電力領(lǐng)域探索新能源市場(chǎng)化支持機(jī)制
——評(píng)可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度
摘要：
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2月3日，發(fā)改委、財(cái)政部、能源局發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》，擬自7月1日起在全國(guó)試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)和自愿認(rèn)購(gòu)，并將自2018年起啟動(dòng)強(qiáng)制約束交易。這標(biāo)志著我國(guó)新能源開(kāi)發(fā)利用的扶持政策，正在從“剛性的直接補(bǔ)貼”，向“市場(chǎng)化導(dǎo)向”的機(jī)制轉(zhuǎn)型。
綠證制度是對(duì)可再生能源發(fā)電量核發(fā)“綠色電力證書(shū)”，用以向電網(wǎng)企業(yè)等相關(guān)市場(chǎng)主體出售，用作完成該企業(yè)綠電消納任務(wù)的證明。
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綠證制度取代電價(jià)補(bǔ)貼，主要有兩方面特點(diǎn)：對(duì)發(fā)電企業(yè)而言，盡管在補(bǔ)貼金額上沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，但能夠避免補(bǔ)貼款拖欠的問(wèn)題，加快回款，優(yōu)化現(xiàn)金流；對(duì)電網(wǎng)企業(yè)而言，能夠提升綠電消納的靈活性，在提升總體消納規(guī)模的同時(shí)，保障電網(wǎng)安全平穩(wěn)。
美國(guó)、英國(guó)、荷蘭、澳大利亞等二十多個(gè)國(guó)家已經(jīng)實(shí)行了綠證制度，是可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展的有效措施。
試行期間，需要加緊明確綠電總量目標(biāo)、消納目標(biāo)分配方案、明確試行期綠證在正式運(yùn)行后的存續(xù)，并根據(jù)情況確定交易市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
關(guān)鍵詞：可再生能源發(fā)電 綠色電力證書(shū) 交易市場(chǎng) 內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳#排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai f an g.com
2017年2月3日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》（發(fā)改能源〔2017〕132號(hào)）（下稱《通知》），提出擬自2017年7月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)試行可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)和自愿認(rèn)購(gòu)，以引導(dǎo)全社會(huì)綠色消費(fèi)、促進(jìn)清潔能源消納利用、進(jìn)一步完善風(fēng)電和光伏發(fā)電的補(bǔ)貼機(jī)制。通知明確了綠色電力證書(shū)的核發(fā)、管理以及自愿認(rèn)購(gòu)和交易的相關(guān)機(jī)制建設(shè)任務(wù)，同時(shí)指出，將根據(jù)市場(chǎng)認(rèn)購(gòu)情況，自2018年起適時(shí)啟動(dòng)可再生能源電力配額考核和綠色電力證書(shū)強(qiáng)制約束交易。
綠色電力證書(shū)核發(fā)和認(rèn)購(gòu)交易制度（下文簡(jiǎn)稱為“綠證制度”）的推出，標(biāo)志著我國(guó)新能源開(kāi)發(fā)利用的扶持政策，正在醞釀逐步從“剛性的直接補(bǔ)貼”，向“市場(chǎng)化導(dǎo)向”的機(jī)制轉(zhuǎn)型，能夠豐富我國(guó)新能源管理體制，在緩解財(cái)政壓力的同時(shí)，提高扶持政策的靈活性、優(yōu)化政策效果，對(duì)鼓勵(lì)可再生能源長(zhǎng)期、穩(wěn)定、健康發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
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一、綠證制度的主要內(nèi)容及意義 本/文-內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
