蔣春來 饒勝：加強重點區(qū)域碳排放權(quán)和排污權(quán)交易深度融合 推動建設(shè)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）近日發(fā)布?！兑庖姟芬?，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場；建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)、用水權(quán)交易市場；推進排污權(quán)、用能權(quán)市場化交易。同時《意見》明確，鼓勵京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈、長江中游城市群等區(qū)域，在維護全國統(tǒng)一大市場前提下，優(yōu)先開展區(qū)域市場一體化建設(shè)工作，建立健全區(qū)域合作機制。

 

碳排放權(quán)交易和排污權(quán)交易同屬環(huán)境權(quán)益交易，是建設(shè)生態(tài)環(huán)境市場的重要組成部分，在我國已經(jīng)長期開展探索與建設(shè)工作。我國自2011年起在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳“兩省五市”開展碳排放權(quán)交易試點工作，并在去年以電力行業(yè)為突破口，啟動了全國碳排放權(quán)交易市場，對推動電力行業(yè)碳減排起到了重要的作用。同樣在2011年，我國開始了排污權(quán)交易試點工作，共有28個省份在全省或者省內(nèi)部分區(qū)域開展排污了權(quán)有償使用和交易試點。各地積極探索創(chuàng)新做法，不斷激發(fā)交易市場活力，對于探索環(huán)境資源的市場化交易機制發(fā)揮了重要作用。總體上，不論是碳排放權(quán)交易，還是排污權(quán)交易，目前正處于從試點和前期建設(shè)階段向深化推進的關(guān)鍵時期。

 

貫徹落實《意見》要求，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場，必須在深化碳排放權(quán)和排污權(quán)交易制度設(shè)計的同時，推動二者在機制、政策和標(biāo)準(zhǔn)上深度融合。本質(zhì)上，兩者具有相同的理論依據(jù)、相似的交易框架、類似的交易系統(tǒng)、一致的監(jiān)管機制，具備深度融合的理論基礎(chǔ)和實踐依據(jù)。以此為突破口，在大氣污染防治重點區(qū)域系統(tǒng)謀劃和推進排污權(quán)、碳排放權(quán)等環(huán)境權(quán)益的協(xié)同增效，對于提高環(huán)境管理效能、提升環(huán)境資源利用效率、實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效、推進全國大市場建設(shè)具有重要的意義。筆者建議，從實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、推動減污降碳協(xié)同增效和兼顧現(xiàn)實可能性的角度，逐步推進區(qū)域排放權(quán)交易機制的建立。

 

以完善制度設(shè)計為重點，分階段推進重點區(qū)域各類排放權(quán)益交易市場化的協(xié)同和增效。從近期來看，擴大常規(guī)污染物排污權(quán)交易地域范圍，試點建立京津冀及周邊地區(qū)、長三角、粵港澳大灣區(qū)等重點區(qū)域排污權(quán)交易市場。目前排污權(quán)交易體系以行政區(qū)劃為邊界范圍，缺乏基于環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域排污權(quán)交易體系的設(shè)計。京津冀及周邊地區(qū)、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域因其特定的地理特征和氣象條件，大氣污染物跨界傳輸特征明顯，大氣環(huán)境質(zhì)量同質(zhì)化現(xiàn)象日趨明顯，具備運用市場機制和經(jīng)濟杠桿為污染減排增添后勁的基礎(chǔ)條件。建議在現(xiàn)有地方性排污權(quán)交易試點基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建區(qū)域主要大氣污染物排污權(quán)交易機制，實現(xiàn)區(qū)域?qū)用嫫笫聵I(yè)單位的常規(guī)污染物排放權(quán)指標(biāo)統(tǒng)一管理，并通過建立區(qū)域交易市場，優(yōu)化配置環(huán)境資源，以市場化機制為突破口深化污染減排，加速提升重點行業(yè)的污染防治整體水平。

 

從長期來看，在重點區(qū)域常規(guī)污染物排放權(quán)交易試點后期，對溫室氣體和常規(guī)污染物排污權(quán)交易機制進行深度融合。第一步，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的目標(biāo)確定方法。通過定量化工具分行業(yè)識別區(qū)域溫室氣體和大氣污染物的協(xié)同減排效益，統(tǒng)籌考慮重點區(qū)域兩個交易體系總量控制目標(biāo)，并適當(dāng)向低碳傾斜，以碳減排統(tǒng)籌“雙減”目標(biāo)，從機制初始端調(diào)控“總量池”以達(dá)到減排效益最大化的目的。第二步，以促進正協(xié)同效應(yīng)、強化發(fā)揮市場配置環(huán)境資源的決定性作用為目標(biāo)，進一步優(yōu)化交易機制。包括對二級市場建設(shè)的優(yōu)化、對具有協(xié)同減排效益的減排項目的傾向性設(shè)計等。第三步，借助綠色金融實現(xiàn)減污降碳。加大對新能源、節(jié)能增效等戰(zhàn)略性新興項目的傾斜，對此類項目試行包括碳金融、排放權(quán)抵押貸款投融資、租賃等金融機制的優(yōu)惠政策，促進資源優(yōu)化配置效率。第四步，與常規(guī)污染物排放權(quán)交易回購政策相銜接，由第三方機構(gòu)代管的回購體系將優(yōu)先回購市場上因協(xié)同減排產(chǎn)生的富余排放權(quán)，鼓勵并引導(dǎo)企業(yè)開展協(xié)同減排措施。此外，可探索研究設(shè)置同一標(biāo)的物來代表常規(guī)污染物排放權(quán)和碳排放權(quán)的可行性，適時啟動建立基于同一標(biāo)的物的初始配額分配技術(shù)方法和交易機制。

 

整合優(yōu)化建立區(qū)域排放權(quán)交易管理平臺，統(tǒng)一調(diào)配和有效管理區(qū)域環(huán)境指標(biāo)資源。依托碳交易全國注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，構(gòu)建重點區(qū)域排放權(quán)交易管理平臺。以降低協(xié)同實施成本、提高環(huán)境管理效能為出發(fā)點，從基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)、交易管理平臺和相關(guān)監(jiān)管體系建設(shè)為切入點，實現(xiàn)相關(guān)基礎(chǔ)信息的互通互聯(lián)和協(xié)調(diào)整合。比如，可以采取直接在全國碳交易注冊登記系統(tǒng)中增加模塊的方式，建立碳排放配額和常規(guī)污染物排放權(quán)確權(quán)的數(shù)據(jù)共享機制，提高政策實施便利性和日常監(jiān)管效率。在全國碳交易管理機構(gòu)，構(gòu)建能實現(xiàn)省、市、縣多級統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的區(qū)域排放交易管理平臺，服務(wù)京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)等跨區(qū)域排放權(quán)交易工作，為排放權(quán)交易、監(jiān)測評估提供場所、設(shè)施和服務(wù)，并履行相關(guān)職能。

 

此外，由于溫室氣體和常規(guī)污染物具有同源性、同排放介質(zhì)和減排措施一致性的顯著特征，在實際管理中密不可分，可以考慮將二氧化碳等溫室氣體視為一種特殊大氣排放物，將碳排放權(quán)交易和排污權(quán)交易統(tǒng)稱為排放權(quán)交易。將二氧化碳、氮氧化物、揮發(fā)性有機物等不同的排放物作為不同的交易標(biāo)的，在實施綜合、一體化、協(xié)同的管理戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，依據(jù)自身屬性進行差異化制度設(shè)計。

 

作者單位：蔣春來，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院排放交易與減排研究中心主任、研究員；饒勝，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院形勢分析與規(guī)劃評估中心主任、研究員