碳排放權(quán)交易管理進(jìn)入制度化規(guī)范化程序化階段

 

暫行條例全文共33條，規(guī)定了立法目的、適用范圍、堅(jiān)持的原則、部門職責(zé)、全國碳排放權(quán)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)的職責(zé)、碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類與行業(yè)范圍及產(chǎn)品、交易主體與禁止交易主體、監(jiān)管制度與機(jī)制、社會(huì)參與和監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容，實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范相互支持，確認(rèn)機(jī)制與鼓勵(lì)、促進(jìn)、限制、禁止、制裁機(jī)制并存，體現(xiàn)了對(duì)碳排放權(quán)交易管理的制度化、規(guī)范化、程序化?？傮w來看，與《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》相比，暫行條例呈現(xiàn)了如下幾方面的亮點(diǎn)。
 

一是在規(guī)范主題方面，暫行條例在確認(rèn)碳排放權(quán)交易民事行為屬性的基礎(chǔ)上，圍繞碳排放權(quán)的主體、內(nèi)容、行使及公權(quán)如何適度介入開展有效監(jiān)管等主要事項(xiàng)上開展條例的規(guī)范設(shè)計(jì)。碳排放權(quán)作為民事權(quán)利，其依法行使包括排放溫室氣體、碳排放權(quán)購買、碳排放權(quán)出售、碳排放權(quán)封存、碳排放權(quán)滅失、碳排放權(quán)抵押等行使方式。其中，碳排放權(quán)購買與碳排放權(quán)出售即碳排放權(quán)交易是最主要的民事權(quán)利行使方式。按照暫行條例第15條的規(guī)定，為了確保碳排放權(quán)以協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競(jìng)價(jià)或者以符合國家有關(guān)規(guī)定的其他現(xiàn)貨交易方式規(guī)范、有效地行使，監(jiān)管部門有必要利用公權(quán)針對(duì)特殊的環(huán)節(jié)和問題開展有效監(jiān)管。為此，暫行條例圍繞碳排放權(quán)交易這個(gè)民事行為規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、注冊(cè)登記、信息共享、交易禁限、重點(diǎn)排放單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的行政法律義務(wù)、現(xiàn)場(chǎng)檢查等內(nèi)容。這些規(guī)定，體現(xiàn)了監(jiān)管的必要性、適當(dāng)性和有效性，有利于促進(jìn)碳達(dá)峰碳中和與經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳發(fā)展。 本+文`內(nèi)/容/來/自:中-國-碳-排-放-網(wǎng)-tan pai fang . com
 

二是在基本原則方面，暫行條例將其內(nèi)容與黨中央的決策部署有機(jī)地結(jié)合起來。首先，規(guī)定了黨領(lǐng)導(dǎo)碳交易排放權(quán)管理的原則。一些條文在實(shí)施中需要細(xì)化解釋時(shí)，可以參照黨和國家碳達(dá)峰碳中和“1+N”體系的具體規(guī)定。其次，規(guī)定了溫室氣體排放控制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合及公開、公平、公正原則，這三個(gè)原則既體現(xiàn)了碳排放權(quán)交易管理工作的穩(wěn)中求進(jìn)和先立后破要求，也體現(xiàn)了行政法的適度監(jiān)管和有效監(jiān)管的比例原則，還體現(xiàn)了民事和行政行為的法治原則。此外，碳排放權(quán)交易覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍，由有關(guān)部門根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)研究提出，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。這一規(guī)定有利于將我國碳排放交易制度的深入推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來考慮，在有序減碳中促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。 本+文內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
 

