世界能否在氣候變化議題中積聚信任與共識——兼論中美歐氣候合作重要性和前景

 

2023年12月13日，198個締約方代表通過“全球盤點”達成“阿聯(lián)酋共識”，提出將1.5攝氏度的升溫目標控制在可實現(xiàn)的范圍內(nèi)。但把溫升控制在1.5攝氏度，需要大幅度減少礦物燃料消耗，需要能源和經(jīng)濟深度轉(zhuǎn)型，以實現(xiàn)溫室氣體凈零排放。

 

這種能源轉(zhuǎn)型本應(yīng)該無爭議，但其實在聯(lián)合國氣候變化大會上，尤其在2021年在英國格拉斯哥舉行的COP26和2023年在迪拜舉行的COP28上，該議題爭議非常大，存在強烈分歧。

 

究其原因，一是因為發(fā)展階段和國情不同。在COP26進行到閉幕式要通過大會決議階段，印度表示不同意淘汰煤電，認為根據(jù)印度的發(fā)展情況，實現(xiàn)不了淘汰煤電，這導(dǎo)致會議延遲閉幕。在會議僵持情況下，印度提出把淘汰（phase out）煤電改成削減（phase down）煤電，決議才得以通過。在COP28上，發(fā)達經(jīng)濟體如歐盟提議淘汰未做減排的（unabated）化石燃料，但提議遭到沙特、印度為代表的發(fā)展中國家的強烈反對。歷經(jīng)十多天激烈談判后，締約方最終達成了首個擺脫化石燃料的氣候協(xié)議“阿聯(lián)酋共識”，最終協(xié)議不再要求“逐步淘汰”化石燃料，而是呼吁各國以公正、有序、公平的方式迅速推進能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型、擺脫化石燃料。雖然這與“逐步淘汰”還有差距，但這是有史以來第一次在聯(lián)合國最終協(xié)議中使用了關(guān)于化石燃料的措辭，畢竟之前的聯(lián)合國氣候變化大會協(xié)議文本從未提到減少石油和天然氣的使用。

 

二是缺乏資金。“阿聯(lián)酋共識”提出在能源系統(tǒng)中實現(xiàn)遠離化石燃料，到2030年實現(xiàn)將可再生能源的發(fā)電能力增加兩倍、能源效率提高一倍的目標。沒人否認能源轉(zhuǎn)型的意義，但這需要巨量投資。根據(jù)IEA2023年6月發(fā)布的《2023年世界能源投資》報告（IEA, 2023a），2023年全球能源投資大約2.8萬億美元，其中超過1.7萬億美元投資于全球清潔能源。根據(jù)IEA2023年11月發(fā)布的《凈零轉(zhuǎn)型中的石油和天然氣行業(yè)》報告（IEA, 2023b），到2030年，油氣行業(yè)需要將50%的資本支出投資于清潔能源項目，才能實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》要求將溫度上升控制在1.5攝氏度以內(nèi)的目標。但2022年該行業(yè)只有約2.5%的資本支出用于清潔能源。巨量的投資需求和支出項目方向顛覆性的變化，對發(fā)達經(jīng)濟體而言都很難做到，更何況是發(fā)展中國家。

 

事實上，發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達的國家，長期缺乏資金，一直被要求為應(yīng)對全球氣候變化作出貢獻但得不到相應(yīng)支持。2009年時，發(fā)達國家曾承諾至2020年間，每年向發(fā)展中國家提供1000億美元資金，用于適應(yīng)和減緩氣候變化。根據(jù)2023年11月聯(lián)合國UNEP發(fā)布的《2023年適應(yīng)差距報告》，發(fā)展中國家如果要在2022年～2030年完成國家自主貢獻和國家適應(yīng)計劃（NAPs），每年僅適應(yīng)資金預(yù)計就需要2150億美元～3870億美元（UNEP, 2023）。

 

