美國“退群”與全球治理的未來
特朗普上臺執(zhí)政后,美國極力批評“全球治理”,并站在“全球治理”的對立面采取了一系列行動(dòng),包括退出了一些重要的國際組織(如聯(lián)合國教科文組織)和關(guān)鍵的多邊協(xié)議(如關(guān)于應(yīng)對氣候變化的《巴黎協(xié)定》)。在區(qū)域方面,美國退出了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)等。特朗普政府在全球治理問題上的態(tài)度和行動(dòng),進(jìn)一步加劇了全球治理面臨的困境。
實(shí)際上,“全球治理赤字”擴(kuò)大的趨勢在特朗普政府上臺前就已露出端倪。由于WTO主導(dǎo)的全球多邊貿(mào)易談判長期無法取得突破,貿(mào)易領(lǐng)域的全球治理裹足不前。在這種情況下,奧巴馬執(zhí)政時(shí)期的美國和亞太地區(qū)其他國家組成的12方于2016年4月簽署《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》,試圖“另起爐灶”繼續(xù)推進(jìn)全球貿(mào)易治理。但是,特朗普政府在2017年上臺后,第一個(gè)退出的國際協(xié)定居然是奧巴馬政府精心打造的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》。
不過,需要正確認(rèn)識特朗普執(zhí)政后美國的“退群”行動(dòng),以避免在判斷美國與“全球治理”之間的關(guān)系時(shí)發(fā)生誤解。即便“退群”,美國因素實(shí)際上仍然滲透在當(dāng)今大多數(shù)全球治理進(jìn)程之中。那些美國退出或原本就不在其中的國際組織和多邊協(xié)議,美國與它們的關(guān)系仍然復(fù)雜。比如,美國并沒有參加《聯(lián)合國海洋法公約》,卻“承認(rèn)該《公約》的大部分內(nèi)容為習(xí)慣國際法。它盡量遵守該《公約》,也希望其他國家這樣做”。在退出《巴黎協(xié)定》后,美國與《巴黎協(xié)定》之間的關(guān)系也類似于與《聯(lián)合國海洋法公約》的關(guān)系。
在上述案例中,美國在全球應(yīng)對氣候變化談判進(jìn)程中的復(fù)雜角色及其演化尤為值得關(guān)注。美國是全球第二大溫室氣體排放國。奧巴馬政府在《巴黎協(xié)定》的形成中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。2016年9月3日,奧巴馬宣布美國正式加入《巴黎協(xié)定》。然而,特朗普政府完全逆轉(zhuǎn)了奧巴馬政府的氣候政策。2017年6月,特朗普政府宣布美國退出《巴黎協(xié)定》,聯(lián)合國氣候變化治理進(jìn)程受到嚴(yán)重打擊。2019年11月4日,特朗普政府正式啟動(dòng)退出《巴黎協(xié)定》的程序,預(yù)定在2020年11月4日完成。
不過,2017年,在特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》的同時(shí),美國一些州長組成了美國氣候聯(lián)盟(the United States Climate Alliance),繼續(xù)支持《巴黎協(xié)定》。在政治上,美國國內(nèi)民主、共和兩黨在氣候問題上針鋒相對,分化和對立嚴(yán)重。把氣候變化稱為“當(dāng)今生存威脅”的美國眾議院議長佩洛西(Nancy Pelosi)率領(lǐng)由參眾兩院15名民主黨議員組成的國會代表團(tuán)列席了2019年12月舉行的聯(lián)合國氣候變化馬德里大會,“重申美國人對抗氣候危機(jī)的決心”。
即便是退出《巴黎協(xié)定》的特朗普政府,也并沒有脫離聯(lián)合國氣候變化治理進(jìn)程。在馬德里氣候大會舉行前夕,美國決定派出由負(fù)責(zé)海洋及國際環(huán)境與科學(xué)事務(wù)的國務(wù)院官員瑪西亞·伯尼卡特(Marcia Bernicat)率領(lǐng)的政府代表團(tuán)參加大會。有人認(rèn)為,盡管特朗普政府改變了美國的氣候政策,但是美國仍然在全球氣候變化治理中發(fā)揮著某種領(lǐng)導(dǎo)角色。
