朱明哲：司法如何參與氣候治理——比較法視角下的觀察

 

在國(guó)際法層面，氣候變化是一種“人類共同關(guān)切”，然而各國(guó)在應(yīng)對(duì)這一關(guān)切時(shí)，至少出現(xiàn)了三種不同的路徑。歐洲國(guó)家傾向于將其理解為環(huán)境問題，美國(guó)傾向于從經(jīng)濟(jì)角度來看待它，許多發(fā)展中國(guó)家則將氣候政治理解為“更大的歷史和經(jīng)濟(jì)不公正模式的一部分”。中國(guó)的氣候治理依賴于一種發(fā)展主義路徑。它把制定和實(shí)施氣候政策的權(quán)力交給了管理工業(yè)事務(wù)的政府部門，并允許它們通過使用宏觀經(jīng)濟(jì)措施來實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)，以改變產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)。

 

首先，這種路徑在我國(guó)與氣候變化相關(guān)的法律框架中得到體現(xiàn)：迄今為止，適用的規(guī)范主要涉及工業(yè)部門，分散在《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《可再生能源法》《電力法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《大氣污染防治法》中。這些法律確定了規(guī)范性框架，在此框架內(nèi)可以開展各種減緩措施，并在很大程度上決定我國(guó)氣候政策的范圍。

 

其次，從歷史角度看，我國(guó)的氣候政策一直由宏觀經(jīng)濟(jì)部門主導(dǎo)。在中國(guó)氣候治理的初期，相關(guān)問題確實(shí)屬于國(guó)務(wù)院國(guó)家環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的范疇。然而，從1988年到1998年，同時(shí)也是國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)主席的宋健主持著國(guó)家環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。1989年3月17日，國(guó)家氣象局副局長(zhǎng)駱繼賓提交了第一份與氣候變化有關(guān)的報(bào)告，該報(bào)告廣泛匯報(bào)了全球變暖的科學(xué)證據(jù)、其后果和影響、溫室氣體和臭氧層、國(guó)際關(guān)切、IPCC的形成以及一些政策建議。11個(gè)月后，國(guó)家氣候變化協(xié)調(diào)小組成立，以協(xié)調(diào)不同部委的行動(dòng)。其中，負(fù)責(zé)準(zhǔn)備召開國(guó)際氣候會(huì)議的第四工作組由外交部、科技委、能源部、交通部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、國(guó)家氣象局、環(huán)境保護(hù)局和國(guó)家海洋局的工作人員組成?？梢姡藭r(shí)已經(jīng)意識(shí)到氣候治理不只是一個(gè)科學(xué)問題，更是一個(gè)政治問題，需要在管理工業(yè)部門的各部委之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組取代了國(guó)家氣候變化協(xié)調(diào)小組，上級(jí)管理部門也變成了國(guó)家發(fā)改委的前身國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)（計(jì)委）。2003年的機(jī)構(gòu)改革把計(jì)委改為國(guó)家發(fā)改委，并授權(quán)由其領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組協(xié)調(diào)15個(gè)部委的行動(dòng)。2007年，國(guó)務(wù)院成立了國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由總理兼任組長(zhǎng)，小組辦公室設(shè)在國(guó)家發(fā)改委。次年，應(yīng)對(duì)氣候變化司在國(guó)家發(fā)改委成立。雖然國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組和應(yīng)對(duì)氣候變化司自2018年起轉(zhuǎn)由生態(tài)環(huán)境部管理，但國(guó)家發(fā)改委的影響力將繼續(xù)存在，因?yàn)闅夂蜃兓鳛橐粋€(gè)需要包括交通、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、住建、工信等各部門協(xié)力的領(lǐng)域，發(fā)改委的宏觀調(diào)控政策可以發(fā)揮較為明顯的協(xié)同作用。

 

理解氣候治理的發(fā)展路徑對(duì)于我國(guó)氣候變化訴訟的展開有著重要的意義。

 

首先，這種路徑的特點(diǎn)決定氣候問題是一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)問題。防止大氣污染可以有助于減少溫室氣體的排放，但無法把溫室氣體解釋為污染物。《大氣污染防治法》第2條第2款授權(quán)政權(quán)加強(qiáng)“對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治……對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”的機(jī)制。該條款的字面解釋表明，法律把空氣污染物和溫室氣體當(dāng)作兩個(gè)不同的領(lǐng)域，適用于前者的規(guī)范并不必然能用來規(guī)制后者。同樣，就算有朝一日復(fù)數(shù)意義的“環(huán)境權(quán)”進(jìn)入了我國(guó)法律體系，恐怕“享有穩(wěn)定氣候”也無法成為其中的子項(xiàng)。在此意義上，不但在國(guó)際環(huán)境法學(xué)界討論熱烈的“權(quán)利轉(zhuǎn)向”不會(huì)在我國(guó)出現(xiàn)，而且以氣候變化侵權(quán)作為抓手的訴訟也很難成立。

 

其次，發(fā)展路徑還意味著氣候變化政策會(huì)大量以不具備法律約束力的宏觀調(diào)控政策的形式如規(guī)劃、路線圖、行動(dòng)方案等面世。只需要對(duì)我國(guó)的氣候變化政策做一個(gè)概覽就可以看到，雖然行政機(jī)關(guān)和各級(jí)人大在氣候治理方面有權(quán)制定各種具有法律約束力的規(guī)范，但真正有約束力的規(guī)范少之又少，僅有山西和寧夏制定了地方性法規(guī)。如果說地方立法缺位尚屬有情可原，行政規(guī)范的缺位則更能說明問題?！读⒎ǚā返?5條規(guī)定國(guó)務(wù)院可以就《憲法》第89條所列舉的事項(xiàng)制定行政法規(guī)，《憲法》第89條第6款則規(guī)定國(guó)務(wù)院行使“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”的職權(quán)，所以國(guó)務(wù)院完全可以通過行政法規(guī)規(guī)制氣候變化應(yīng)對(duì)。相比之下，各種沒有規(guī)范強(qiáng)制力的政策比比皆是，從《國(guó)家氣候變化綱要》《2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014-2020）》，一直到“十二五”計(jì)劃、“十三五”計(jì)劃配套的各種溫控和節(jié)能工作方案。只要發(fā)展路徑延續(xù)，這種“通過計(jì)劃治理”的現(xiàn)象就會(huì)持續(xù)存在，我國(guó)氣候變化訴訟的一個(gè)重要挑戰(zhàn)也將表現(xiàn)為如何適用這些氣候政策。 本*文`內(nèi)/容/來/自:中-國(guó)-碳^排-放“交|易^網(wǎng)-tan pai fang . c o m