魏慶坡：碳排放權(quán)法律屬性定位的反思與制度完善——以雙階理論為視角

 

在碳排放權(quán)制度中，雙階理論的運(yùn)用有助于通過(guò)階段性拆解明確相關(guān)當(dāng)事人之間的具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，進(jìn)而區(qū)分公法法律關(guān)系與私法法律關(guān)系并借助不同法律規(guī)范解決爭(zhēng)議，雖然存在局限性，但是有助于處理碳排放權(quán)這一復(fù)合性的法律關(guān)系。基于碳排放權(quán)運(yùn)行的雙階構(gòu)造屬性，碳排放權(quán)制度在規(guī)則層面的構(gòu)建應(yīng)堅(jiān)持內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)管相結(jié)合，并輔之以有效的救濟(jì)方式。

 

（一）在內(nèi)部制約上探索賦權(quán)與控權(quán)的平衡點(diǎn)

 

政府構(gòu)建碳交易市場(chǎng)旨在削減溫室氣體排放，在此過(guò)程中，減排主體獲得的碳排放權(quán)只是實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的一種“副產(chǎn)品”，碳排放權(quán)問(wèn)題屬于減排制度設(shè)計(jì)的派生物，這是討論碳排放權(quán)屬性定位問(wèn)題無(wú)法回避的大框架。“強(qiáng)行政監(jiān)管性”是碳排放權(quán)制度的重要特征，碳排放權(quán)制度規(guī)則的完善首要問(wèn)題應(yīng)是內(nèi)部制約規(guī)則的構(gòu)建。由于碳排放權(quán)含有借助私主體實(shí)現(xiàn)公共利益的目的，因此為保障公權(quán)力在與私主體的博弈中能夠?qū)崿F(xiàn)這一公共利益，需要賦予行政機(jī)關(guān)必要的職權(quán)，同時(shí)也要對(duì)其予以適當(dāng)限制，充分權(quán)衡和考量各方的利益，實(shí)現(xiàn)賦權(quán)與控權(quán)的最佳平衡。

 

首先，有必要賦予行政機(jī)關(guān)配額初次分配（一級(jí)市場(chǎng)）行政權(quán)限。這既是行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)碳排放權(quán)的必要前提，也是為克服碳交易市場(chǎng)本身缺陷和減排主體逐利性的現(xiàn)實(shí)需要，還是實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的必然要求。為追求行政效率并確保碳排放權(quán)得到全面有效的保障，應(yīng)聚焦配額的確定和配額的分配方式等方面。具體表現(xiàn)如下：（1）行政機(jī)關(guān)對(duì)碳排放額度擁有創(chuàng)設(shè)權(quán)，主要根據(jù)國(guó)家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和排放協(xié)同控制等因素，確定排放配額總量和分配方式。（2）行政機(jī)關(guān)對(duì)碳排放額度擁有調(diào)節(jié)權(quán)，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模、節(jié)能減排技術(shù)的進(jìn)步等定期對(duì)碳排放額度進(jìn)行調(diào)整。（3）行政機(jī)關(guān)享有適當(dāng)行政優(yōu)益權(quán)，有償發(fā)放配額則是以配額為標(biāo)的物的行政合同，行政機(jī)關(guān)可基于控制溫室氣體排放的公益性目的有權(quán)對(duì)行政合同的履行、變更以及解除進(jìn)行單方調(diào)整。

 

其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行必要的限制。行政控權(quán)的必要性是碳排放權(quán)制度旨在實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排這一既定目標(biāo)所決定的。一方面，為防止行政權(quán)的濫用，應(yīng)制訂配額總量和分配方法確定的具體規(guī)范，依據(jù)公平公正原則構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)制度等保障減排主體的合法權(quán)益與合理訴求。另一方面，應(yīng)明確劃分配額確定的總量和分配方法的內(nèi)容，根據(jù)行政職權(quán)的內(nèi)容及其與公共利益相關(guān)的程度，明確配額確定和分配中可調(diào)整的內(nèi)容、限制調(diào)整的內(nèi)容與不可調(diào)整的內(nèi)容。其中，配額的數(shù)量應(yīng)屬于限制調(diào)整的內(nèi)容，審查費(fèi)用、配額分配的方法原則上應(yīng)屬于不可調(diào)整的內(nèi)容，不應(yīng)存在“討價(jià)還價(jià)”的空間。

 