一個(gè)典型的綠證制度，其完整的體系包括綠證核發(fā)、綠電消納指標(biāo)分配、綠證交易轉(zhuǎn)讓，以及履約核查四個(gè)方面：首先，由政府主管部門(mén)對(duì)可再生能源發(fā)電企業(yè)所發(fā)的電量（綠電），核發(fā)相應(yīng)數(shù)量的“綠色電力證書(shū)”，可以用于出售或轉(zhuǎn)讓；同時(shí)，政府向輸配電企業(yè)（電網(wǎng)）分配一定的綠電消納指標(biāo)，要求其在一定時(shí)間內(nèi)必須購(gòu)買(mǎi)不低于給定量的綠電；電網(wǎng)企業(yè)可以在從可再生能源發(fā)電企業(yè)購(gòu)入電量時(shí)捆綁購(gòu)入綠證，在電網(wǎng)無(wú)法消納足量綠電時(shí)，也可以在二級(jí)市場(chǎng)向綠證持有人單獨(dú)購(gòu)入綠證，而消納量重組的電網(wǎng)企業(yè)可以選擇單獨(dú)購(gòu)入綠電，或捆綁購(gòu)入綠電和綠證后轉(zhuǎn)售綠證獲利；最后，電網(wǎng)企業(yè)按期向政府主管部門(mén)清繳一定量的證書(shū)，以作為該企業(yè)完成綠電消納指標(biāo)的證明，沒(méi)能完成指標(biāo)的企業(yè)將面臨一定的處罰。在實(shí)踐過(guò)程中，視電力市場(chǎng)具體結(jié)構(gòu)，以及政策的不同，綠證的購(gòu)買(mǎi)主體也可能是終端電力消費(fèi)者、發(fā)電企業(yè)，甚至政府本身。綠證制度是利用市場(chǎng)化的機(jī)制，鼓勵(lì)可再生能源開(kāi)發(fā)利用的常用手段之一。 本`文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中^國(guó)_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m
目前我國(guó)對(duì)可再生能源發(fā)電的扶持政策，在供給側(cè)以“可再生能源電價(jià)附加費(fèi)”補(bǔ)貼為核心，由中央財(cái)政直接向可再生能源發(fā)電企業(yè)提供資金補(bǔ)貼（Feed-in-Tariff），鼓勵(lì)綠電供給；而在輸配電環(huán)節(jié)則采取保障性收購(gòu)制度，確保電網(wǎng)對(duì)綠電的消納。然而在實(shí)際操作過(guò)程中，面臨了一系列問(wèn)題。在供給側(cè)，一方面可再生能源作為新興的產(chǎn)業(yè)，技術(shù)成本、市場(chǎng)形勢(shì)都存在較大的不確定性，變化較快。而通過(guò)中央財(cái)政補(bǔ)貼的方式，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整需要經(jīng)過(guò)繁復(fù)的行政甚至立法流程，具有很強(qiáng)的剛性，不便于靈活調(diào)整。另一方面，直接補(bǔ)貼模式給中央財(cái)政帶來(lái)較大壓力，且審核流程復(fù)雜、周期較長(zhǎng)，在實(shí)踐中常出現(xiàn)補(bǔ)貼拖欠現(xiàn)象，嚴(yán)重地影響了可再生能源發(fā)電企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)，也降低了投資開(kāi)發(fā)的積極性。在綠證制度下，綠色證書(shū)的價(jià)格將能夠隨市場(chǎng)供需隨時(shí)變化，提升了扶持政策面對(duì)技術(shù)、政策、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等因素的變化相應(yīng)調(diào)整的靈活性。此外，發(fā)電企業(yè)售出綠證，即可獲得相應(yīng)的收益，相比于補(bǔ)貼制度能夠加快回款，優(yōu)化現(xiàn)金流。
在輸配電環(huán)節(jié)，由于可再生能源發(fā)電大多具有間歇性，會(huì)給電網(wǎng)帶來(lái)額外的負(fù)荷，因此在沒(méi)有政策約束的條件下，電網(wǎng)企業(yè)傾向于減少綠電的消納，以降低電網(wǎng)負(fù)荷變化的風(fēng)險(xiǎn)、提升安全性與穩(wěn)定性?？稍偕茉窗l(fā)電強(qiáng)制上網(wǎng)、保障性收購(gòu)等制度，為各地方電網(wǎng)設(shè)定了固定的可再生能源消納比例，但這也在客觀上增加了電網(wǎng)的負(fù)擔(dān)，尤其是在外生設(shè)定的剛性目標(biāo)下，電網(wǎng)無(wú)法根據(jù)具體的資源與技術(shù)條件，調(diào)整可再生電力消納幅度。而在綠色證書(shū)制度下，輸配電企業(yè)在直接消納成本過(guò)高，或者技術(shù)條件不滿足時(shí)，可以通過(guò)購(gòu)入證書(shū)滿足政策需求；而反過(guò)來(lái)，這也鼓勵(lì)了條件優(yōu)良的地區(qū)更多地消納綠電，獲得綠證并出售獲利?？梢?jiàn)，綠證制度的推行有助于提高可再生能源開(kāi)發(fā)利用的靈活性、鼓勵(lì)電網(wǎng)企業(yè)主動(dòng)提高綠電消納規(guī)模，同時(shí)也有助于保障電網(wǎng)系統(tǒng)整體的平穩(wěn)性。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