可見，發(fā)達國家承諾的每年1000億美元的氣候資金都滿足不了氣候適應(yīng)融資。雖然公共氣候資金主要來源多邊開發(fā)銀行（MDBs）近年來提高了對中低收入國家的氣候資金支持，2022年MDBs對低收入和中等收入國家提供了609億美元氣候資金（European Investment Bank, 2023），但發(fā)達國家仍未兌現(xiàn)這一資金承諾，到2021年仍存在104億美元的資金缺口。此外，這一專項融資大部分用于氣候減緩項目（即用于減少碳排放的支持資金），發(fā)展中國家需要的氣候適應(yīng)融資（即幫助適應(yīng)全球或區(qū)域氣候變化的支持資金）占比并不高，2021年提供給發(fā)展中國家的多邊和雙邊適應(yīng)資金僅213億美元（該資金從2018年的148億美元增加到2020年的252億美元），即使發(fā)達國家能兌現(xiàn)在2021年COP26會議上的承諾，2025年將適應(yīng)資金在2019年基礎(chǔ)上翻一番，那也才大約400億美元，與每年2150億美元～3870億美元適應(yīng)資金的需求，仍存在1750億美元～3470億美元的斷崖式缺口。因此，無論從上述總量還是占比看，發(fā)達國家對發(fā)展中國家提供的氣候適應(yīng)融資都需要大幅提高。

 

在相繼作出減碳和能源轉(zhuǎn)型承諾后，主要經(jīng)濟體如何協(xié)同、有力地執(zhí)行自身承諾，同時動員和兌現(xiàn)對發(fā)展中國家的氣候資金承諾，切實回應(yīng)發(fā)展中國家對其發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)向清潔能源成本的擔(dān)憂，成為決定全球氣候治理實現(xiàn)共同目標的關(guān)鍵。中國作為最大的發(fā)展中國家，在根據(jù)本身發(fā)展水平對其他發(fā)展中國家提供支持的基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)幫助發(fā)展中國家爭取利益。事實上，中國深深理解發(fā)展中國家被要求為全球努力作出貢獻但得不到相應(yīng)支持的困擾和擔(dān)憂，一直積極在全球治理框架內(nèi)幫助發(fā)展中國家爭取發(fā)達國家氣候融資和技術(shù)支持，與其他締約方協(xié)調(diào)、推進聯(lián)合國氣候變化大會議程中所有與資金有關(guān)的進程，以確保1000億美元氣候資金承諾得以履行，并在發(fā)達國家2025年后新的集體量化氣候資金承諾上取得進展，為發(fā)展中國家爭取更大的發(fā)展空間。

 

結(jié)語與建議

 

近年來，中美歐在一些重大地緣政治、外交、經(jīng)濟和技術(shù)議題上存在嚴重分歧，相互之間缺乏信任。不過，氣候變化是其少有的共同關(guān)注的議題。究其原因，除了IPCC基于科學(xué)研究提出了應(yīng)對氣候變化的緊迫性外，這與中美歐領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，以及中國積極推進綠色低碳發(fā)展是密不可分的。正是源于氣候變化議題對于主要經(jīng)濟體重要性的高度重疊，以及不斷地溝通交流對話，才促成了2015年《巴黎協(xié)定》、2018年《巴黎協(xié)定》一攬子實施細則和2023年擺脫化石燃料的“阿聯(lián)酋共識”。而且，氣候變化議題也是中美兩國溝通交流，打破政治、外交僵局的一個重要渠道。

 

不過，即使如此，根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的首次全球盤點報告，按照目前各個國家的自主貢獻目標和落實情況，很難如期實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設(shè)定的溫控目標，而且實現(xiàn)將全球升溫幅度控制在1.5攝氏度之內(nèi)目標的時間窗口正在“迅速關(guān)閉”。各國能否結(jié)合全球盤點成果，利用制定新一輪國家自主貢獻承諾的節(jié)點，把全球溫室氣體排放控制到與能實現(xiàn)的理想溫控目標相一致，大的經(jīng)濟體，尤其是美國、歐盟、中國的行動和承諾以及對其他發(fā)展中國家所關(guān)切的資源、技術(shù)、能力建設(shè)等方面的支持，至關(guān)重要。

