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文章來源:當(dāng)代世界龐中英 卜永光2020-04-03 12:30

 

　　19世紀(jì)的歐洲已經(jīng)具有當(dāng)代全球治理最為實(shí)質(zhì)的內(nèi)容和形式。美國學(xué)者米锃（Jennifer Mitzen）認(rèn)為，全球治理是集體意圖的形成和維持，是各國對一起解決問題的共同承諾。從拿破侖被打敗到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)的100年（1815—1914年）間“歐洲協(xié)和”正是發(fā)揮了這樣一種作用。今天我們所談的全球治理，其在19世紀(jì)的起源正是“歐洲協(xié)和”。在這100年中，歐洲各國之間，尤其是“列強(qiáng)”為了解決關(guān)涉多方的共同問題而召開了許多國際會議，進(jìn)行“面對面的外交”。這些國際會議被叫作“強(qiáng)國之間的協(xié)和”（Concert of Big Powers），即“歐洲協(xié)和”。

 

　　19世紀(jì)的歐洲面臨的最大挑戰(zhàn)是和平的不可持續(xù)性。1815年，一度橫掃歐洲大陸、撼動(dòng)諸大國統(tǒng)治的拿破侖被打敗，但和平并未自動(dòng)產(chǎn)生。站在當(dāng)時(shí)的歷史節(jié)點(diǎn)看，“重建的世界”向何處去，仍然存在很大不確定性，歐洲面對的是一個(gè)空前的“大變局”。不過，從1815年起的近100年，歐洲卻大體上是和平的。為什么從17世紀(jì)以來戰(zhàn)亂不止的歐洲居然在19世紀(jì)享受了如此長時(shí)段的和平？研究人員普遍把這一和平歸功于作為國際制度或者國際秩序維護(hù)者的“歐洲協(xié)和”。

 

　　匈牙利裔英國學(xué)者卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）在考察19世紀(jì)歐洲這段歷史的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)，政府要“嵌入”市場活動(dòng)中，也就是主張政治對經(jīng)濟(jì)的介入。這是波蘭尼“大轉(zhuǎn)型”思想的核心。“百年和平”是波蘭尼的首要研究對象之一。他把歐洲國家之間的會議外交和當(dāng)時(shí)的世界經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來分析，頗富洞見地闡釋了19世紀(jì)開始形成的“國際金融體系”，認(rèn)為“歐洲協(xié)和”這種會議外交，實(shí)際上解決了當(dāng)時(shí)國際經(jīng)濟(jì)體系中存在的尖銳問題（尤其是列強(qiáng)爭奪勢力范圍和殖民地引起的沖突）。這種觀點(diǎn)借用今天的全球治理話語來表述，就是“歐洲協(xié)和”治理了歐洲列強(qiáng)之間的沖突。波蘭尼在其理論論述中也揭示了一種邏輯：治理沖突的過程即是和平進(jìn)程，和平不過是治理的結(jié)果。

 

　　20世紀(jì)初，在19世紀(jì)曾經(jīng)如此有效的“歐洲協(xié)和”逐漸衰落。由于不再有“歐洲協(xié)和”的治理，第一次世界大戰(zhàn)隨之爆發(fā)。正在崛起的美國介入了第一次世界大戰(zhàn)，戰(zhàn)后則發(fā)起成立了國際聯(lián)盟，不過美國最終沒有參加國聯(lián)。1920年成立的國聯(lián)，似乎是為了汲取第一次世界大戰(zhàn)的教訓(xùn)，但是國聯(lián)并非“歐洲協(xié)和”的重建。1945年后，歐洲事實(shí)上在局部重建了“協(xié)和”。這種新的“協(xié)和”從地理范圍上看限于西歐，在涉及的層面和所發(fā)揮的功能上卻極大地超越了19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”。通過組建歐洲煤鋼聯(lián)營、歐洲經(jīng)濟(jì)共同體、歐洲共同體，冷戰(zhàn)期間“歐洲一體化”獲得初步成功。到20世紀(jì)80年代末90年代初，經(jīng)過柏林墻倒塌、兩德統(tǒng)一、冷戰(zhàn)結(jié)束、蘇聯(lián)解體等一系列國際變局，歐洲共同體具備了升級為歐洲聯(lián)盟的基礎(chǔ)。1993年歐盟正式起步，并試圖在加速邁向一個(gè)更緊密共同體的進(jìn)程中推進(jìn)地區(qū)治理和全球治理。2012年，因?yàn)榘褮W洲從“戰(zhàn)爭的大陸變成了和平的大陸”，歐盟獲得了諾貝爾和平獎(jiǎng)。這一巨大的積極成就，顯然大大超過了19世紀(jì)的消極的“百年和平”。如果說“歐洲協(xié)和”是全球治理的原初形式，那么歐盟則是在一個(gè)地區(qū)層面上的全球治理的高級形式。然而，今天的歐洲人（包括英國人）不再以和平為首要考慮，以為和平是當(dāng)然的，忘記了和平是如何得來的。為此，盧森堡首相格扎維埃·貝泰爾（Xavier Bettel）感嘆：“人們現(xiàn)在都已經(jīng)忘記，歐盟成立之初的宗旨是為了和平?，F(xiàn)在人們（指英國人）衣食無憂，出行自如，把最重要的和平議題置之腦后。”

 

