魏慶坡：碳排放權(quán)法律屬性定位的反思與制度完善——以雙階理論為視角

 

碳排放權(quán)的定位與公共利益密切相關(guān)，碳排放權(quán)的創(chuàng)設(shè)和運(yùn)行離不開(kāi)行政權(quán)的行使，同時(shí)也體現(xiàn)了配額交易當(dāng)事人主觀意愿的一致性。正因如此，碳排放權(quán)的法律屬性定位需要破除“公法與私法相對(duì)立”的理論藩籬，要避免“非公即私”或“非私即公”的單一僵化型思維定式就需要準(zhǔn)確考察碳交易市場(chǎng)制度的具體運(yùn)行過(guò)程，運(yùn)用法學(xué)理論與專業(yè)知識(shí)洞悉碳排放權(quán)問(wèn)題的本質(zhì)，撥開(kāi)現(xiàn)象迷霧，在兼顧公私面向的基礎(chǔ)上以一種更為恰當(dāng)?shù)囊暯敲魑鋺?yīng)然屬性。在此，德國(guó)法上的雙階理論可以為碳排放權(quán)法律屬性的厘定提供恰當(dāng)?shù)睦碚摻忉尯吐窂椒治?，能夠既在彰顯碳排放權(quán)獨(dú)立價(jià)值和利益形態(tài)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)邏輯自洽，又可以切實(shí)關(guān)照社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求。

 

（一）機(jī)理分析：雙階理論的緣起與適用

 

在公私法二元對(duì)立以及第二次世界大戰(zhàn)后行政機(jī)關(guān)職能擴(kuò)張的歷史背景下，行政機(jī)關(guān)除了借助公權(quán)力影響私法上的法律關(guān)系，“還會(huì)通過(guò)私法形式的法律行為直接執(zhí)行行政任務(wù)”，以私法形式行使公權(quán)力現(xiàn)象的增多帶來(lái)了人們對(duì)其法律救濟(jì)問(wèn)題的憂慮。為解決這一問(wèn)題，德國(guó)學(xué)者伊普森于1951年首次提出了雙階理論的雛形。隨后，伊普森在1956年出版的《對(duì)私人的公共補(bǔ)貼》一書(shū)中對(duì)雙階理論進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，從國(guó)家干預(yù)角度出發(fā)，將補(bǔ)貼關(guān)系分為決定階段和履行階段，前者的根本目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益，屬于公法性質(zhì)的行政行為，應(yīng)適用公法進(jìn)行調(diào)整；后者涉及補(bǔ)貼如何發(fā)放，屬于私法行為，應(yīng)受私法約束。簡(jiǎn)言之，雙階理論主張將復(fù)雜之法律事實(shí)擬制為兩個(gè)階段，分別適用不同性質(zhì)的法律規(guī)范，旨在對(duì)以私法方式行使公權(quán)力的行為進(jìn)行有效規(guī)制。

 

雙階理論有益于保護(hù)補(bǔ)貼申請(qǐng)人，也有助于有效規(guī)制政府借助私法方式行使公權(quán)力的行為，引起了理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注，經(jīng)歷了從一開(kāi)始的質(zhì)疑到肯定與支持的嬗變過(guò)程。雙階理論之所以受到質(zhì)疑，是因?yàn)椋海?）由于雙階理論實(shí)質(zhì)上是人為地將一個(gè)統(tǒng)一的事實(shí)行為割裂為兩個(gè)法律關(guān)系，與具體生活關(guān)系背后的現(xiàn)實(shí)利益形態(tài)和運(yùn)作機(jī)理并不相符，因此造成法律內(nèi)部邏輯的混亂。（2）在現(xiàn)實(shí)中此兩個(gè)階段的公私法適用很難進(jìn)行明確劃分，雖然兩個(gè)階段的法律適用是并列的“雙軌制”救濟(jì)，但是實(shí)際上第二階段的行為產(chǎn)生的問(wèn)題未必就是私法一定能解決的問(wèn)題，還可能適用公法救濟(jì)，如行政機(jī)關(guān)因情勢(shì)變更情形下作出的行政行為很難適用民事救濟(jì)方式。（3）兩個(gè)階段的行為之間的效力關(guān)系的界定似乎未竟成功：有人主張第一階段的行政行為因第二階段的契約締結(jié)而“終結(jié)”，也有人認(rèn)為第一階段的行政行為系第二階段的契約生效的要件，還有人提出第一階段的行政行為是第二階段契約的“交易基礎(chǔ)”，另有人主張第一階段的行政行為是第二階段的契約的原因。（4）雙階理論面臨來(lái)自“行政私法理論”的挑戰(zhàn)，德國(guó)學(xué)者沃爾夫等提出“修正主體說(shuō)”，即依據(jù)某一具體行為所適用的法律規(guī)范來(lái)判斷該行為是屬于公法還是屬于私法，強(qiáng)調(diào)通過(guò)一個(gè)法源關(guān)系調(diào)整一個(gè)生活關(guān)系。在公法私法嚴(yán)格對(duì)立的思維下，雙階理論基于“利益說(shuō)”旨在防止行政機(jī)關(guān)假借“私法”逃脫“公法”約束，卻在本質(zhì)上導(dǎo)致一個(gè)生活關(guān)系被納入兩個(gè)法律關(guān)系中的情形，產(chǎn)生了邏輯上的混亂。