為了鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)化發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)有的可再生能源相關(guān)補(bǔ)貼正在穩(wěn)步“退潮”，而基于靈活的市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生的綠證制度有望全面取代現(xiàn)有的補(bǔ)貼。從此次《通知》的內(nèi)容中，不難看出國(guó)家用市場(chǎng)化的綠證制度逐步取代剛性補(bǔ)貼的用意，并且力求實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：
在可再生能源發(fā)電納入綠證核發(fā)范圍的設(shè)定上，針對(duì)性地選擇了消納問(wèn)題較為嚴(yán)重的陸上風(fēng)電和集中式光伏發(fā)電，而沒(méi)有包含海上風(fēng)電、分布式光伏發(fā)電，及其他種類(lèi)的可再生能源發(fā)電； 本`文內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a npai fan g.com
在認(rèn)購(gòu)制度方面，暫時(shí)采取自愿性原則，認(rèn)購(gòu)主體包括各級(jí)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人，并由主管部門(mén)定期向社會(huì)發(fā)布綠證售賣(mài)信息，作為鼓勵(lì)。但2018年后，主管部門(mén)將為相關(guān)企業(yè)設(shè)定綠電強(qiáng)制性消納指標(biāo)，從而轉(zhuǎn)為強(qiáng)制約束交易；
在綠證核發(fā)、登記、交易，以及相關(guān)信息系統(tǒng)和平臺(tái)的建設(shè)主體設(shè)置方面，也沿用了原有電價(jià)附加補(bǔ)貼的管理體系，即由國(guó)家可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息中心承擔(dān)。該中心由國(guó)家能源局于2015年9月設(shè)立，主要職責(zé)為管理全國(guó)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的核準(zhǔn)、登記（備案）、建設(shè)、并網(wǎng)及運(yùn)營(yíng)等全生命周期信息管理，是目前國(guó)家可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼核發(fā)的唯一信息來(lái)源口徑。 本`文@內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com
最后，在綠證認(rèn)購(gòu)價(jià)格方面，《通知》規(guī)定了認(rèn)購(gòu)雙方以原有電價(jià)附加補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為上限，協(xié)商或競(jìng)價(jià)確定認(rèn)購(gòu)價(jià)格，確保平穩(wěn)過(guò)渡；同時(shí)規(guī)定，發(fā)電企業(yè)出售綠證后，相應(yīng)的電量不再享受?chē)?guó)家可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼。對(duì)發(fā)電企業(yè)而言，盡管申領(lǐng)補(bǔ)貼與出售證書(shū)二選其一，且出售證書(shū)獲得的收入目前并不會(huì)高于補(bǔ)貼金額，但是企業(yè)將能夠立即獲得相應(yīng)收入，從而緩解了補(bǔ)貼拖欠帶來(lái)的資金壓力，有助于優(yōu)化現(xiàn)金流。
盡管此次試行沒(méi)有為相關(guān)主體設(shè)定強(qiáng)制認(rèn)購(gòu)目標(biāo)，但是通過(guò)政府主管部門(mén)的引導(dǎo)，探索性地開(kāi)展綠證交易，理順從綠證核發(fā)、登記到交易管理和信息披露、核查的整個(gè)機(jī)制，能夠?yàn)?018年后全面推進(jìn)綠證制度打下良好的基礎(chǔ)。 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
二、綠證制度的理論基礎(chǔ)與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
可再生能源綠色電力證書(shū)是一種可交易的、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證，是對(duì)可再生能源發(fā)電方式予以確認(rèn)的一種指標(biāo)[1]。由于可再生能源發(fā)電避免了傳統(tǒng)化石能源發(fā)電帶來(lái)的環(huán)境污染、健康損害等負(fù)外部性成本，因此能夠產(chǎn)生隱性的社會(huì)效益——這種社會(huì)效益的規(guī)模，與可再生能源發(fā)電量成正比。而綠證所能提供的，是獨(dú)立于發(fā)電過(guò)程的可再生電力計(jì)量工具。恰由于其獨(dú)立性，綠證也可以用作轉(zhuǎn)讓可再生能源的環(huán)境效益等正外部性所有權(quán)的交易工具。
