相關(guān)因子開展敏感性分析，才能有效論證項目抗風(fēng)險能力。社會資本和金融機構(gòu)針對項目不僅要事先算賬，光有盈余還不夠，要保證現(xiàn)金流不能斷，關(guān)鍵是理性投資不能忘。

顏立群（財務(wù)類 龍元建設(shè)集團股份有限公司）：現(xiàn)在

對于民企的支持也最多是吶喊助威，實質(zhì)性的結(jié)果就是經(jīng)歷過去兩年很多民企因為現(xiàn)金流出問題之后，金融機構(gòu)今年更加謹(jǐn)慎，很多不成文的規(guī)定，就是民企的項目謹(jǐn)慎再謹(jǐn)慎。積極點說，就是我們民企迫切迫切需要一個健康的政策環(huán) 境，可預(yù)期可持續(xù)的穩(wěn)定的政策環(huán)境，抓緊時間，把 PPP 條

 

例制定出來，問題就大部分解決了，市場會自我修復(fù)，自我 突破，民企也會也只能自己解決問題。