魏慶坡：碳排放權(quán)法律屬性定位的反思與制度完善——以雙階理論為視角

 

在碳排放權(quán)制度中，雙階理論的運用有助于通過階段性拆解明確相關(guān)當(dāng)事人之間的具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，進而區(qū)分公法法律關(guān)系與私法法律關(guān)系并借助不同法律規(guī)范解決爭議，雖然存在局限性，但是有助于處理碳排放權(quán)這一復(fù)合性的法律關(guān)系?；谔寂欧艡?quán)運行的雙階構(gòu)造屬性，碳排放權(quán)制度在規(guī)則層面的構(gòu)建應(yīng)堅持內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)管相結(jié)合，并輔之以有效的救濟方式。

 

（一）在內(nèi)部制約上探索賦權(quán)與控權(quán)的平衡點

 

政府構(gòu)建碳交易市場旨在削減溫室氣體排放，在此過程中，減排主體獲得的碳排放權(quán)只是實現(xiàn)減排目標(biāo)的一種“副產(chǎn)品”，碳排放權(quán)問題屬于減排制度設(shè)計的派生物，這是討論碳排放權(quán)屬性定位問題無法回避的大框架。“強行政監(jiān)管性”是碳排放權(quán)制度的重要特征，碳排放權(quán)制度規(guī)則的完善首要問題應(yīng)是內(nèi)部制約規(guī)則的構(gòu)建。由于碳排放權(quán)含有借助私主體實現(xiàn)公共利益的目的，因此為保障公權(quán)力在與私主體的博弈中能夠?qū)崿F(xiàn)這一公共利益，需要賦予行政機關(guān)必要的職權(quán)，同時也要對其予以適當(dāng)限制，充分權(quán)衡和考量各方的利益，實現(xiàn)賦權(quán)與控權(quán)的最佳平衡。

 

首先，有必要賦予行政機關(guān)配額初次分配（一級市場）行政權(quán)限。這既是行政機關(guān)創(chuàng)設(shè)碳排放權(quán)的必要前提，也是為克服碳交易市場本身缺陷和減排主體逐利性的現(xiàn)實需要，還是實現(xiàn)減排目標(biāo)的必然要求。為追求行政效率并確保碳排放權(quán)得到全面有效的保障，應(yīng)聚焦配額的確定和配額的分配方式等方面。具體表現(xiàn)如下：（1）行政機關(guān)對碳排放額度擁有創(chuàng)設(shè)權(quán)，主要根據(jù)國家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮社會經(jīng)濟發(fā)展和排放協(xié)同控制等因素，確定排放配額總量和分配方式。（2）行政機關(guān)對碳排放額度擁有調(diào)節(jié)權(quán)，根據(jù)宏觀經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模、節(jié)能減排技術(shù)的進步等定期對碳排放額度進行調(diào)整。（3）行政機關(guān)享有適當(dāng)行政優(yōu)益權(quán)，有償發(fā)放配額則是以配額為標(biāo)的物的行政合同，行政機關(guān)可基于控制溫室氣體排放的公益性目的有權(quán)對行政合同的履行、變更以及解除進行單方調(diào)整。

 

其次，應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)的監(jiān)管權(quán)進行必要的限制。行政控權(quán)的必要性是碳排放權(quán)制度旨在實現(xiàn)溫室氣體減排這一既定目標(biāo)所決定的。一方面，為防止行政權(quán)的濫用，應(yīng)制訂配額總量和分配方法確定的具體規(guī)范，依據(jù)公平公正原則構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)制度等保障減排主體的合法權(quán)益與合理訴求。另一方面，應(yīng)明確劃分配額確定的總量和分配方法的內(nèi)容，根據(jù)行政職權(quán)的內(nèi)容及其與公共利益相關(guān)的程度，明確配額確定和分配中可調(diào)整的內(nèi)容、限制調(diào)整的內(nèi)容與不可調(diào)整的內(nèi)容。其中，配額的數(shù)量應(yīng)屬于限制調(diào)整的內(nèi)容，審查費用、配額分配的方法原則上應(yīng)屬于不可調(diào)整的內(nèi)容，不應(yīng)存在“討價還價”的空間。

 