盡管如此,這些案例還是啟發(fā)人們思考這樣的問題:缺少了美國的國際協(xié)和還能否維系,進(jìn)而形成沒有美國的全球治理?在多邊經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域,在被美國置于被動(dòng)處境后,一些國家和國際組織已經(jīng)在相對主動(dòng)地探索這種可能性。日本和新加坡等國家在缺少美國的情況下,以《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》取代《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》,成為沒有美國參與的區(qū)域治理的一個(gè)突出案例。在全球?qū)用?,加拿大和歐盟于2019年7月25日共同宣布,建立一項(xiàng)臨時(shí)協(xié)定或者臨時(shí)機(jī)制,應(yīng)對WTO上訴機(jī)構(gòu)面臨的危機(jī)。加拿大和歐盟呼吁其他WTO成員加入這項(xiàng)開放的“臨時(shí)協(xié)定”。2019年12月11日,WTO上訴機(jī)構(gòu)正式“停擺”。接下來,加拿大和歐盟帶頭的“臨時(shí)協(xié)定”能否發(fā)揮某種替代作用,值得繼續(xù)觀察。
在氣候治理問題上,由于美國退出《巴黎協(xié)定》,有關(guān)歐盟或者中國等發(fā)揮氣候領(lǐng)導(dǎo)作用的觀點(diǎn)很多。在2019年馬德里氣候大會上,歐盟發(fā)布了“歐洲
綠色協(xié)議”(European Green Deal),設(shè)立了在2050年實(shí)現(xiàn)“
碳中和”(二氧化碳凈排放量降為零)的戰(zhàn)略目標(biāo)。“歐盟在氣候治理方面的雄心抱負(fù)與國際社會的疲態(tài)形成鮮明對比”,其在全球氣候治理中正在重塑自身的領(lǐng)導(dǎo)作用。
與美國特朗普政府在全球治理問題上的立場和政策完全不同,全球治理始終是新時(shí)代中國外交政策的優(yōu)先議程,中國正在全球治理中發(fā)揮更大作用。中國發(fā)起的主要國際倡議或者多邊組織,美國也沒有參與。在籌辦和成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(AIIB)期間(2014—2015年),中國歡迎美國加入其中。但奧巴馬政府不僅沒有參加,反而因?yàn)閬喭缎袉栴}與中國發(fā)生了矛盾。特朗普政府也沒有參加亞投行。在“一帶一路”倡議方面,中國也歡迎美國參加,但美國卻一直在或明或暗地加以反對。中國推進(jìn)“一帶一路”建設(shè),最大的阻力來自美國。
結(jié) 語
本文從比較歷史研究的角度簡要梳理了19世紀(jì)的“歐洲協(xié)和”和1945年以來以聯(lián)合國為中心的全球治理蘊(yùn)藏的歷史經(jīng)驗(yàn)及其不足。這項(xiàng)考察表明,19世紀(jì)的“百年和平”和1945年以來的世界和平,都與全球治理分不開。歷史經(jīng)驗(yàn)還表明,世界“大變局”往往意味著在一種長期存在的世界秩序趨向終結(jié)、新秩序仍充滿不確定性之際,世界面臨著極端復(fù)雜而又十分危險(xiǎn)的形勢。當(dāng)此之際,如果對“大變局”缺少有效的集體治理,這種世界性危險(xiǎn)很可能會不斷被放大并嚴(yán)重惡化,甚至引發(fā)歷史性的世界災(zāi)難。全球治理危機(jī)或者說缺少全球治理的局面越是持續(xù),紛爭、混亂和無序,越是可能導(dǎo)致更大的沖突,包括世界經(jīng)濟(jì)體系的結(jié)構(gòu)性大中斷。
鑒往方能知今,并為未來做好準(zhǔn)備。當(dāng)前的“百年未有之大變局”可以通過加強(qiáng)全球治理來應(yīng)對。習(xí)近平主席在首屆“一帶一路”國際合作高峰
論壇開幕式的主旨演講中曾指出,世界存在著嚴(yán)重的“治理赤字”。中國參與的二十國集團(tuán)、金磚合作機(jī)制、上海合作組織、東盟地區(qū)
論壇等重大的新型國際合作,發(fā)起的“一帶一路”倡議和亞投行等多邊合作機(jī)制,都對彌補(bǔ)“全球治理赤字”具有重要意義。中國正在與國際社會其他同道國家“共同維護(hù)多邊主義、完善全球治理”。如果能夠切實(shí)有效地維持和加強(qiáng)全球治理,21世紀(jì)的世界仍然可能享有長期的和平與繁榮。(注釋略)
【版權(quán)聲明】本網(wǎng)為公益類網(wǎng)站,本網(wǎng)站刊載的所有內(nèi)容,均已署名來源和作者,僅供訪問者個(gè)人學(xué)習(xí)、研究或欣賞之用,如有侵權(quán)請權(quán)利人予以告知,本站將立即做刪除處理(QQ:51999076)。