 

不過(guò)，基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和信息社會(huì)的挑戰(zhàn)，新行政法主張不應(yīng)局限于依法行政的定式思維，在依法行政的同時(shí)還應(yīng)注重行政決定的最優(yōu)性以及法律實(shí)施效果，倡導(dǎo)公法與私法合作，打破公權(quán)力行政適用公法規(guī)范的藩籬，賦予立法者和行政者享有選擇行政形式的自由，當(dāng)然這種自由要盡量確保“行政正確”。不拘泥于“公私對(duì)抗”的新行政法更為務(wù)實(shí)，不僅承認(rèn)公法私法有別、注重公私交互合作支持，更強(qiáng)調(diào)優(yōu)化法律的實(shí)施效果，這為雙階理論的適用提供了新的正當(dāng)性基礎(chǔ)和理論分析框架，因?yàn)橐造`活性為主要特征的雙階理論能夠正視社會(huì)關(guān)系的多重屬性并對(duì)其進(jìn)行縱向拆解，然后將拆解后的各個(gè)階段納入不同性質(zhì)的法律關(guān)系中，進(jìn)而明確各個(gè)階段所適用的法律規(guī)范，從而提供更為有效的法律保護(hù)。

 

隨著理論和實(shí)踐的發(fā)展，雙階理論也在不斷修正，出現(xiàn)了“行政處分+民事合同”模式和“行政處分+行政合同”模式。目前，雙階理論在德國(guó)的適用非常廣泛，涉及貸款和擔(dān)保性質(zhì)補(bǔ)貼、市鎮(zhèn)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)行使和國(guó)有土地出讓等諸多領(lǐng)域。在我國(guó)，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）也明確了采購(gòu)人是以公權(quán)力主體身份實(shí)施采購(gòu)，其行為必然具有顯著的公法屬性?！墩少?gòu)法》第43條規(guī)定“政府采購(gòu)合同適用合同法”，即表明這一階段屬于私法意義上的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，由此《政府采購(gòu)法》也彰顯了雙階理論之意涵。當(dāng)前政府與社會(huì)資本合作模式獲得了廣泛適用，有學(xué)者提出借鑒雙階理論將政府與社會(huì)資本合作協(xié)議簽訂前后的行為分別界定為行政處理行為和民事合同，以此構(gòu)建和完善救濟(jì)機(jī)制；也有學(xué)者借鑒雙階理論對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商行為的法律屬性進(jìn)行界定，并提出具體的完善建議。

 

（二）屬性厘定：碳排放權(quán)的雙階構(gòu)造

 

雙階理論摒棄了“非公即私”的思維定式，立足于行政法律關(guān)系的復(fù)合性，試圖基于過(guò)程論視角將制度運(yùn)行劃分為不同階段，通過(guò)組合模式構(gòu)建權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制，從而有效化解單個(gè)復(fù)雜生活關(guān)系所引發(fā)的多重法律糾紛。在急劇變遷的現(xiàn)代社會(huì)，隨著行政職權(quán)的不斷擴(kuò)張和公私法律關(guān)系的融合日益增多的趨勢(shì)，雙階理論的“階段化思維”兼顧公益和私益的協(xié)同保護(hù)，不僅能夠提高行政的整體品質(zhì)，而且能夠給予私主體更好的法律保護(hù)，這為復(fù)合性法律制度的屬性界定提供了邏輯周延的解釋視角。以雙階理論蘊(yùn)含的機(jī)理為分析框架，碳排放權(quán)的運(yùn)行過(guò)程可以劃分為以配額確定和分配為核心內(nèi)容的第一階段，以配額交易為核心內(nèi)容的第二階段。針對(duì)碳排放權(quán)運(yùn)行的不同階段，可分別明確其不同的法律屬性。

 

