清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所碳市場(chǎng)研究中心段茂盛：全國(guó)碳市場(chǎng)的構(gòu)建現(xiàn)狀及機(jī)遇

3月24日，2021光伏領(lǐng)袖大會(huì)在北京粵財(cái)JW酒店盛大召開(kāi)。清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所碳市場(chǎng)研究中心段茂盛向大家分享了全國(guó)碳市場(chǎng)的構(gòu)建現(xiàn)狀及機(jī)遇。

 

段茂盛認(rèn)為，納入碳市場(chǎng)的行業(yè)，是重點(diǎn)排放行業(yè)，應(yīng)該更早達(dá)峰。在碳達(dá)峰的背景下設(shè)一個(gè)強(qiáng)度的上限，這顯然是不合適的，應(yīng)盡快的給納入碳市場(chǎng)的行業(yè)設(shè)定一個(gè)絕對(duì)量的排放上限，只有這樣才能確保市場(chǎng)能夠跟306的目標(biāo)銜接一致，而且能夠保證碳價(jià)是比較合適的碳價(jià)。

 

以下為演講內(nèi)容：

 

大家上午好，非常高興有機(jī)會(huì)合大家交流一下全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)狀，因?yàn)檫@個(gè)事大家比較關(guān)心，剛才李司長(zhǎng)也講了這個(gè)可能是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的非常重要的手段。去年年底生態(tài)環(huán)境部發(fā)了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，之后第一履約期開(kāi)始，能走到今天也不容易。我們真正做這個(gè)事情是2011年開(kāi)始做的，現(xiàn)在七個(gè)試點(diǎn)做，已經(jīng)十年的時(shí)間。2014年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。轉(zhuǎn)立到生態(tài)環(huán)境部之后，希望跟它過(guò)去的傳統(tǒng)環(huán)境保證的業(yè)務(wù)更好的融合，所以就對(duì)過(guò)去管理的暫行辦法做了修訂。

 

我們現(xiàn)在講第一履約期指的2019年到2020年，我們發(fā)這個(gè)的時(shí)候已經(jīng)是2020年底，但是針對(duì)的排放量是2019年到2020年，覆蓋范圍我們有七種溫室氣體，現(xiàn)在只管理二氧化碳。2015年中美氣侯變化聯(lián)合聲明里講說(shuō)我們有八大行業(yè)要進(jìn)行排放量的管理，但實(shí)際上我們現(xiàn)在只是副高到了電力行業(yè)里的發(fā)電行業(yè)。

 

另外一個(gè)，我們有一個(gè)納入門檻，發(fā)電行業(yè)里也不是所有的機(jī)組都納入，我們現(xiàn)在是每年的排放是2.6萬(wàn)噸，2013年到2018年中間任何一年排放滿2.6萬(wàn)噸都要放進(jìn)去。按照專家們的估算，納入全國(guó)碳市場(chǎng)的一年的排放量有40多億噸，這個(gè)量是很大的，因?yàn)槿珖?guó)市場(chǎng)啟動(dòng)之前最大的市場(chǎng)是歐洲的市場(chǎng)，歐洲的市場(chǎng)一年是17到18億噸，我們一個(gè)行業(yè)就是歐洲市場(chǎng)的兩倍多?，F(xiàn)在并不是所有的發(fā)電的機(jī)組都納入，比如說(shuō)燃燒生物質(zhì)為主的或者是燒一些廢棄的項(xiàng)目，我們?cè)诘谝浑A段是沒(méi)有納入的，現(xiàn)在一共是2200多家企業(yè)。現(xiàn)在如果全國(guó)市場(chǎng)納入了一個(gè)企業(yè)，那么區(qū)域是就不要再管了。如果說(shuō)全國(guó)市場(chǎng)沒(méi)有納入的話，區(qū)域市場(chǎng)還可以接著做，這是一個(gè)覆蓋范圍。

 