　　“歐洲協(xié)和”有很多陰暗面，例如各種不可告人的“秘密協(xié)議”。正是這些陰暗面導(dǎo)致了“歐洲協(xié)和”的最終失敗。在巴黎和會上，美國威爾遜政府揭露了“歐洲協(xié)和”的陰暗面。與之相比，1945年在世界大戰(zhàn)的廢墟中誕生的聯(lián)合國和國際經(jīng)濟(jì)組織，植根于厚重的世界歷史（尤其是“歐洲協(xié)和”） 所提供的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。這些機(jī)構(gòu)盡管不是“世界政府”，但卻是現(xiàn)代意義上在全球?qū)用鎸Τ鲆粋€(gè)國家范圍的問題與挑戰(zhàn)的集體治理或國際治理。它們在很大程度上克服了“歐洲協(xié)和”的陰暗面，并在涉及范圍、涵蓋內(nèi)容和對全球政治影響的深遠(yuǎn)程度上大大超越了19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”。

 

　　然而，聯(lián)合國在長達(dá)40多年的美蘇冷戰(zhàn)中并沒有完全實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)的原初使命，在治理“冷戰(zhàn)”這樣的“大變局”上居然根本派不上用場，甚至在冷戰(zhàn)期間被邊緣化。只是到了20世紀(jì)90年代，在冷戰(zhàn)結(jié)束的條件下，聯(lián)合國才開始了“改革”。1982年達(dá)成的《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）在冷戰(zhàn)結(jié)束和“聯(lián)合國改革”的時(shí)代背景下于1994年生效。1995年，雄心勃勃致力于全球貿(mào)易治理的世貿(mào)組織（WTO）取代了關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）。

 

　　冷戰(zhàn)的開始及其終結(jié)，都分別孕育出了影響深遠(yuǎn)的國際變局，與之相伴的聯(lián)合國誕生和改革，可以被視為兩次國際變局“時(shí)勢所造”的結(jié)果，但作為二戰(zhàn)結(jié)束后最重要國際治理機(jī)制的聯(lián)合國，卻未能起到過“造時(shí)勢”或從根本上治理“大變局”的作用。直到今天，在全球治理大旗下的“聯(lián)合國改革”仍然是未竟之業(yè)。

 

　　站在冷戰(zhàn)結(jié)束的十字路口，有人主張和實(shí)踐“單極世界”，即由“唯一的超級大國”美國統(tǒng)治這個(gè)世界；有人主張“全球治理”。在國際層面，“統(tǒng)治”與“治理”也是不同的。“單極世界”與“全球治理”是兩種完全不同的世界秩序。我們一度忽視了冷戰(zhàn)后的“單極世界”與“全球治理”兩種世界秩序觀之間的巨大差異。這種或出自有意地混淆、或出自無意中模糊的忽視，使得不少人將美國在全球治理中占據(jù)特殊地位、發(fā)揮特殊作用，視作一種無可避免乃至天然合理的現(xiàn)象。

 

　　歷史常具極大的諷刺性。“單極世界”很快就被證明不過是“單極時(shí)刻”。2017年，美國特朗普政府上臺。這個(gè)政府把自己嚴(yán)格區(qū)別于從老布什到奧巴馬的后冷戰(zhàn)時(shí)期的美國歷屆政府，號稱“讓美國再次偉大”，踐行“經(jīng)濟(jì)民族主義”和“美國優(yōu)先”，卻并不想繼續(xù)奉行后冷戰(zhàn)時(shí)期在美國主流價(jià)值觀主導(dǎo)下、以領(lǐng)導(dǎo)世界為核心的傳統(tǒng)外交政策，而是對其進(jìn)行重大調(diào)整，包括接連退出一系列現(xiàn)有全球治理進(jìn)程（尤其是具有約束力的國際協(xié)定）。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國將其為“單極世界”構(gòu)建的世界秩序稱作“自由世界秩序”。特朗普執(zhí)政后，西方學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為“自由世界秩序”陷入了嚴(yán)重危機(jī)，甚至已經(jīng)終結(jié)。特朗普政府的外交政策未必等于“美國放棄了世界領(lǐng)導(dǎo)”，但可以明確的是，在特朗普政府治下，“單極世界”幾乎不再存在。

 

　　與此同時(shí)，強(qiáng)力崛起的保護(hù)主義和民族主義給全球治理實(shí)踐帶來了嚴(yán)重沖擊。作為一種理論學(xué)說和行動(dòng)主張的“全球治理”逐漸失去上升勢頭。2015年，在聯(lián)合國成立70周年的歷史時(shí)刻，全球治理在形式上似乎達(dá)到了其高峰：在各國領(lǐng)導(dǎo)人參加的聯(lián)合國峰會上，以“改變我們的世界”為訴求的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》獲得通過；在聯(lián)合國氣候大會上，《巴黎協(xié)定》達(dá)成。但是，這些全球治理進(jìn)展并沒有減輕人們對“全球治理的未來”的憂慮。2019年9月24日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在第74屆聯(lián)大演講中聲言：“我擔(dān)心世界大分裂（Great Fracture）的可能性：地球上兩個(gè)最大的經(jīng)濟(jì)體，正在分化為相互競爭的兩個(gè)世界，它們擁有各自的主導(dǎo)貨幣、貿(mào)易和金融規(guī)則、互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、人工智能技術(shù)，以及各自制定的具有零和博弈性質(zhì)的地緣政治和軍事戰(zhàn)略。我們一定要竭盡所能阻止這種大分裂，維系一個(gè)以強(qiáng)有力的多邊制度為支撐的多極世界。”古特雷斯還指出，“氣候變化”，已經(jīng)是一場“氣候危機(jī)”。2019年12月11日，世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)在運(yùn)行了24年后正式停擺。2019年12月15日，由西班牙協(xié)助智利承辦的馬德里聯(lián)合國氣候大會（COP25）在諸多談判目標(biāo)（尤其是建立碳市場）上沒有達(dá)成協(xié)議。顯然，全球治理已陷入嚴(yán)重困境。 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om