海運(yùn)業(yè)納入歐盟碳排放交易體系的分析及展望

 

2005年建立的歐盟排放交易體系是全球第一個(gè)碳市場，也是目前世界范圍內(nèi)交易規(guī)模最大的碳市場。EU ETS的發(fā)展主要分為四個(gè)階段，包括2005年至2007年、2008年至2012年、2013年至2020年、2021年至2030年，其中，每個(gè)階段在基本設(shè)置、減排目標(biāo)、配額分配、交易產(chǎn)品等方面均有不同程度的調(diào)整。目前，EU ETS的運(yùn)行已經(jīng)進(jìn)入了第四階段，其所覆蓋的溫室氣體種類、行業(yè)以及參與主體均呈現(xiàn)多樣化的特征。

 

海運(yùn)業(yè)作為一種尚未被納入歐盟氣候承諾的交通運(yùn)輸方式，長期以來一直被國際協(xié)議和相關(guān)政策法規(guī)所忽略，《巴黎協(xié)定》和《京都議定書》等全球性的氣候協(xié)議中也缺少關(guān)于海運(yùn)的內(nèi)容。而海運(yùn)產(chǎn)生的溫室氣體排放量已經(jīng)逐漸變得不容忽視，采取行動減少海運(yùn)業(yè)的排放量是大勢所趨。

 

國際海事組織在2018溫室氣體戰(zhàn)略（2018 Initial IMO GHG Strategy）[5]中明確了國際海運(yùn)業(yè)未來的減排目標(biāo)和綠色減排路徑，其中包括一系列中短期和長期舉措。2021年，IMO同意通過采取短期措施，實(shí)現(xiàn)到2030年管轄范圍內(nèi)的所有船舶的碳強(qiáng)度相較2008年減少40%[6]?；诖耍琁MO要求管轄范圍內(nèi)的船舶從2023年起必須計(jì)算船舶能效指標(biāo)（Energy Efficiency Design Index, EEDI）并確定其年度運(yùn)營碳排放強(qiáng)度指標(biāo) (Carbon Intensity Indicator, CII)[7]。與此同時(shí)，IMO還與包括金融機(jī)構(gòu)、政府間組織等外部伙伴展開廣泛合作[8]，致力于提升船舶的能源利用效率、克服技術(shù)落地的障礙并降低碳強(qiáng)度，在國際海運(yùn)業(yè)脫碳進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。

 

為進(jìn)一步推動海運(yùn)業(yè)的減排，本次關(guān)于EU ETS的改革提案明確指出要將海運(yùn)業(yè)納入歐盟碳排放交易體系。

 

(一)協(xié)商進(jìn)程

 

自提案提交以來，歐盟理事會、歐洲議會和歐盟委員會三方在具體的立法內(nèi)容方面存在一定的分歧。綜合來看，分歧主要包括將海運(yùn)業(yè)納入EU ETS的時(shí)間安排、責(zé)任實(shí)體、排放物覆蓋范圍等。具體內(nèi)容總結(jié)如下：

 

表1 關(guān)于海運(yùn)業(yè)納入EU ETS協(xié)商中的三方立場對比[9]

 

 

經(jīng)歷幾個(gè)月時(shí)間的談判，歐洲議會、歐盟委員會和歐洲理事會三方于2022年11月30日就海運(yùn)業(yè)納入歐盟排放交易體系（EU ETS）達(dá)成基本共識，在時(shí)間安排、航行排放量覆蓋范圍以及適用船舶噸位、排放物覆蓋范圍、資金用途等具體內(nèi)容方面形成了初步協(xié)議，總結(jié)如下。關(guān)于海運(yùn)業(yè)納入EU ETS初步協(xié)議的下一輪談判預(yù)計(jì)將于2022年12月16至17日進(jìn)行，最終版本可能會在2022年底或2023年發(fā)布[10]。

 

1.時(shí)間安排[11]

 