總量我們講說(shuō)，控制溫室氣體我們有兩種市場(chǎng)手段，一種是碳市場(chǎng)，一種是碳稅，當(dāng)年做《環(huán)境保護(hù)稅法》的時(shí)候在最高的建議稿里有一章專門針對(duì)碳稅的，后來(lái)覺(jué)得2011年碳市場(chǎng)已經(jīng)開(kāi)始作了，后來(lái)把碳稅那章拿掉了，現(xiàn)在主管部門也考慮除了碳匯之外也可以做碳稅，是并行不背的，國(guó)外也是兩個(gè)機(jī)制在同時(shí)做。碳稅是基于價(jià)格的工具，碳市場(chǎng)是基于數(shù)量的工具，數(shù)量的工具就是你有一個(gè)上限，市場(chǎng)里的企業(yè)每年排放有一個(gè)上限，這個(gè)上限很重要，但是在全國(guó)市場(chǎng)里，至少在第一個(gè)履約期，我們實(shí)際上是沒(méi)有一個(gè)量化的絕對(duì)量的上限的，更多的是基于強(qiáng)度的目標(biāo)，在管理辦法里寫(xiě)了一些非常原則性的，實(shí)際上我們的上限是強(qiáng)度，我們的發(fā)電量越多，供電量越多，允許你排放的越高，這是非常大的和國(guó)外體系的區(qū)別。

 

分配方法，企業(yè)納入到碳市場(chǎng)之后 ，排一噸溫室氣體，交一噸的許可，企業(yè)非常關(guān)心我的許可從什么地方，許可在碳市場(chǎng)里叫做配額，配額怎么里，分配方法，所謂分配方法指的是政府怎么把配額同你的手里分給企業(yè)，你按照什么樣的標(biāo)準(zhǔn)去分。在相關(guān)的管理辦法里有一套規(guī)定，政府主管部門還是覺(jué)得不要給企業(yè)增加太多的負(fù)擔(dān)，所以我們現(xiàn)在規(guī)定是以免費(fèi)分配為主，企業(yè)拿到的配額都是政府免費(fèi)給你的，適時(shí)引入有償分配，比如說(shuō)拍賣等各種方法。主管部門對(duì)企業(yè)比較仁慈，是對(duì)排放的企業(yè)比較仁慈，在座的是光伏，大家肯定希望說(shuō)是不是給碳排放比較高的企業(yè)目標(biāo)設(shè)的嚴(yán)格一點(diǎn)，我理解是說(shuō)一個(gè)新的政策主管部門希望給企業(yè)接受的時(shí)間。我們用的是基于實(shí)際行業(yè)的行業(yè)基準(zhǔn)法，你在一個(gè)子行業(yè)里我不太管你設(shè)備已經(jīng)存在的時(shí)間，規(guī)模小的差異，只要你提供同樣的服務(wù)給你的配額是一樣的；我們還有一個(gè)非常重要的跟國(guó)外的區(qū)別是什么呢，都是強(qiáng)度法，我們給企業(yè)配份額的時(shí)候用的是基于企業(yè)的實(shí)際產(chǎn)量，你今年能夠拿多少配額，取決于你今年發(fā)了多少度電，歐洲也用的是行業(yè)基準(zhǔn)法，但是歐洲的產(chǎn)量是企業(yè)的歷史產(chǎn)量，比如說(shuō)你今年能夠拿多少份額，一方面取決于基準(zhǔn)值，一方面取決于你三年前、四年前，取決于史年份的選擇，取決于幾年前的歷史產(chǎn)量，這是一個(gè)非常大的區(qū)別。

 

我們?yōu)槭裁催@么做呢，我自己理解是說(shuō)我們國(guó)家有很多的產(chǎn)業(yè)政策，有去產(chǎn)能的，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的，有很多的政策，我們希望不同的政策之間有一個(gè)協(xié)調(diào)。比如說(shuō)如果按照歐洲的取一個(gè)歷史年份的產(chǎn)量，來(lái)給某個(gè)行業(yè)分一個(gè)份額的話也可能會(huì)出現(xiàn)這種情況。歷史年份剛好是行業(yè)的產(chǎn)量非常高的時(shí)候，而如果這個(gè)行業(yè)是去產(chǎn)能的重點(diǎn)部門的話，那碳交易的分配的設(shè)計(jì)實(shí)際上就和去產(chǎn)能跟別的政策打架了，你的產(chǎn)量有很多別的政策來(lái)管你，我們這只是更待的希望你提高效率，這是它大的設(shè)計(jì)思路。

 

看一看現(xiàn)在發(fā)電行業(yè)的基準(zhǔn)值是什么，我們?cè)O(shè)了四條基準(zhǔn)線。一條是對(duì)燃?xì)獾?，兩條是針對(duì)常規(guī)的燃煤機(jī)組，還有一條是針對(duì)資源利用機(jī)組的。主管部門非常謹(jǐn)慎，最早是11條線，說(shuō)11條線太多了，基本上起不到鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策落后的作用，后來(lái)又提了三條線，普通燃煤機(jī)組就是一條線，后來(lái)覺(jué)得覺(jué)得30萬(wàn)等級(jí)以下和和30萬(wàn)等級(jí)以上的技術(shù)差異比較大，包括中電聯(lián)，包括很多大的電力集團(tuán)都提意見(jiàn)，所以后來(lái)就變成四條線了，這只是講一個(gè)基準(zhǔn)值，給企業(yè)分配配額的時(shí)候涉及到很多，比如說(shuō)你是空冷還是水冷，最后征求意見(jiàn)的時(shí)候能源局也提，說(shuō)你還要考慮復(fù)合率的修正系列，目前的分配搞的比較復(fù)雜。