最后，堅持以公共利益為主來確定配額總量和分配方式。碳排放權(quán)制度應(yīng)秉持科學(xué)性和專業(yè)性、兼顧地區(qū)之間的公平性與行業(yè)之間的差異性、賦予減排主體申訴和申辯的權(quán)利，但前提是要確保減排目標(biāo)等公共利益優(yōu)先。同時，要避免部門本位主義和地區(qū)行業(yè)不均衡現(xiàn)象，逐步降低免費配額的比例，結(jié)合行業(yè)承受力和競爭環(huán)境在分配方式上逐步引入拍賣機制，形成一級市場的價格機制。此外，為維護碳交易市場制度減排功能的穩(wěn)定性，應(yīng)明確規(guī)定清繳配額一旦確定則原則上不能隨意變更或解除，除非繼續(xù)清繳配額將損害公共利益。

 

（二）在外部監(jiān)督上構(gòu)建多元主體共治模式

 

碳排放權(quán)制度的有效運行不僅需要賦權(quán)與控權(quán)相平衡的內(nèi)部制約，還需要從外部監(jiān)督上構(gòu)建政府、企業(yè)、社會組織以及公眾等多元主體共治的模式，構(gòu)建和完善外部監(jiān)督約束機制。

 

首先，應(yīng)健全信息公開制度，這是構(gòu)建外部監(jiān)督約束機制的前提和關(guān)鍵。除涉及國家秘密外，行政機關(guān)在確定配額總量和分配方法過程中形成的關(guān)于決策依據(jù)、評估標(biāo)準(zhǔn)、分配指南、分配方法和分配方案編制等涉及社會公共利益的重要信息都要及時全面地向社會公開。同時，配額分配是碳交易市場制度設(shè)計中與減排主體關(guān)系最密切的環(huán)節(jié)，因此應(yīng)賦予減排主體對配額分配情況的知情權(quán)，并將減排主體的行業(yè)領(lǐng)域和分配數(shù)量等廣而告之，提升配額分配數(shù)量的透明度。其次，應(yīng)構(gòu)建和完善公眾參與機制，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，不僅要從程序上完善公眾參與方式和訴求表達機制，還應(yīng)細化利益相關(guān)者和環(huán)境保護組織參與的途徑和規(guī)則，全面提升社會大眾有關(guān)碳交易市場的法治監(jiān)督意識。最后，要依法健全碳交易市場的自律組織、行政和司法監(jiān)督機構(gòu)，探索在立法中構(gòu)建和完善法治監(jiān)督的內(nèi)容，賦予相關(guān)組織對碳交易市場進行監(jiān)督的權(quán)利，同時建立有關(guān)碳交易市場的法治監(jiān)督流程、溝通和反饋機制，督促行政機關(guān)妥善履行法定職責(zé)，從而減少溫室氣體排放，有效維護公共利益。

 

（三）在救濟方式上突破單一路徑依賴

 

碳排放權(quán)法律屬性的澄清和辨識直接影響著爭議解決的設(shè)計思路和路徑選擇，碳排放權(quán)運行的雙階構(gòu)造雖然能夠?qū)崿F(xiàn)理論上的邏輯周延，但是還需要通過法律救濟實踐予以檢驗。雙階屬性揭示了碳排放權(quán)具有“階段性”的法律性質(zhì)，碳排放權(quán)的權(quán)利救濟和爭議解決也應(yīng)突破單一路徑依賴，依據(jù)階段劃分和性質(zhì)辨識來選擇適用相應(yīng)的救濟方式。如此，不僅可以實現(xiàn)理論自洽與制度實踐的貫通呼應(yīng)，還能滿足碳排放權(quán)制度的運行及其糾紛解決的現(xiàn)實法律需求。

 

在第一階段中，賦予減排企業(yè)維護自身權(quán)益的多元化手段，即確保減排企業(yè)行使異議權(quán)。雖然配額總量的確定和發(fā)放體現(xiàn)了行政權(quán)力在減排企業(yè)中分配減排責(zé)任的主導(dǎo)地位，但是也要綜合考慮減排企業(yè)的意見和需求、賦予減排企業(yè)在方案制定過程中的聽證權(quán)。配額分配行為屬于具體行政行為，由此引發(fā)的爭議應(yīng)納入行政法規(guī)制的范疇。具體而言，如減排企業(yè)認為碳市場行政主管部門的配額分配行為存在瑕疵或違法等，則其既可以向省級生態(tài)環(huán)境主管部門或國家碳市場主管部門申請行政復(fù)議，也可以向碳市場行政主管部門所在地的中級人民法院提起行政訴訟，要求碳市場行政主管部門履行配額給付義務(wù)。同時，若配額分配是依據(jù)省級生態(tài)環(huán)境主管部門制定的方案，則減排企業(yè)可以一并請求人民法院對該規(guī)范性文件進行附帶性審查?？傊?，在第一階段應(yīng)賦予減排企業(yè)聽證權(quán)、行政復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)，構(gòu)建多元申訴機制。

