海運業(yè)納入歐盟碳排放交易體系的分析及展望

 

2005年建立的歐盟排放交易體系是全球第一個碳市場，也是目前世界范圍內(nèi)交易規(guī)模最大的碳市場。EU ETS的發(fā)展主要分為四個階段，包括2005年至2007年、2008年至2012年、2013年至2020年、2021年至2030年，其中，每個階段在基本設(shè)置、減排目標、配額分配、交易產(chǎn)品等方面均有不同程度的調(diào)整。目前，EU ETS的運行已經(jīng)進入了第四階段，其所覆蓋的溫室氣體種類、行業(yè)以及參與主體均呈現(xiàn)多樣化的特征。

 

海運業(yè)作為一種尚未被納入歐盟氣候承諾的交通運輸方式，長期以來一直被國際協(xié)議和相關(guān)政策法規(guī)所忽略，《巴黎協(xié)定》和《京都議定書》等全球性的氣候協(xié)議中也缺少關(guān)于海運的內(nèi)容。而海運產(chǎn)生的溫室氣體排放量已經(jīng)逐漸變得不容忽視，采取行動減少海運業(yè)的排放量是大勢所趨。

 

國際海事組織在2018溫室氣體戰(zhàn)略（2018 Initial IMO GHG Strategy）[5]中明確了國際海運業(yè)未來的減排目標和綠色減排路徑，其中包括一系列中短期和長期舉措。2021年，IMO同意通過采取短期措施，實現(xiàn)到2030年管轄范圍內(nèi)的所有船舶的碳強度相較2008年減少40%[6]。基于此，IMO要求管轄范圍內(nèi)的船舶從2023年起必須計算船舶能效指標（Energy Efficiency Design Index, EEDI）并確定其年度運營碳排放強度指標 (Carbon Intensity Indicator, CII)[7]。與此同時，IMO還與包括金融機構(gòu)、政府間組織等外部伙伴展開廣泛合作[8]，致力于提升船舶的能源利用效率、克服技術(shù)落地的障礙并降低碳強度，在國際海運業(yè)脫碳進程中發(fā)揮了積極作用。

 

為進一步推動海運業(yè)的減排，本次關(guān)于EU ETS的改革提案明確指出要將海運業(yè)納入歐盟碳排放交易體系。

 

(一)協(xié)商進程

 

自提案提交以來，歐盟理事會、歐洲議會和歐盟委員會三方在具體的立法內(nèi)容方面存在一定的分歧。綜合來看，分歧主要包括將海運業(yè)納入EU ETS的時間安排、責任實體、排放物覆蓋范圍等。具體內(nèi)容總結(jié)如下：

 

表1 關(guān)于海運業(yè)納入EU ETS協(xié)商中的三方立場對比[9]

 

 

經(jīng)歷幾個月時間的談判，歐洲議會、歐盟委員會和歐洲理事會三方于2022年11月30日就海運業(yè)納入歐盟排放交易體系（EU ETS）達成基本共識，在時間安排、航行排放量覆蓋范圍以及適用船舶噸位、排放物覆蓋范圍、資金用途等具體內(nèi)容方面形成了初步協(xié)議，總結(jié)如下。關(guān)于海運業(yè)納入EU ETS初步協(xié)議的下一輪談判預計將于2022年12月16至17日進行，最終版本可能會在2022年底或2023年發(fā)布[10]。

 

1.時間安排[11]

 

海運部門納入歐盟碳排交易體系主要分為兩個階段：過渡期和正式實施期。初步協(xié)議設(shè)置了為期三年的過渡期，并決定在此期間內(nèi)實施階梯式配額繳納。具體來看，海運公司需在2025年繳納實際排放量40%的對應(yīng)配額，2026年繳納實際排放量70%的對應(yīng)配額，直至2027年正式完成過渡并開始繳納實際排放量100%的配額。分階段繳納碳配額的制度無疑為海運企業(yè)提供了緩沖的時間，允許他們逐步減少對傳統(tǒng)化石燃料的依賴，并轉(zhuǎn)向使用可持續(xù)的綠色燃料。

 

2.航行排放量覆蓋范圍以及適用船舶噸位[12]

 

針對海運業(yè)的碳配額分配和繳納，初步協(xié)議中的航行排放量覆蓋范圍與歐盟委員會的立場保持一致，認為EU ETS應(yīng)當覆蓋：（1）從歐盟成員國管轄范圍內(nèi)的港口出發(fā)并到達管轄范圍內(nèi)的港口的船舶航行排放量的100%；（2）從成員國管轄之外的港口出發(fā)或到達成員國管轄之外的港口的船舶航行排放量的50%。此外，初步協(xié)議目前主要覆蓋噸位超過5000GT的船舶，但隨著制度的逐步完善，低于5000GT的船舶也有望在未來被納入其中。

 

3.排放物覆蓋范圍

 

初步協(xié)議指出，EU ETS在2024年至2025年期間只統(tǒng)計船舶產(chǎn)生的二氧化碳排放，從2026年起會將氮氧化物（Nitrogen Oxide）和甲烷（Methane）也加入排放物統(tǒng)計范圍內(nèi)[13]。因此，監(jiān)管機構(gòu)自2026年以后應(yīng)確保海運公司的監(jiān)測和報告包含新納入的排放物種類，未來將繼續(xù)評估海運產(chǎn)生的其他具有溫室效應(yīng)的排放物對全球氣候的影響，并推動將更多排放物納入EU ETS的統(tǒng)計范圍[14]。