 

碳市場(chǎng)里的數(shù)據(jù)很重要，我們企業(yè)報(bào)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，有一套嚴(yán)格的規(guī)范。原來(lái)在國(guó)家發(fā)改委的時(shí)候也發(fā)了20多個(gè)行業(yè)的指南，企業(yè)按照相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，2013年以來(lái)的數(shù)也一直在報(bào)，生態(tài)環(huán)境部他們希望對(duì)指南進(jìn)行修改完善，現(xiàn)在的發(fā)電設(shè)施已經(jīng)轉(zhuǎn)化成國(guó)家的環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)了。原來(lái)的想法是報(bào)數(shù)據(jù)的時(shí)候是一條獨(dú)立的體系，但是生態(tài)環(huán)境因?yàn)樗緛?lái)就有污染物的保送平臺(tái)，他們希望不要建一個(gè)新的平臺(tái)跟現(xiàn)有的平臺(tái)結(jié)合，所以基本上對(duì)現(xiàn)有的污染物的報(bào)送平臺(tái)做了改造，加了一些數(shù)。還有一個(gè)第三方核查，企業(yè)報(bào)了數(shù)以后有第三方核查，有相反的規(guī)范。要求企業(yè)每年3月底之前要報(bào)數(shù)，同時(shí)因?yàn)橐械谌胶耍托枰雌髽I(yè)的原始數(shù)據(jù)等等，所以希望企業(yè)的相應(yīng)的原始記錄能夠保存至少五年，未來(lái)便于監(jiān)督，也要對(duì)企業(yè)相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行公開(kāi)，如果是企業(yè)的商業(yè)秘密例外。當(dāng)然企業(yè)也可以對(duì)主管部門的結(jié)果有異議，可以提出來(lái)跟主管部門探討。

 

抵消機(jī)制，這個(gè)跟在座的比較有關(guān)系。企業(yè)排一噸交一噸的許可，除了政府分給他的指標(biāo)可以用抵消指標(biāo)，比如說(shuō)光伏項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量的指標(biāo)，現(xiàn)在國(guó)家的市場(chǎng)規(guī)定是說(shuō)你只能用所謂的CCER，就是國(guó)內(nèi)的資源減排項(xiàng)目產(chǎn)生的指標(biāo)，上限是5%。你年排了100萬(wàn)噸，最多只能用5萬(wàn)噸的減排指標(biāo)來(lái)抵銷，實(shí)際上這個(gè)量不小了，設(shè)10%20%沒(méi)有太多的意義，發(fā)電行業(yè)40億噸，乘以5%，就是兩億噸，我們現(xiàn)在資源減排運(yùn)行了這么長(zhǎng)時(shí)間，也就三四千萬(wàn)噸的減排量。所以其實(shí)設(shè)3%、5%、10%設(shè)高了也沒(méi)有太多意義，因?yàn)楸旧淼墓?yīng)量是不夠的，當(dāng)然光伏項(xiàng)目不是說(shuō)你做了就有減排項(xiàng)目，有一些技術(shù)評(píng)估的要求，這是抵消機(jī)制。

 