海運(yùn)部門納入歐盟碳排交易體系主要分為兩個(gè)階段：過渡期和正式實(shí)施期。初步協(xié)議設(shè)置了為期三年的過渡期，并決定在此期間內(nèi)實(shí)施階梯式配額繳納。具體來看，海運(yùn)公司需在2025年繳納實(shí)際排放量40%的對應(yīng)配額，2026年繳納實(shí)際排放量70%的對應(yīng)配額，直至2027年正式完成過渡并開始繳納實(shí)際排放量100%的配額。分階段繳納碳配額的制度無疑為海運(yùn)企業(yè)提供了緩沖的時(shí)間，允許他們逐步減少對傳統(tǒng)化石燃料的依賴，并轉(zhuǎn)向使用可持續(xù)的綠色燃料。

 

2.航行排放量覆蓋范圍以及適用船舶噸位[12]

 

針對海運(yùn)業(yè)的碳配額分配和繳納，初步協(xié)議中的航行排放量覆蓋范圍與歐盟委員會的立場保持一致，認(rèn)為EU ETS應(yīng)當(dāng)覆蓋：（1）從歐盟成員國管轄范圍內(nèi)的港口出發(fā)并到達(dá)管轄范圍內(nèi)的港口的船舶航行排放量的100%；（2）從成員國管轄之外的港口出發(fā)或到達(dá)成員國管轄之外的港口的船舶航行排放量的50%。此外，初步協(xié)議目前主要覆蓋噸位超過5000GT的船舶，但隨著制度的逐步完善，低于5000GT的船舶也有望在未來被納入其中。

 

3.排放物覆蓋范圍

 

初步協(xié)議指出，EU ETS在2024年至2025年期間只統(tǒng)計(jì)船舶產(chǎn)生的二氧化碳排放，從2026年起會將氮氧化物（Nitrogen Oxide）和甲烷（Methane）也加入排放物統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)[13]。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)自2026年以后應(yīng)確保海運(yùn)公司的監(jiān)測和報(bào)告包含新納入的排放物種類，未來將繼續(xù)評估海運(yùn)產(chǎn)生的其他具有溫室效應(yīng)的排放物對全球氣候的影響，并推動將更多排放物納入EU ETS的統(tǒng)計(jì)范圍[14]。

 

4.資金用途

 

歐盟同意通過創(chuàng)新基金（Innovation Fund）和氣候投資基金（Climate Investment Fund）出售2000萬個(gè)歐盟碳配額，并將其用于資助海上減排項(xiàng)目[15]。為了減少海運(yùn)業(yè)的溫室氣體排放并在未來實(shí)現(xiàn)凈零的目標(biāo)，各方需要協(xié)同合作，解決包括技術(shù)障礙、經(jīng)濟(jì)障礙等在內(nèi)的一系列困難?；诖?，歐盟提出了以下幾個(gè)角度的建議[16]：第一，減少燃料的使用，提高能源使用效率；第二，推廣使用可再生燃料和低碳燃料。因此，未來的投資重點(diǎn)或?qū)@建設(shè)港口基礎(chǔ)設(shè)施（如對港口的加油和充電等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，以逐步推進(jìn)零排放技術(shù)的實(shí)現(xiàn)）、部署可持續(xù)的海運(yùn)替代燃料（如氫氣、氨）等領(lǐng)域展開。

 

(二) 面臨的挑戰(zhàn)

 

除了減少海運(yùn)業(yè)的溫室氣體排放，將海運(yùn)業(yè)納入EU ETS這一舉措能夠通過市場機(jī)制推動更多資金流向可再生能源和替代性海運(yùn)燃料供應(yīng)等領(lǐng)域，同時(shí)在未來的海運(yùn)碳配額交易中獲得收入并將其用于實(shí)現(xiàn)海運(yùn)業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。一旦立法程序完成，海運(yùn)業(yè)將被正式納入歐盟排放交易體系，這意味著歐盟海運(yùn)業(yè)產(chǎn)生的排放量將受到限制并有望在未來逐步減少，相關(guān)的海運(yùn)主體或?qū)⒁驗(yàn)槌雠欧畔揞~而承擔(dān)額外的碳成本。然而，在推動海運(yùn)業(yè)納入EU ETS的過程中，也必然存在一些問題和挑戰(zhàn)。

 