 

在第二階段中，配額交易更多地體現(xiàn)出私法屬性。原則上，碳排放權(quán)買賣糾紛是平等市場主體之間訂立的以配額為標(biāo)的物的買賣合同糾紛，應(yīng)該適用民法典合同編的關(guān)于合同訂立、成立、履行、變更和違約等規(guī)定，假設(shè)當(dāng)事方不履行有效成立的合同或履行不符合規(guī)定，應(yīng)依照民法典合同編的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任。同時，碳市場主管部門在履行配額交易監(jiān)管職責(zé)的過程中與減排企業(yè)產(chǎn)生的行政處罰糾紛，減排企業(yè)可依據(jù)行政處罰法和行政訴訟法來維護自身的正當(dāng)權(quán)益。

 

此外，對配額清繳行為，要明確行政部門、減排企業(yè)以及核查機構(gòu)等利益相關(guān)方的法定義務(wù)及違規(guī)責(zé)任?；谛姓块T與核查機構(gòu)之間的委托關(guān)系，核查機構(gòu)應(yīng)對核查報告的合法性和真實性負責(zé)，否則減排企業(yè)有權(quán)提起侵權(quán)之訴；若是行政部門的原因?qū)е聰?shù)據(jù)失真且減排主體認為其合法權(quán)益受到侵害，則減排主體應(yīng)訴諸行政訴訟來尋求救濟。

 

結(jié)  語

 

碳排放權(quán)制度作為削減溫室氣體排放制度中的重要制度安排，旨在發(fā)揮私主體在參與溫室氣體減排方面的積極性，以總量控制交易的模式降低減排成本、提高減排效率。然而，對于集行政主導(dǎo)、交易機制、公益維護等不同要素于一體的碳排放權(quán)制度而言，碳排放權(quán)的法律屬性的辨識一直陷入私法屬性論和公法屬性論的論爭之中。在此背景下，肇始于德國的雙階理論為碳排放權(quán)的法律屬性辨識提供了雙階劃分的混合屬性視角，對厘清《辦法》相關(guān)規(guī)定的正當(dāng)性基礎(chǔ)、闡釋制度設(shè)計思路、重塑權(quán)利救濟路徑、指導(dǎo)司法實踐等具有重要的現(xiàn)實意義。因此，在修正的雙階理論的指導(dǎo)下，以配額發(fā)放時間為分界線，將碳排放權(quán)的法律屬性界定為“行政處理+民事合同”，符合碳交易市場制度設(shè)計的原初目的與《辦法》規(guī)范文本的基調(diào)，兼顧了碳排放權(quán)運行過程中公權(quán)行使色彩和私主體合法權(quán)益保護問題。以碳排放權(quán)運行的雙階構(gòu)造為依據(jù)，碳排放權(quán)制度應(yīng)當(dāng)注重內(nèi)部制約和外部監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)建多維度救濟機制。內(nèi)部制約方面應(yīng)堅持賦權(quán)與控權(quán)平衡，控權(quán)與效率兼顧；外部監(jiān)督方面要建立健全主體多元的監(jiān)管體系，形成政府、行業(yè)組織等多個監(jiān)督主體共同協(xié)調(diào)的運作機制；救濟制度上要突破單一路徑依賴，構(gòu)建多維度救濟體系，以期為碳排放權(quán)的制度設(shè)計和功能發(fā)揮提供恰切的理論基礎(chǔ)，進而更好地解釋、指導(dǎo)我國碳交易市場的實踐，助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。 本`文@內(nèi)-容-來-自；中^國_碳0排0放^交-易=網(wǎng) ta n pa i fa ng . co m

作者：魏慶坡 （首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授）