世界能否在氣候變化議題中積聚信任與共識(shí)——兼論中美歐氣候合作重要性和前景

 

2006年以前，美國一直是世界上最大的溫室氣體排放國，至今歷史累積的溫室氣體排放量仍為世界第一。氣候變化是歷史積累的溫室氣體排放所致。雖然氣候變化國際談判確定各國減排承諾的第一份國際協(xié)議，即1997年達(dá)成的《京都議定書》，沒有采納以中國為代表的發(fā)展中國家提出的按歷史累積的排放指標(biāo)確定各國減排責(zé)任的建議，但這不排除美國在全球氣候變化上有不可推卸的首要責(zé)任。再加上，美國是世界第一經(jīng)濟(jì)大國，也是最發(fā)達(dá)的國家，具有最先進(jìn)的技術(shù)和充足的資源可用于應(yīng)對(duì)氣候變化。

 

2014年，美國承諾于2025年實(shí)現(xiàn)在2005年基礎(chǔ)上減排26%～28%的全經(jīng)濟(jì)范圍減排目標(biāo)并將努力減排28%，有力推動(dòng)了《巴黎協(xié)定》的達(dá)成。然而，美國在氣候變化行動(dòng)和國際協(xié)議承諾上，態(tài)度和立場反復(fù)無常。2016年11月美國大選后，一直反對(duì)《巴黎協(xié)定》的特朗普勝出，入主白宮后立即宣布美國退出《巴黎協(xié)定》。氣候變化是拜登執(zhí)政以來外交工作的重心。2020年1月，拜登在就任美國總統(tǒng)首日簽署了美國重返《巴黎協(xié)定》的總統(tǒng)行政令，推翻了特朗普在任時(shí)訂立的一些對(duì)環(huán)境不友好的行政令，提出2035年實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)零排放的目標(biāo)。2021年4月，拜登組織召開全球領(lǐng)導(dǎo)人氣候變化峰會(huì)，宣布美國將按2005年的水平，在2030年前實(shí)現(xiàn)碳排放降低50%～52%的目標(biāo)，并將努力在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的氣候變化目標(biāo)。美國2030年的新目標(biāo)可謂是美國歷史上最雄心勃勃的氣候減排承諾，延展并強(qiáng)化了之前2025年減排26%～28%的目標(biāo)。同時(shí)，拜登于2023年4月12日公布了美國聯(lián)邦環(huán)保署嚴(yán)限車輛排放的法規(guī)，以確保到2032年美國出售的新車中三分之二是電動(dòng)汽車，這超過了拜登總統(tǒng)之前提出的到2030年美國出售的新車中一半是電動(dòng)汽車的目標(biāo)。

 

為了推進(jìn)這些目標(biāo)的落實(shí)，2022年8月，美國國會(huì)通過了《通貨膨脹削減法案》，提出未來十年提供高達(dá)3690億美元的補(bǔ)貼，用于能源安全和氣候變化領(lǐng)域的投資，發(fā)展在岸綠色工業(yè)生產(chǎn)和刺激綠色消費(fèi)，支持和保護(hù)本土制造業(yè)。而且，為了鼓勵(lì)國內(nèi)生產(chǎn)電動(dòng)汽車，美國把動(dòng)力電池提升到戰(zhàn)略性技術(shù)／行業(yè)，出臺(tái)補(bǔ)貼和相關(guān)支持政策。《通貨膨脹削減法案》取消了電動(dòng)汽車車企20萬輛銷量的上限，銷量早已超過銷量限制的車企可以重新獲取10年稅收抵免。而且，該法案要求電動(dòng)汽車電池部件和電動(dòng)汽車需要的關(guān)鍵礦物原料必須來自于美國本土或者北美，或者與美國有自由貿(mào)易協(xié)議（FTA）的國家，并且要不斷提高來自這些國家的采購比例才能獲得補(bǔ)貼。比如，要享受電動(dòng)汽車電池部件100%的3750美元的補(bǔ)貼，則2023年4月18日起在北美生產(chǎn)或組裝的電池部件的價(jià)值要不小于50%，2029年1月1日以后，這一比例將提高至100%；要享受電動(dòng)汽車需要的關(guān)鍵礦物原料100%的3750美元的補(bǔ)貼，則2023年4月18日起礦物原料至少有40%（2027年起提高到80%）是來自于美國或者與美國有自由貿(mào)易協(xié)議的國家。

 

然而，美國特殊的政治制度決定了繞開國會(huì)立法、通過總統(tǒng)行政令快速推動(dòng)氣候變化議程存在一些弊端，其不僅可能隨著總統(tǒng)更替而改變，還可能遭到立法機(jī)構(gòu)的否決。

 

共和黨主導(dǎo)的美國西弗吉尼亞州等十幾個(gè)州與煤炭企業(yè)共同起訴美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署（EPA），要求最高法院裁決美國國會(huì)是否授予EPA只要考慮了成本、非大氣影響和能源要求，就可以毫無限制地制定重大規(guī)則，包括重塑全美的電網(wǎng)和單方面對(duì)任何經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行脫碳的憲法權(quán)力。簡單地說，就是原告認(rèn)為EPA如果要廣泛監(jiān)管全美電廠的溫室氣體排放，應(yīng)該得到國會(huì)明確授權(quán)，否則便逾越了EPA的法定權(quán)限。

 