1. 引發(fā)企業(yè)規(guī)避監(jiān)管的行為

 

未來，高昂的碳排放成本可能刺激歐盟的海運(yùn)公司采取行動規(guī)避監(jiān)管，例如，原本在歐盟港口進(jìn)行船對船轉(zhuǎn)運(yùn)的海運(yùn)公司可以將轉(zhuǎn)運(yùn)中心移至歐盟以外的區(qū)域，以此減少需要承擔(dān)的碳排放成本。2022年3月，荷蘭咨詢公司CE Delft發(fā)布?xì)W盟海運(yùn)相關(guān)報(bào)告《An assessment of the possibilities to evade ETS costs》[17]，評估了“合理”規(guī)避歐盟碳排放監(jiān)管的一系列措施，包括在歐盟管轄區(qū)域外設(shè)立額外的?？扛劭?、改變港口?？康捻樞虻?，從成本效益的角度進(jìn)行分析并得出了采取措施避開碳排放監(jiān)管在一定程度上有利可圖的結(jié)論。基于此，立法機(jī)構(gòu)需要持續(xù)完善相應(yīng)規(guī)章制度，避免企業(yè)出現(xiàn)通過更改航線和轉(zhuǎn)運(yùn)樞紐等行為規(guī)避碳排放監(jiān)管，提高法案的實(shí)際約束力。

 

2. 履約主體尚不明確

 

談判過程中，歐洲議會和歐盟委員會對具體需要履約并繳納相應(yīng)配額的主體存在意見和分歧。按照歐盟委員會的立場，海運(yùn)公司應(yīng)當(dāng)作為履約的責(zé)任方承擔(dān)溫室氣體超額排放產(chǎn)生的成本，然而歐洲議會指出海運(yùn)公司有時(shí)可能并不是航行路線、使用燃料的決策方，因此應(yīng)當(dāng)是運(yùn)營主體承擔(dān)航行產(chǎn)生溫室氣體的排放成本[18]。同時(shí)，歐洲共同體船東協(xié)會（ECSA)也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取“誰污染誰付費(fèi)”的原則[19]，未來EU ETS中海運(yùn)產(chǎn)生的碳成本應(yīng)當(dāng)覆蓋與海運(yùn)產(chǎn)生排放相關(guān)的主體，但具體碳成本如何分配尚未敲定。

 

3.  產(chǎn)生的環(huán)境效益具有不確定性

 

歐盟單邊性將海運(yùn)納入EU ETS這一舉措引起了社會對其未來可能產(chǎn)生的減排效果和環(huán)境效益的質(zhì)疑。而基于航空業(yè)納入EU ETS的經(jīng)驗(yàn)來看，質(zhì)疑不無道理。歐洲環(huán)境署（EEA）通過分析1990年至2018年期間歐盟成員國國內(nèi)航空和國際航空所產(chǎn)生的溫室氣體排放變化數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，即使是在航空業(yè)被納入EU ETS以后，國際航空產(chǎn)生的溫室氣體排放仍舊不斷增加[20]。究其原因可能是區(qū)域性的減排措施具有一定的局限性，因?yàn)镋U ETS只覆蓋歐盟管轄范圍內(nèi)的航行產(chǎn)生的溫室氣體排放[21]。由此可以發(fā)現(xiàn)，從事國際貿(mào)易的主體可以通過戰(zhàn)略調(diào)整來避免遵守區(qū)域性的減排條約和規(guī)則。

 

因此，即使EU ETS順利將海運(yùn)業(yè)納入其中，涉及國際貿(mào)易的海運(yùn)公司可以通過航線轉(zhuǎn)換或是變更轉(zhuǎn)運(yùn)港口等方式減少需要承擔(dān)的排放成本。在此情況下，可能導(dǎo)致船舶總航行時(shí)間因航線變更而增加，或是為了降低成本從而大幅提升船舶運(yùn)行速度，由此進(jìn)一步擴(kuò)大了歐盟境外碳泄漏的風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能抵消單邊政策在減少全球碳排放方面做出的努力。 本文`內(nèi)-容-來-自；中_國_碳_交^易=網(wǎng) tan pa i fa ng . c om