 

這將考驗之前主要經(jīng)濟體建立的信任、達成的共識。在氣候變化議題中積聚信任與共識并不是理所當(dāng)然的事情。事實上，隨著支持積極應(yīng)對氣候變化力量和經(jīng)濟情況發(fā)生變化，各經(jīng)濟體將面臨新的考驗。首先，這取決于這些經(jīng)濟體是否能做好各自的事情，包括是否采取政策與行動落實已有的承諾，是否能按計劃完成。依據(jù)本文分析，三大經(jīng)濟體的氣候行動與各自的氣候承諾都還有距離，而且，這種擔(dān)憂可能增強。烏克蘭危機，巴以沖突，歐盟經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢、2024年及以后歐盟政治版圖的不確定性，反對《巴黎協(xié)定》并在任內(nèi)命令美國撤出該協(xié)定的特朗普有可能在2024年11月舉行的美國大選后勝出重返白宮，這些都在影響歐美政黨、議會和社會支持積極應(yīng)對氣候變化力量的平衡。種種跡象顯示，歐美應(yīng)對氣候變化的行動有可能減緩，甚至倒退。歐美不能兌現(xiàn)已有對發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的資金承諾，發(fā)展中國家就不可能兌現(xiàn)各自的減排承諾，在新一輪承諾中也不可能作出更嚴苛的國家自主貢獻承諾。中國企業(yè)經(jīng)營和穩(wěn)定就業(yè)仍面臨不少困難，嚴苛的節(jié)能減排目標又給企業(yè)增加了額外成本，中國在實現(xiàn)十四五規(guī)劃節(jié)能目標和單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放減少目標方面面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

 

目前，無論在排放絕對量、增長速度還是人均排放量上，中國在新一輪氣候談判中都會面臨較大壓力。美歐會以“科學(xué)不容談判”為由，聚焦中國的二氧化碳排放量絕對量和增長速度，渲染中國減排承諾目標和落實力度不足，試圖迫使中國進一步提高減排目標。作為全球最大的氣候融資公共資金提供方，歐盟會繼續(xù)要求世界最大排放國、第二大經(jīng)濟體貢獻更多氣候融資份額。從各國開啟確立新一輪的國家自主貢獻承諾起，中國的承諾、采取的行動和落實情況都會成為關(guān)注重點。如何把握節(jié)奏，在氣候峰會上達成與中國的國情、國力、發(fā)展和技術(shù)水平相適應(yīng)，同時為主要經(jīng)濟大國接受的共識和義務(wù)，將考驗中國的政治和外交智慧。

 

在締約方致力談判新一輪國家自主貢獻承諾時，應(yīng)通過激勵機制鼓勵更多參與和行動，促成雄心勃勃的行動；采取脅迫的方式可能導(dǎo)致事倍功半，尤其要避免單方面采取諸如歐盟碳排放邊境調(diào)節(jié)機制這樣的脅迫措施。單就CBAM機制對不同生產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”提供差別待遇這一點，其就與WTO條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護的嫌疑。而且，雖然歐盟CBAM在某種程度上可能會推動全球范圍內(nèi)的低碳轉(zhuǎn)型和國際貿(mào)易的綠色化，但其機制實質(zhì)上是通過對進口產(chǎn)品隱含的碳排放進行定價的方式，將歐盟ETS擴展到世界其他地區(qū)，有強迫不同發(fā)展水平和能力的國家執(zhí)行統(tǒng)一的碳價之嫌。而碳價一定程度反映本地區(qū)的減排成本及配額供需關(guān)系。無論從碳減排成本還是從社會成本角度看，發(fā)展中國家的碳價比發(fā)達國家低都是合理的。從這點上講，歐盟CBAM機制不是一個好的開端。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價政策，歐盟、美國和中國應(yīng)與國際社會一道，基于科學(xué)和實事求是的原則，就CBAM的碳核算邊界和方法、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時機、各國相關(guān)體系、流程和排放因子等關(guān)鍵參數(shù)互認等議題加強對話與協(xié)調(diào)，制定出能被廣泛接受的應(yīng)對競爭力和碳泄漏顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳排放邊境調(diào)節(jié)措施可能帶來的沖突。另外，即使實施，在歐盟CBAM從2026年開始逐步降低工業(yè)部門的免費配額直至2034年完全取消免費配額這段過渡期內(nèi)，對進口產(chǎn)品的排放量全部征收碳關(guān)稅是不公平的，應(yīng)扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費排放額度。