第一階段的行為發(fā)生在配額發(fā)放之前，應(yīng)該屬于行政處理行為，彰顯出明顯的公法屬性。溫室氣體的控制、碳交易市場(chǎng)的構(gòu)建、碳市場(chǎng)的登記和注冊(cè)等系統(tǒng)基礎(chǔ)工作均體現(xiàn)出行政公權(quán)力的主導(dǎo)性，無(wú)不體現(xiàn)出鮮明的公權(quán)力行使色彩。政府作為減排的主導(dǎo)者，有履行碳交易市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。從啟動(dòng)碳交易市場(chǎng)、適格減排主體擁有碳排放權(quán)、確定配額總量與分配方法以及發(fā)放配額等工作都需要借助行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)予以展開(kāi)。2021年3月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》第4條“職責(zé)分工”明確規(guī)定國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督管理配額分配、溫室氣體排放報(bào)告與核查，并會(huì)同其他部門對(duì)碳市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理和指導(dǎo)，這表明碳排放權(quán)創(chuàng)設(shè)的主動(dòng)權(quán)由行政機(jī)關(guān)保有，也體現(xiàn)出行政主導(dǎo)的單方性和強(qiáng)制性。在這一階段，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)主義和能動(dòng)特質(zhì)在追求正義價(jià)值與效率價(jià)值的平衡中得到充分體現(xiàn)，著重彰顯了行政規(guī)制意義上的公權(quán)力屬性。

 

第二階段的行為發(fā)生在配額發(fā)放之后，此時(shí)應(yīng)當(dāng)以平等自愿交易為原則，適用私法制度來(lái)助力公法任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，原則上適用私法規(guī)則，特殊情況下可以適用公法規(guī)則。首先，碳市場(chǎng)減排主體按照法定程序和要求獲得配額后，有權(quán)按照平等自愿、意思自治的原則與其他減排主體簽訂配額交易合同。在合同的履行和違約救濟(jì)方面，當(dāng)事方可以按照合同法的相關(guān)規(guī)定追究違約方的責(zé)任，此時(shí)碳排放權(quán)因具有明顯的經(jīng)濟(jì)屬性和商品屬性，故而可以進(jìn)行交易，這時(shí)應(yīng)該適用合同法等私法規(guī)則進(jìn)行調(diào)整。其次，減排主體的交易行為受生態(tài)環(huán)境主管部門等多個(gè)行政部門的監(jiān)督和管理，包括漲跌幅限制、大戶報(bào)告和異常交易監(jiān)控等監(jiān)管制度以確保碳交易安全有序。如果碳市場(chǎng)監(jiān)管主體未履行配額流轉(zhuǎn)后的財(cái)務(wù)審計(jì)，或存在明顯運(yùn)用行政權(quán)力單方面變更減排主體配額數(shù)量，此時(shí)監(jiān)管主體的行為應(yīng)屬于行政行為，而不是單純的民事行為，應(yīng)適用公法（行政法）規(guī)則解決。再次，倘若行政機(jī)關(guān)因減排情勢(shì)變更或重大公共利益而作出行政行為且對(duì)配額價(jià)格或收益產(chǎn)生重大影響，即使出現(xiàn)糾紛那么也無(wú)法訴諸民事糾紛解決機(jī)制，而應(yīng)依靠行政法解決。最后，配額的清繳實(shí)質(zhì)上是減排主體與監(jiān)管者之間通過(guò)買入或賣出配額來(lái)滿足上繳額度的行為?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第28條和《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》第12條規(guī)定，減排主體應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)向監(jiān)管者交換排放配額，倘若配額不夠則需要在碳交易市場(chǎng)自費(fèi)購(gòu)買或向監(jiān)管者繳納罰款。此時(shí)碳排放權(quán)在法律適用上既可能涉及合同法，也可能涉及行政法。

 

由是觀之，以雙階理論為視角，既可以關(guān)注碳排放權(quán)運(yùn)行中多個(gè)行為產(chǎn)生的多重法律關(guān)系，亦可辨識(shí)監(jiān)管者和被監(jiān)管者在碳排放權(quán)運(yùn)行中多元角色的轉(zhuǎn)變。因此，將碳排放權(quán)定性為公私法混合屬性更符合碳排放權(quán)的本質(zhì)：在第一階段，行政機(jī)關(guān)職權(quán)主義的公權(quán)行使邏輯充分貫徹，著重強(qiáng)調(diào)了具有公權(quán)屬性的行政許可，適用公法規(guī)制為妥；第二階段的行為屬于民事合同，原則上具有私法屬性，但若監(jiān)管者存在明顯運(yùn)用行政權(quán)時(shí)（如交易監(jiān)管），則應(yīng)當(dāng)適用公法規(guī)則處理。邏輯上，第一階段的法律關(guān)系是第二階段的法律關(guān)系的前提和基礎(chǔ)，第二階段的法律關(guān)系是實(shí)現(xiàn)第一階段目標(biāo)的方式和手段，呈現(xiàn)出“以私助公”的邏輯樣貌，且避免出現(xiàn)“公法遁入私法”之現(xiàn)象，在維護(hù)社會(huì)公共利益的同時(shí)又能有效保護(hù)私人利益。