值得注意的是，綠證只能提供計(jì)量工具，但其價(jià)格卻由政府部門(mén)設(shè)定的綠證總量目標(biāo)決定。綠債制度的定價(jià)邏輯如下：在給定可再生能源發(fā)電總裝機(jī)容量的條件下，綠電的邊際成本隨著其發(fā)電總量的增加而提高，而邊際成本與基本電價(jià)之間的差價(jià)如果能夠由綠證價(jià)格抵補(bǔ)，發(fā)電企業(yè)便有發(fā)電的動(dòng)力——由此便決定了綠證的市場(chǎng)供給。而綠證可以由政府購(gòu)買(mǎi)，或者由政府要求電力企業(yè)，及其他市場(chǎng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體以及終端電力用戶購(gòu)買(mǎi)，也可以由市場(chǎng)主體自愿購(gòu)買(mǎi)。當(dāng)設(shè)定的總目標(biāo)與綠證總供給（也即綠電發(fā)電總量）相一致時(shí)，市場(chǎng)出清，此時(shí)的綠電邊際成本與基礎(chǔ)電價(jià)之間的差價(jià)，即為綠證的出清價(jià)格。由此可見(jiàn)，可再生能源綠色電力證書(shū)的核發(fā)，以及政府制定并向相關(guān)市場(chǎng)主體分配的強(qiáng)制性綠電采購(gòu)目標(biāo)，是綠證制度順利推行的兩大基石[2]。 本@文$內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
目前，美國(guó)、英國(guó)、荷蘭、澳大利亞、墨西哥、印度等20多個(gè)國(guó)家正在開(kāi)展綠證交易。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，推行綠色電力證書(shū)交易，通過(guò)市場(chǎng)化的方式，給予生產(chǎn)清潔能源的發(fā)電企業(yè)必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展的有效措施。 本+文`內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
三、綠證制度在我國(guó)的未來(lái)發(fā)展
我國(guó)的綠證制度尚處于初步探索的階段，需要通過(guò)試行研究和建立相關(guān)基礎(chǔ)規(guī)則和體系，因此相關(guān)規(guī)定中還存在非常多的不完全的特征，主要體現(xiàn)在四方面： 本`文-內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
綠證認(rèn)購(gòu)采取自愿性的原則，通過(guò)社會(huì)公示的方式給以鼓勵(lì)，而沒(méi)有設(shè)定強(qiáng)制性的綠證認(rèn)購(gòu)指標(biāo)； 本`文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳排0放_(tái)交-易=網(wǎng) t an pa ifa ng . c om
對(duì)綠證的定價(jià)限制，依據(jù)電價(jià)附加補(bǔ)貼標(biāo)注設(shè)定上限，而非完全的市場(chǎng)定價(jià)； 本@文$內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放^交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.c om
對(duì)于綠證的交易，目前僅規(guī)定了直接向可再生能源發(fā)電企業(yè)認(rèn)購(gòu)，而沒(méi)有涉及購(gòu)入綠證的二次轉(zhuǎn)讓交易，即尚未形成真正的交易（二級(jí)）市場(chǎng)。
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綠證制度盡管在國(guó)外已經(jīng)有較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是在我國(guó)特有的電力市場(chǎng)下，形成完整、合理、有效的制度體系，依然需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的探索。這也是政策形成過(guò)程中必須經(jīng)歷的過(guò)程——不論是電力市場(chǎng)改革，還是與綠證相似的碳配額市場(chǎng)，也都經(jīng)歷了從自愿向強(qiáng)制、從區(qū)域試點(diǎn)向全面鋪開(kāi)過(guò)渡的漸進(jìn)過(guò)程。然而正如《通知》中已經(jīng)明確的，將“根據(jù)市場(chǎng)認(rèn)購(gòu)情況，自2018年起適時(shí)啟動(dòng)可再生能源電力配額考核和綠色電力證書(shū)強(qiáng)制約束交易。”這意味著最晚到2018年，我國(guó)將會(huì)全面推行綠證制度，取代可再生能源發(fā)電附加費(fèi)補(bǔ)貼。因此，在未來(lái)為期一年的試行期中，除了進(jìn)一步明確綠證合法、登記、交易管理和統(tǒng)計(jì)核查等相關(guān)體制外，在機(jī)制設(shè)計(jì)上還面臨一些更為關(guān)鍵的問(wèn)題，需要加以明確，包括： 本`文@內(nèi)/容/來(lái)/自:中-國(guó)^碳-排-放^*交*易^網(wǎng)-tan pai fang. com