三是在管理體制方面，暫行條例明確了部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)分工，確保各方合力推進(jìn)碳排放權(quán)交易及其管理工作不斷向前發(fā)展。例如，暫行條例第4條規(guī)定了國務(wù)院和地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和其他有關(guān)部門的職責(zé)分工；第5條規(guī)定了全國碳排放權(quán)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)的職責(zé)，規(guī)定了國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門、國務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)管部門、中國人民銀行和國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在全國碳排放權(quán)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)的執(zhí)法協(xié)作和信息共享要求；第17條規(guī)定了所有監(jiān)管部門的現(xiàn)場(chǎng)檢查職責(zé)和要求等。不僅如此，一些條文，如第9條第2款，還在地方層面規(guī)定了省級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和同級(jí)有關(guān)部門的協(xié)作要求。
 

四是在監(jiān)管制度方面，暫行條例圍繞立法主題和規(guī)范重點(diǎn)設(shè)計(jì)了周密且具有可操作性的制度體系。例如，針對(duì)監(jiān)管部門建立了執(zhí)法協(xié)作與信息共享、重點(diǎn)排放單位的確定與名錄制定、年度碳排放權(quán)配額總量和分配方案制定、配額的發(fā)放與調(diào)劑、重點(diǎn)排放單位年度排放報(bào)告的核查與技術(shù)審核、全國碳排放權(quán)交易管理平臺(tái)的建立與運(yùn)行、現(xiàn)場(chǎng)檢查、社會(huì)參與和監(jiān)督等法律制度和配套的運(yùn)行機(jī)制。為了維持交易的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在制度的設(shè)計(jì)中，暫行條例明確規(guī)定了禁止交易的主體范圍，強(qiáng)調(diào)禁止通過欺詐、惡意串通、散布虛假信息等方式操縱全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)或者擾亂全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)秩序。為了確保禁止規(guī)則具有可實(shí)施性，暫行條例第19條、第20條規(guī)定了處分、依法處理交易產(chǎn)品、沒收違法所得、罰款等嚴(yán)格的法律責(zé)任。這些規(guī)定，體現(xiàn)了碳排放權(quán)交易制度建設(shè)的嚴(yán)格性和法治建設(shè)的嚴(yán)密性。

五是在法律責(zé)任方面，暫行條例設(shè)置了與違法行為相對(duì)應(yīng)的處分和處罰措施。按照《行政處罰法》第11條的規(guī)定，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。為此，暫行條例不僅鞏固了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》實(shí)施中被證明為行之有效的法律責(zé)任規(guī)定，如責(zé)令限期改正、核減重點(diǎn)排放單位下一年度碳排放配額、罰款等，還超越了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》的法律責(zé)任規(guī)定，作出一系列法律責(zé)任規(guī)定，包括針對(duì)生態(tài)環(huán)境部門以外其他部門人員違法違紀(jì)行為，規(guī)定了處分的法律責(zé)任；針對(duì)一些違法行為，根據(jù)違法情形不同作出不同的處罰措施等。

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總結(jié)與展望
 

我國基于碳排放強(qiáng)度減排和總量減排建立的全國統(tǒng)一碳市場(chǎng)，既參考了國際成功經(jīng)驗(yàn)，也體現(xiàn)了中國的發(fā)展階段和監(jiān)管特點(diǎn)。暫行條例的出臺(tái)對(duì)于加快建設(shè)應(yīng)對(duì)氣候變化法律法規(guī)體系，促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化及碳減排工作的法治化，具有突破性意義。暫行條例出臺(tái)后，國務(wù)院相關(guān)的主管部門會(huì)根據(jù)工作需要和部門職責(zé)制定部門規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)、指南，促進(jìn)條例的內(nèi)容細(xì)化和有效實(shí)施。我們相信，先進(jìn)的立法理念、周全的適用范圍、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)管體制、系統(tǒng)的法律制度、有效的法律機(jī)制和嚴(yán)格的法律責(zé)任設(shè)計(jì)，對(duì)于有序活躍碳排放權(quán)交易市場(chǎng)、促進(jìn)碳排放權(quán)交易管理的制度化、規(guī)范化和程序化，具有重要的促進(jìn)作用。

（常紀(jì)文系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員；李繼峰系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所氣候政策研究室主任、研究員）