 

4.資金用途

 

歐盟同意通過創(chuàng)新基金（Innovation Fund）和氣候投資基金（Climate Investment Fund）出售2000萬個歐盟碳配額，并將其用于資助海上減排項目[15]。為了減少海運業(yè)的溫室氣體排放并在未來實現(xiàn)凈零的目標，各方需要協(xié)同合作，解決包括技術(shù)障礙、經(jīng)濟障礙等在內(nèi)的一系列困難。基于此，歐盟提出了以下幾個角度的建議[16]：第一，減少燃料的使用，提高能源使用效率；第二，推廣使用可再生燃料和低碳燃料。因此，未來的投資重點或?qū)@建設(shè)港口基礎(chǔ)設(shè)施（如對港口的加油和充電等基礎(chǔ)設(shè)施進行投資，以逐步推進零排放技術(shù)的實現(xiàn)）、部署可持續(xù)的海運替代燃料（如氫氣、氨）等領(lǐng)域展開。

 

(二) 面臨的挑戰(zhàn)

 

除了減少海運業(yè)的溫室氣體排放，將海運業(yè)納入EU ETS這一舉措能夠通過市場機制推動更多資金流向可再生能源和替代性海運燃料供應(yīng)等領(lǐng)域，同時在未來的海運碳配額交易中獲得收入并將其用于實現(xiàn)海運業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。一旦立法程序完成，海運業(yè)將被正式納入歐盟排放交易體系，這意味著歐盟海運業(yè)產(chǎn)生的排放量將受到限制并有望在未來逐步減少，相關(guān)的海運主體或?qū)⒁驗槌雠欧畔揞~而承擔額外的碳成本。然而，在推動海運業(yè)納入EU ETS的過程中，也必然存在一些問題和挑戰(zhàn)。

 

1. 引發(fā)企業(yè)規(guī)避監(jiān)管的行為

 

未來，高昂的碳排放成本可能刺激歐盟的海運公司采取行動規(guī)避監(jiān)管，例如，原本在歐盟港口進行船對船轉(zhuǎn)運的海運公司可以將轉(zhuǎn)運中心移至歐盟以外的區(qū)域，以此減少需要承擔的碳排放成本。2022年3月，荷蘭咨詢公司CE Delft發(fā)布歐盟海運相關(guān)報告《An assessment of the possibilities to evade ETS costs》[17]，評估了“合理”規(guī)避歐盟碳排放監(jiān)管的一系列措施，包括在歐盟管轄區(qū)域外設(shè)立額外的?？扛劭?、改變港口停靠的順序等，從成本效益的角度進行分析并得出了采取措施避開碳排放監(jiān)管在一定程度上有利可圖的結(jié)論。基于此，立法機構(gòu)需要持續(xù)完善相應(yīng)規(guī)章制度，避免企業(yè)出現(xiàn)通過更改航線和轉(zhuǎn)運樞紐等行為規(guī)避碳排放監(jiān)管，提高法案的實際約束力。

 

2. 履約主體尚不明確

 

談判過程中，歐洲議會和歐盟委員會對具體需要履約并繳納相應(yīng)配額的主體存在意見和分歧。按照歐盟委員會的立場，海運公司應(yīng)當作為履約的責任方承擔溫室氣體超額排放產(chǎn)生的成本，然而歐洲議會指出海運公司有時可能并不是航行路線、使用燃料的決策方，因此應(yīng)當是運營主體承擔航行產(chǎn)生溫室氣體的排放成本[18]。同時，歐洲共同體船東協(xié)會（ECSA)也認為應(yīng)當采取“誰污染誰付費”的原則[19]，未來EU ETS中海運產(chǎn)生的碳成本應(yīng)當覆蓋與海運產(chǎn)生排放相關(guān)的主體，但具體碳成本如何分配尚未敲定。

 

3.  產(chǎn)生的環(huán)境效益具有不確定性

 

歐盟單邊性將海運納入EU ETS這一舉措引起了社會對其未來可能產(chǎn)生的減排效果和環(huán)境效益的質(zhì)疑。而基于航空業(yè)納入EU ETS的經(jīng)驗來看，質(zhì)疑不無道理。歐洲環(huán)境署（EEA）通過分析1990年至2018年期間歐盟成員國國內(nèi)航空和國際航空所產(chǎn)生的溫室氣體排放變化數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，即使是在航空業(yè)被納入EU ETS以后，國際航空產(chǎn)生的溫室氣體排放仍舊不斷增加[20]。究其原因可能是區(qū)域性的減排措施具有一定的局限性，因為EU ETS只覆蓋歐盟管轄范圍內(nèi)的航行產(chǎn)生的溫室氣體排放[21]。由此可以發(fā)現(xiàn)，從事國際貿(mào)易的主體可以通過戰(zhàn)略調(diào)整來避免遵守區(qū)域性的減排條約和規(guī)則。

 

因此，即使EU ETS順利將海運業(yè)納入其中，涉及國際貿(mào)易的海運公司可以通過航線轉(zhuǎn)換或是變更轉(zhuǎn)運港口等方式減少需要承擔的排放成本。在此情況下，可能導致船舶總航行時間因航線變更而增加，或是為了降低成本從而大幅提升船舶運行速度，由此進一步擴大了歐盟境外碳泄漏的風險，甚至可能抵消單邊政策在減少全球碳排放方面做出的努力。 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om