設(shè)定可再生能源發(fā)電總量目標(biāo)：根據(jù)《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的目標(biāo)，到2020年可再生能源利用將達(dá)到能源消費(fèi)總量的15%，照此目標(biāo)，可以大概匡算“十三五”期間各年可再生能源開(kāi)發(fā)利用的目標(biāo)。 本*文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中_國(guó)_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
綠電消納目標(biāo)的分配方案：與碳市場(chǎng)配額分配問(wèn)題一樣，對(duì)于綠電消納指標(biāo)的分配，是綠證制度的一大難題。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，主要有三種分配方式：向發(fā)電企業(yè)分配；向輸配電企業(yè)（電網(wǎng)）分配；以及向終端用戶分配。目前我國(guó)綠電產(chǎn)能充裕，電網(wǎng)消納是主要的瓶頸。另一方面，電力非市場(chǎng)化導(dǎo)致終端用戶無(wú)法選擇輸配電企業(yè)，及電力來(lái)源。因此，在我國(guó)現(xiàn)有電力市場(chǎng)環(huán)境下，向電網(wǎng)企業(yè)分配綠電消納指標(biāo)是較為合理的選擇。但具體的分配方式有待研究，預(yù)計(jì)在分配過(guò)程中必將面臨激烈的博弈。
交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)：是否允許綠證二次轉(zhuǎn)讓？如果可以二次轉(zhuǎn)讓，是否構(gòu)建集中交易市場(chǎng)？是否引入做市商？此外，是否允許金融機(jī)構(gòu)和投資者進(jìn)入？這些問(wèn)題也需要進(jìn)一步的探討。合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)需要根據(jù)主體情況確定，即取決于指標(biāo)的分配：如果向大型的電網(wǎng)公司分配，則市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)主體非常有限，且各個(gè)電網(wǎng)公司覆蓋地域范圍廣，有足夠能力內(nèi)部消化，因此沒(méi)有二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展的空間；相反，如果消納指標(biāo)的分配主體為地方電網(wǎng)公司，或者終端消費(fèi)者等較小規(guī)模的主體，則設(shè)立二級(jí)市場(chǎng)將有助于提高市場(chǎng)運(yùn)行的效率。 本+文`內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
試行期間核發(fā)綠證的存續(xù)問(wèn)題：由于試行期間采用自愿認(rèn)購(gòu)的原則，并且對(duì)綠證的定價(jià)設(shè)定了不高于“可再生能源電價(jià)附加”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的上限，因此可以預(yù)期在試行期間綠證的價(jià)格區(qū)間、定價(jià)邏輯將與2018年后正式啟動(dòng)的強(qiáng)制約束下的交易機(jī)制有較大差異。允許試行期綠證存續(xù)到正式運(yùn)行后繼續(xù)使用有助于提高試行期市場(chǎng)主體購(gòu)買(mǎi)綠證的積極性，但由于試行期沒(méi)有強(qiáng)制的約束，同時(shí)存在限價(jià)，導(dǎo)致綠證需求不足、價(jià)格可能大幅低于正式啟動(dòng)后的價(jià)格。因此允許試行期綠證全額結(jié)轉(zhuǎn)至正式運(yùn)行期使用，可能妨礙市場(chǎng)公平性。具體機(jī)制的設(shè)計(jì)，需要結(jié)合試行期間的具體情況確定，但盡早明確相關(guān)方案，對(duì)于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、促進(jìn)平穩(wěn)過(guò)渡具有重要的作用。 （完） 本`文-內(nèi).容.來(lái).自：中`國(guó)^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
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