 

（三）質(zhì)疑消解：雙階理論適用的反思與調(diào)適

 

當(dāng)前，雙階理論在諸多領(lǐng)域的適用中遭遇了挑戰(zhàn)。但若能不再固守于傳統(tǒng)行政法的公私法二元對(duì)立的窠臼，借助“修正主體說(shuō)”和新行政法學(xué)思想，也可以清晰地捕捉和理解適用雙階理論來(lái)界定碳排放權(quán)法律屬性的合理性。

 

首先，碳排放權(quán)運(yùn)行的雙階構(gòu)造理論在邏輯上能夠有效處理配額清繳問(wèn)題。不可否認(rèn)，配額發(fā)放和配額清繳都具有明顯的公法屬性，但依據(jù)碳交易市場(chǎng)規(guī)則，在配額發(fā)放給減排主體之前就已經(jīng)明確了配額清繳的數(shù)額，具有明顯的行政權(quán)屬性，如《辦法》第28條明確規(guī)定“清繳量應(yīng)當(dāng)大于等于省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門核查結(jié)果確認(rèn)的該單位上年度溫室氣體實(shí)際排放量”。從某種意義上講，這類似一種明確了監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間權(quán)利義務(wù)的“行政合同”，如果減排主體履約期限屆滿未能足額清繳配額則屬于對(duì)“行政合同”的違反，需要承擔(dān)繳納罰款的“違約責(zé)任”。

 

其次，雙階理論中兩個(gè)階段的劃分是一種理論上的擬制，兩個(gè)階段的劃分和歸類不僅困難且會(huì)引發(fā)新的問(wèn)題，如對(duì)同樣事實(shí)可能產(chǎn)生不同的認(rèn)定，進(jìn)而導(dǎo)致法律救濟(jì)的復(fù)雜化。事實(shí)上，碳排放權(quán)的運(yùn)行涉及多重法律關(guān)系和多個(gè)法律行為，單一屬性認(rèn)定并無(wú)可行性，也很難將其歸入純粹的私法或純粹的公法關(guān)系，倒不如將其進(jìn)行縱向拆解，依據(jù)拆解后的各個(gè)階段的不同屬性適用恰切的法律規(guī)范，建構(gòu)一種不同層次結(jié)構(gòu)適用不同法律從而有利于實(shí)現(xiàn)各方利益的周延保護(hù)則不失為一種合理之舉。

 

最后，在碳排放權(quán)運(yùn)行的雙階構(gòu)造中，第二階段的行為并非純粹的私法屬性，減排主體配額交易本身也會(huì)受到公權(quán)力的監(jiān)管，彰顯公法的要素，私法內(nèi)容與公法內(nèi)容并非涇渭分明。事實(shí)上，第二階段的配額交易涉及公法因素不可否認(rèn)，碳排放權(quán)的交易和結(jié)算都需要在碳交易系統(tǒng)中進(jìn)行，系統(tǒng)會(huì)全程記錄碳排放權(quán)交易的信息，即行政機(jī)關(guān)對(duì)碳排放權(quán)交易和結(jié)算享有監(jiān)督權(quán)，需要對(duì)減排主體持有和變更配額進(jìn)行確認(rèn)，這必然要涉及行政權(quán)的行使。不過(guò)，第二階段以碳排放權(quán)交易為核心，協(xié)議訂立雙方地位平等，意思表示自由，具有明顯的私法屬性。因此，碳排放權(quán)法律屬性界定的雙階理論構(gòu)建能夠在一個(gè)復(fù)合性的法律關(guān)系中聚焦真正的核心爭(zhēng)議點(diǎn)，通過(guò)具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系區(qū)分公法法律關(guān)系與私法法律關(guān)系。在我國(guó)當(dāng)前的法治建設(shè)進(jìn)程中，碳排放權(quán)交易過(guò)程中相關(guān)糾紛的性質(zhì)尚未明確，雙階理論從宏觀上將碳排放權(quán)的運(yùn)行拆解為兩個(gè)階段，對(duì)微觀層面的權(quán)利救濟(jì)不失為一種更優(yōu)選擇。