 

任何國家都不能將資源作為政治武器，這樣做害人也不利己，應(yīng)禁止對非軍事用途的新能源技術(shù)和關(guān)鍵礦物質(zhì)進出口加以限制。要兼顧本土產(chǎn)能和進口多樣化，考慮一國主導(dǎo)特定技術(shù)或礦物供應(yīng)鏈可能帶來的脆弱性，即使對單一進口來源設(shè)限，但對來自單一第三國的比例上限設(shè)定也要合理，開始不宜過低，以免供需不匹配導(dǎo)致成本上升和供應(yīng)短缺。而且，對非軍事用途技術(shù)和關(guān)鍵礦物提供的優(yōu)惠政策，應(yīng)一視同仁，不應(yīng)歧視外國生產(chǎn)商，避免減緩甚至阻礙能源向低碳化無碳化轉(zhuǎn)型、遲滯實現(xiàn)全球共同氣候目標的步伐。

 

氣候變化國際談判歷史反復(fù)證明，相互指責(zé)無濟于事，合作與妥協(xié)是唯一通向達成共識之道。中美之間有效合作，對達成《巴黎協(xié)定》、“阿聯(lián)酋共識”發(fā)揮了重要作用，兩國在能源轉(zhuǎn)型、新一輪國家自主貢獻等領(lǐng)域形成的共識，為COP28和之后的聯(lián)合國氣候變化國際談判提供了堅實的基礎(chǔ)。展望未來，在全球應(yīng)對氣候變化進程和國際談判面臨一系列新的挑戰(zhàn)和美國氣候政策可能生變的新形勢下，歐盟需要繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，與中國一道，敦促并攜手美國，積極回應(yīng)發(fā)展中國家的合理關(guān)切，維繼信任、加強合作、凝聚共識，繼續(xù)推動全球強化減排承諾，開展有意義的氣候行動，確保實現(xiàn)全球氣候溫控目標。

 

（本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“貿(mào)易壁壘下突破性創(chuàng)新政策體系構(gòu)建研究”和國家自然科學(xué)基金重大項目“綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵管理科學(xué)問題與政策研究”的階段性成果，項目編號分別為：20&ZD109、71690243）

 

參考文獻

 

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責(zé) 編∕張 貝 美 編∕周群英

 

Can the World Build Trust and Consensus on Climate Change

 

—Discussions on the Importance and Prospects of China-US-EU Climate Cooperation

 

Zhang Zhongxiang

 

Abstract: Climate change is a rare issue of concern for the three major economies of the United States, China, and the European Union in recent years. It is also an important channel for communication and exchange between China and the United States, breaking the political and diplomatic deadlock, and carrying the dual mission of politics and climate. However, with the balance of support for actively addressing climate change and changes in economic conditions, the trust and consensus established by the world's three major economies will be put to the test of whether they can be sustained. The history of international negotiations on climate change has repeatedly proven that cooperation and compromise are the only way to reach consensus. Effective cooperation between China, the United States, and Europe has played an important role in promoting the global climate agenda. When negotiating a new round of Nationally Determined Contributions globally, incentive mechanisms should be used to encourage more participation and action. Looking ahead, the EU needs to continue to play a leading role, working with China, urge and join hands with the United States, and actively respond to the reasonable concerns of developing countries. The three major economies need to maintain trust, strengthen cooperation, gather consensus, continue to promote global strengthened emission reduction commitments, carry out meaningful climate actions, and ensure the achievement of global climate goals.

 

Keywords: carbon peak and carbon neutrality, nationally determined contributions, global stocktake, Paris Agreement, carbon border adjustment mechanism