最后，堅(jiān)持以公共利益為主來(lái)確定配額總量和分配方式。碳排放權(quán)制度應(yīng)秉持科學(xué)性和專業(yè)性、兼顧地區(qū)之間的公平性與行業(yè)之間的差異性、賦予減排主體申訴和申辯的權(quán)利，但前提是要確保減排目標(biāo)等公共利益優(yōu)先。同時(shí)，要避免部門本位主義和地區(qū)行業(yè)不均衡現(xiàn)象，逐步降低免費(fèi)配額的比例，結(jié)合行業(yè)承受力和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境在分配方式上逐步引入拍賣機(jī)制，形成一級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制。此外，為維護(hù)碳交易市場(chǎng)制度減排功能的穩(wěn)定性，應(yīng)明確規(guī)定清繳配額一旦確定則原則上不能隨意變更或解除，除非繼續(xù)清繳配額將損害公共利益。

 

（二）在外部監(jiān)督上構(gòu)建多元主體共治模式

 

碳排放權(quán)制度的有效運(yùn)行不僅需要賦權(quán)與控權(quán)相平衡的內(nèi)部制約，還需要從外部監(jiān)督上構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾等多元主體共治的模式，構(gòu)建和完善外部監(jiān)督約束機(jī)制。

 

首先，應(yīng)健全信息公開制度，這是構(gòu)建外部監(jiān)督約束機(jī)制的前提和關(guān)鍵。除涉及國(guó)家秘密外，行政機(jī)關(guān)在確定配額總量和分配方法過(guò)程中形成的關(guān)于決策依據(jù)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、分配指南、分配方法和分配方案編制等涉及社會(huì)公共利益的重要信息都要及時(shí)全面地向社會(huì)公開。同時(shí)，配額分配是碳交易市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)中與減排主體關(guān)系最密切的環(huán)節(jié)，因此應(yīng)賦予減排主體對(duì)配額分配情況的知情權(quán)，并將減排主體的行業(yè)領(lǐng)域和分配數(shù)量等廣而告之，提升配額分配數(shù)量的透明度。其次，應(yīng)構(gòu)建和完善公眾參與機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，不僅要從程序上完善公眾參與方式和訴求表達(dá)機(jī)制，還應(yīng)細(xì)化利益相關(guān)者和環(huán)境保護(hù)組織參與的途徑和規(guī)則，全面提升社會(huì)大眾有關(guān)碳交易市場(chǎng)的法治監(jiān)督意識(shí)。最后，要依法健全碳交易市場(chǎng)的自律組織、行政和司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，探索在立法中構(gòu)建和完善法治監(jiān)督的內(nèi)容，賦予相關(guān)組織對(duì)碳交易市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，同時(shí)建立有關(guān)碳交易市場(chǎng)的法治監(jiān)督流程、溝通和反饋機(jī)制，督促行政機(jī)關(guān)妥善履行法定職責(zé)，從而減少溫室氣體排放，有效維護(hù)公共利益。

 

（三）在救濟(jì)方式上突破單一路徑依賴

 

碳排放權(quán)法律屬性的澄清和辨識(shí)直接影響著爭(zhēng)議解決的設(shè)計(jì)思路和路徑選擇，碳排放權(quán)運(yùn)行的雙階構(gòu)造雖然能夠?qū)崿F(xiàn)理論上的邏輯周延，但是還需要通過(guò)法律救濟(jì)實(shí)踐予以檢驗(yàn)。雙階屬性揭示了碳排放權(quán)具有“階段性”的法律性質(zhì)，碳排放權(quán)的權(quán)利救濟(jì)和爭(zhēng)議解決也應(yīng)突破單一路徑依賴，依據(jù)階段劃分和性質(zhì)辨識(shí)來(lái)選擇適用相應(yīng)的救濟(jì)方式。如此，不僅可以實(shí)現(xiàn)理論自洽與制度實(shí)踐的貫通呼應(yīng)，還能滿足碳排放權(quán)制度的運(yùn)行及其糾紛解決的現(xiàn)實(shí)法律需求。

 

