朱明哲：司法如何參與氣候治理——比較法視角下的觀察

 

回應型司法中的政策決定之所以區(qū)別于政治機構中的決定，并不是因為司法決定不處理價值和道德問題，而是因為它的論證過程圍繞現(xiàn)行有效的制度展開。因為其論證過程仍基于法律淵源和法律規(guī)范意義之確定，從而仍然屬于一種典型的法律論證。換言之，對于法學而言，最為核心的問題不是法官是否進行政策決定，而是如何論證這種決定。毋庸置疑，當法官選擇回應社會需求推動政策變革而不是因循成例時，理應承受更重的論證負擔。于是，無論是“Urgenda案”和“殼牌案”中對注意義務的界定，還是“世紀訴訟”中對生態(tài)損害的判定，法官都充分援引各種法律淵源以支撐其法律適用和解釋。其中，“Urgenda案”對民法規(guī)范必須放在《歐洲人權公約》框架中解釋的立場已經(jīng)為學界所熟悉；“世紀訴訟”的判決文書可以為人們提供一個機會，管窺多種規(guī)范的應用。

 

在“世紀訴訟”中，巴黎行政法院主要的判決依據(jù)是《法國民法典》第1246條等條文所規(guī)定的生態(tài)損害賠償制度?？梢?，和“Urgenda案”類似的是，“世紀訴訟”案的法官也試圖用民法的規(guī)則判斷國家是否履行其義務。并且，法國行政法院長期以來承認《法國民法典》在行政訴訟中的拘束力。但不同于“Urgenda案”，法國法院并沒有通過轉(zhuǎn)向《歐洲人權公約》或者其他基本權觀念尋找法律基礎。

 

“世紀訴訟”案的法官要確定行政當局是否負有應對氣候變化的整體義務。為此，法官從國際法、歐盟法和國內(nèi)法三個角度入手。在國際法上，法官依次援引了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（1992年）第2條、第3條第1段和《巴黎協(xié)定》（2015年）的第2條、第4條。這些條文表達了國際氣候法的締約目標和“共同但有區(qū)別的責任”原則。于歐盟法上，法官指出1993年歐洲理事會已經(jīng)代表后來成為歐盟的歐共體批準加入了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，并為了執(zhí)行上述國際法規(guī)定通過了第一個《2020年氣候和能源一攬子計劃》，其中特別規(guī)定了成員國必須為了降低溫室氣體排放而做出努力，因此減排成了一項歐盟法上的義務。歐盟加入《巴黎協(xié)定》后，向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議通報了歐盟及其成員國的國家自主貢獻，承諾在2030年減少排放至1990年水平的40%。隨后，2018年通過了第二個《氣候和能源一攬子計劃》，其中包括了對各成員國有約束力的年度減排量。法官以《環(huán)境憲章》第3條、《能源法典》第L100-4條、《環(huán)境法典》第L222-1條為依據(jù)，指出法國承諾通過制定低碳發(fā)展戰(zhàn)略，具體而言是在2030年實現(xiàn)減排40%和2050年“碳中和”的政策，從而防止環(huán)境損害。所以，法國政府本身意識到了應對氣候變化的重要性并且自愿設定了一系列的減排目標，可以證明應對氣候變化總體義務的存在。

 

接著，法官從提高能源利用效率、提高可再生能源在最終能耗中的占比、減少溫室氣體排放這三個方面判斷法國現(xiàn)行氣候政策是否構成對義務的違反。法國的能源利用效率和可再生能源占比提高較慢，但是能源政策本身只是一項可能對于能源效率提高有效的產(chǎn)業(yè)政策，不能將其失敗視為整個氣候政策的失敗。問題的關鍵在于確定政府是否有效降低了碳排放。法官指出，《環(huán)境法典》規(guī)定了每年產(chǎn)生于法國領土之上的碳排預算，這一年度預算每五年遞減。2015年至2018年之間實際產(chǎn)生的碳排放超過了預算的3.5%。此后每年碳排放下降的速度都沒有達到政府法令所規(guī)定的速度。所以，國家雖然為了完成2030和2050年的兩個碳排放目標設定了軌跡，但是如果不能沿著既定的方針和規(guī)劃穩(wěn)步推進，則將造成更多的溫室氣體排放，從而加劇生態(tài)破壞。

 

雖然《法國憲法》第55條規(guī)定“依法通過或加入的國際條約或協(xié)定，一經(jīng)公布即具有高于法律的效力”，但或許正如生態(tài)轉(zhuǎn)型部部長在答辯狀中所言，此類條約不具備對公民個人的直接效果。實際上，法官也并未直接使用國際條約作為裁判基礎，而是在條約義務的背景下進一步解釋拘束力更加確定無疑的歐盟法和國內(nèi)法規(guī)則。至于判斷政府是否有過失，使用的只是政府自己設定的“碳預算”。盡管該預算所體現(xiàn)的減排目標現(xiàn)在寫在《環(huán)境法典》之中，卻只不過是政府用于執(zhí)行法律的一項法令。換言之，其要求非常具體而規(guī)范位階較低。 

 

有限的成功個案已經(jīng)說明多元法律淵源在氣候變化訴訟中的重要性。荷蘭和法國的法官在確定國家應對氣候變化之責任時都使用了在有關案件中不具備法律拘束力的國際規(guī)則作為解釋的背景資料?？梢?，就算一些規(guī)范僅僅停留在“軟法”的層面，也可能因為在法律解釋中被納入考量范圍而在個案中發(fā)揮作用。國家自行確定的減排計劃以及對其執(zhí)行的程度都成了判斷它們是否盡到責任的標準。