后面還涉及到監(jiān)督管理，因?yàn)檫^(guò)去環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域它有一套自己的所謂的雙隨機(jī)一公開(kāi)，有各種各樣的。大家比較關(guān)心如果說(shuō)給企業(yè)設(shè)了相關(guān)的義務(wù)，報(bào)送數(shù)據(jù)，進(jìn)行配額的清繳，如果企業(yè)不做的話怎么辦呢，說(shuō)可以進(jìn)行各種各樣的處罰，但現(xiàn)在這個(gè)處罰額度非常低，最高三萬(wàn)塊錢人民幣。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在法律基礎(chǔ)就是生態(tài)環(huán)境部的部令，國(guó)務(wù)院的部門規(guī)章，在什么樣層級(jí)的文件里可以甚至什么樣的規(guī)定是有嚴(yán)格的規(guī)定的。所以在國(guó)務(wù)院的部長(zhǎng)規(guī)章里，你的處罰環(huán)境領(lǐng)域的就是三萬(wàn)塊錢，這就是為什么主管部門希望盡快的出臺(tái)國(guó)務(wù)院條例的原因，國(guó)務(wù)院條例是國(guó)家的行政法規(guī)，就可以不設(shè)上限的經(jīng)濟(jì)處罰，現(xiàn)在的說(shuō)法是可能希望今年內(nèi)能夠出臺(tái)條例，條例工作開(kāi)展了好多年，2015年的時(shí)候國(guó)家發(fā)改委就提做這個(gè)條例，努力了這么多年一直沒(méi)有落地，希望今年能夠出來(lái)，條例出來(lái)之后就不是三萬(wàn)塊錢了，上不封頂。試點(diǎn)的北京和深圳，這兩個(gè)城市的試點(diǎn)它的最高的法律基礎(chǔ)是市的人大常委會(huì)的規(guī)定或者是決定，是地方法律性質(zhì)的，是沒(méi)有上限的，給你處罰多少取決于你到底短缺了多少份額。

 

主管部門希望降低對(duì)企業(yè)的影響，至少在2019年到2020年第一個(gè)履約期主管部門希望降低對(duì)企業(yè)的影響，企業(yè)配額的短缺有一個(gè)上限，20%，就是一個(gè)企業(yè)如果你的排放量超過(guò)了給你免費(fèi)配額的20%，最多就承擔(dān)20%，當(dāng)然我們覺(jué)得不合理，但是屬于初級(jí)階段，政府希望這個(gè)政策能夠順利的推出來(lái)，這個(gè)所謂20%并沒(méi)有寫(xiě)在管理辦法里，它只是在后來(lái)發(fā)的一些相應(yīng)的文件里。所以我覺(jué)得可能后面還會(huì)做相應(yīng)的修改，其它的方面今年的6月份之前希望我們啟動(dòng)正式的交易?，F(xiàn)在要進(jìn)行交易最主要的問(wèn)題是兩個(gè)系統(tǒng)并沒(méi)有建好一個(gè)是注冊(cè)登記系統(tǒng)在湖北的，一個(gè)是交易系統(tǒng)在上海的。最主要的問(wèn)題我個(gè)人的理解可能是這兩個(gè)系統(tǒng)現(xiàn)在并沒(méi)有建好，所以沒(méi)有辦法交易。發(fā)電行業(yè)雖然它的量很大，但是發(fā)電行業(yè)我們覺(jué)得還是太窄了，碳市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)就在于你納入了行業(yè)和企業(yè)它的減排成本有差異所以可以降低總的成本，要納入一個(gè)行業(yè)的話，當(dāng)然行業(yè)內(nèi)部有差異，但是畢竟行業(yè)內(nèi)的差異是有限的，我們還是希望盡快納入更多的行業(yè)，主管部門也比較積極，現(xiàn)在的說(shuō)法是條件成熟一個(gè)就納入一個(gè)行業(yè)，現(xiàn)在也在緊鑼密鼓的做其它行業(yè)的，比如說(shuō)水泥、電解鋁這些行業(yè)的研究，還是希望盡快的推出來(lái)，把別的行業(yè)納入進(jìn)來(lái)，在203060目標(biāo)提出來(lái)之前和之后的緊迫的程度，包括很多設(shè)計(jì)的理念都發(fā)生了很多的變化，現(xiàn)在大家看到的

 

理念更多的反映3060目標(biāo)提出來(lái)之前的理念，包括份額分配的方法，現(xiàn)在是免費(fèi)分配，以免費(fèi)分配的方法能不能更好的服務(wù)于3060的目標(biāo)我們覺(jué)得是存疑的，所以還是希望盡快的引入有償分配的方法。這是一塊。另外總量是基于強(qiáng)度的達(dá)峰的背景下就不合適了，納入碳市場(chǎng)的行業(yè)是重點(diǎn)排放行業(yè)應(yīng)該更早達(dá)峰，在達(dá)峰的背景下還給你設(shè)一個(gè)強(qiáng)度的上限，這顯然是不合適的，所以也是盡快的給這些納入碳市場(chǎng)的行業(yè)設(shè)定一個(gè)絕對(duì)量的排放上限，只有這樣才能確保市場(chǎng)能夠跟306的目標(biāo)銜接一致，而且能夠保證碳價(jià)是比較合適的碳價(jià)。

 

我就給大家講這么多，謝謝大家。