在第一階段中，賦予減排企業(yè)維護(hù)自身權(quán)益的多元化手段，即確保減排企業(yè)行使異議權(quán)。雖然配額總量的確定和發(fā)放體現(xiàn)了行政權(quán)力在減排企業(yè)中分配減排責(zé)任的主導(dǎo)地位，但是也要綜合考慮減排企業(yè)的意見和需求、賦予減排企業(yè)在方案制定過(guò)程中的聽證權(quán)。配額分配行為屬于具體行政行為，由此引發(fā)的爭(zhēng)議應(yīng)納入行政法規(guī)制的范疇。具體而言，如減排企業(yè)認(rèn)為碳市場(chǎng)行政主管部門的配額分配行為存在瑕疵或違法等，則其既可以向省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門或國(guó)家碳市場(chǎng)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向碳市場(chǎng)行政主管部門所在地的中級(jí)人民法院提起行政訴訟，要求碳市場(chǎng)行政主管部門履行配額給付義務(wù)。同時(shí)，若配額分配是依據(jù)省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門制定的方案，則減排企業(yè)可以一并請(qǐng)求人民法院對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查。總之，在第一階段應(yīng)賦予減排企業(yè)聽證權(quán)、行政復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)，構(gòu)建多元申訴機(jī)制。

 

在第二階段中，配額交易更多地體現(xiàn)出私法屬性。原則上，碳排放權(quán)買賣糾紛是平等市場(chǎng)主體之間訂立的以配額為標(biāo)的物的買賣合同糾紛，應(yīng)該適用民法典合同編的關(guān)于合同訂立、成立、履行、變更和違約等規(guī)定，假設(shè)當(dāng)事方不履行有效成立的合同或履行不符合規(guī)定，應(yīng)依照民法典合同編的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任。同時(shí)，碳市場(chǎng)主管部門在履行配額交易監(jiān)管職責(zé)的過(guò)程中與減排企業(yè)產(chǎn)生的行政處罰糾紛，減排企業(yè)可依據(jù)行政處罰法和行政訴訟法來(lái)維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)益。

 

此外，對(duì)配額清繳行為，要明確行政部門、減排企業(yè)以及核查機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)方的法定義務(wù)及違規(guī)責(zé)任?；谛姓块T與核查機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系，核查機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)核查報(bào)告的合法性和真實(shí)性負(fù)責(zé)，否則減排企業(yè)有權(quán)提起侵權(quán)之訴；若是行政部門的原因?qū)е聰?shù)據(jù)失真且減排主體認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害，則減排主體應(yīng)訴諸行政訴訟來(lái)尋求救濟(jì)。

 

結(jié)  語(yǔ)

 

碳排放權(quán)制度作為削減溫室氣體排放制度中的重要制度安排，旨在發(fā)揮私主體在參與溫室氣體減排方面的積極性，以總量控制交易的模式降低減排成本、提高減排效率。然而，對(duì)于集行政主導(dǎo)、交易機(jī)制、公益維護(hù)等不同要素于一體的碳排放權(quán)制度而言，碳排放權(quán)的法律屬性的辨識(shí)一直陷入私法屬性論和公法屬性論的論爭(zhēng)之中。在此背景下，肇始于德國(guó)的雙階理論為碳排放權(quán)的法律屬性辨識(shí)提供了雙階劃分的混合屬性視角，對(duì)厘清《辦法》相關(guān)規(guī)定的正當(dāng)性基礎(chǔ)、闡釋制度設(shè)計(jì)思路、重塑權(quán)利救濟(jì)路徑、指導(dǎo)司法實(shí)踐等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，在修正的雙階理論的指導(dǎo)下，以配額發(fā)放時(shí)間為分界線，將碳排放權(quán)的法律屬性界定為“行政處理+民事合同”，符合碳交易市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)的原初目的與《辦法》規(guī)范文本的基調(diào)，兼顧了碳排放權(quán)運(yùn)行過(guò)程中公權(quán)行使色彩和私主體合法權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。以碳排放權(quán)運(yùn)行的雙階構(gòu)造為依據(jù)，碳排放權(quán)制度應(yīng)當(dāng)注重內(nèi)部制約和外部監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)建多維度救濟(jì)機(jī)制。內(nèi)部制約方面應(yīng)堅(jiān)持賦權(quán)與控權(quán)平衡，控權(quán)與效率兼顧；外部監(jiān)督方面要建立健全主體多元的監(jiān)管體系，形成政府、行業(yè)組織等多個(gè)監(jiān)督主體共同協(xié)調(diào)的運(yùn)作機(jī)制；救濟(jì)制度上要突破單一路徑依賴，構(gòu)建多維度救濟(jì)體系，以期為碳排放權(quán)的制度設(shè)計(jì)和功能發(fā)揮提供恰切的理論基礎(chǔ)，進(jìn)而更好地解釋、指導(dǎo)我國(guó)碳交易市場(chǎng)的實(shí)踐，助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。 本`文@內(nèi)-容-來(lái)-自；中^國(guó)_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m

作者：魏慶坡 （首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授）