美國最高法院2022年6月30日以6比3的投票結(jié)果作出對(duì)“西弗吉尼亞州訴環(huán)保署”（West Virginia v. EPA）案的判決，指出美國國會(huì)沒有授予EPA廣泛監(jiān)管電廠溫室氣體排放的權(quán)力（U.S. Supreme Court, 2022）。最高法院判定EPA逾越美國《清潔空氣法案》授權(quán)的裁決對(duì)拜登任期內(nèi)推進(jìn)氣候變化議程極為不利，將極大削弱其任期內(nèi)推動(dòng)氣候變化進(jìn)程的權(quán)力，影響拜登政府提出的2035年美國實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)零排放的目標(biāo)。

 

這是美國近十年來氣候變化方面最重要的案件裁決。這個(gè)裁決說明，繞開國會(huì)立法，通過總統(tǒng)行政令是可以快速推出一些政策，推動(dòng)聯(lián)邦政府相關(guān)行政部門快速實(shí)施，但美國各州可能不認(rèn)可、不買賬，州檢察長可能聯(lián)合起來向聯(lián)邦巡回法院甚至最高法院起訴美國聯(lián)邦行政部門，就像這次起訴美國EPA越權(quán)一樣。如同拜登推翻了特朗普的一些政策，如果反對(duì)《巴黎協(xié)定》并在任內(nèi)命令美國撤出該協(xié)定的特朗普在2024年11月舉行的美國大選后勝出重返白宮，那拜登推行的這些節(jié)能降碳政策則不可能延續(xù)。而且通過總統(tǒng)行政命令推行的政策并沒有得到美國兩黨的廣泛支持，即使推行，實(shí)施的效果也會(huì)大打折扣。相比之下，通過國會(huì)立法推動(dòng)節(jié)能降碳，比較費(fèi)周折、耗時(shí)間，而一旦通過的話，可以一勞永逸，避免各州拒不執(zhí)行甚至起訴等情況的發(fā)生。

 

這個(gè)裁決再次說明，美國氣候變化的承諾和政策只有美國國會(huì)立法通過后才更有法律約束力、更持久，美國在氣候變化領(lǐng)域的承諾和政策才會(huì)更有信譽(yù)。反之，美國在國際舞臺(tái)上督促或施壓別的經(jīng)濟(jì)體承擔(dān)更多的氣候變化方面的責(zé)任就會(huì)缺乏信譽(yù)。雖然美國總統(tǒng)氣候問題特使克里與世界主要經(jīng)濟(jì)體一直在就進(jìn)一步加強(qiáng)主要經(jīng)濟(jì)體的氣候變化承諾交流與溝通，且他在當(dāng)年擔(dān)任美國國務(wù)卿時(shí)被廣泛認(rèn)為對(duì)達(dá)成《巴黎協(xié)定》作出了積極貢獻(xiàn)，但特使本人的信譽(yù)根本不能與美國的國家信譽(yù)相提并論。

 

另外，美國把國家安全擴(kuò)大化，采取的政治立場也束縛了美國更快、以更低成本實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的技術(shù)與手段。在迪拜舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會(huì)（COP28）上，美國與其他21個(gè)國家聯(lián)名發(fā)起《三倍核能宣言》，呼吁到2050年將全球核能容量較2020年增加兩倍，以實(shí)現(xiàn)2050年凈零排放的目標(biāo)。美國總統(tǒng)氣候問題特使克里表示：“如果沒有核電，你就無法實(shí)現(xiàn)到2050年溫室氣體凈零排放的目標(biāo)。這與政治或意識(shí)形態(tài)無關(guān)，這純粹是科學(xué)問題：數(shù)學(xué)和物理。”

 

克里“這與政治與意識(shí)形態(tài)無關(guān)”的表述聽起來非常耳熟。在與中國商討氣候變化合作時(shí)，克里三番五次地指出，中美應(yīng)該攜手應(yīng)對(duì)氣候變化，這與政治或意識(shí)形態(tài)無關(guān)，因?yàn)橹忻朗鞘澜缟蟽蓚€(gè)最大的溫室氣體排放國，這種合作是非常必要的，只有中美兩國在氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行合作，氣候變化問題才有可能解決。如果美國政府真如特使所言認(rèn)同核電、應(yīng)對(duì)氣候變化都與政治與意識(shí)形態(tài)無關(guān)，那么上述電動(dòng)汽車、新能源又與政治與意識(shí)形態(tài)能有什么關(guān)系呢？《通貨膨脹削減法案》明確規(guī)定電動(dòng)汽車享受稅收抵免的前提是電池中不包括任何由“令人關(guān)注的外國實(shí)體”所開采、加工或循環(huán)的關(guān)鍵礦物；或者由其制造與組裝的電池部件。把中國歸為“令人關(guān)注的外國實(shí)體”，對(duì)制造商建議的零售價(jià)不能超過80000美元的SUV、面包車和皮卡和重量14000磅以下不能超過55000美元的電動(dòng)轎車來說，中國車企拿不到7500美元的全額補(bǔ)貼，競爭力會(huì)大受影響。說到底，美國還是缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的選擇性立場。只有對(duì)美國有益、符合美國立場、需要其他國家合作的，美方才強(qiáng)調(diào)“這與政治與意識(shí)形態(tài)無關(guān)”。這也成為美國把動(dòng)力電池提升到戰(zhàn)略性技術(shù)／行業(yè)并提出“小院高墻”制度以后，中國電動(dòng)汽車在向美國等經(jīng)濟(jì)體出口和投資建廠不斷面臨困境的重要原因之一。

 

客觀來講，近年來包括歐美在內(nèi)的世界主要經(jīng)濟(jì)體都在強(qiáng)調(diào)降低對(duì)外國戰(zhàn)略性原材料和戰(zhàn)略性技術(shù)的依賴、提高本土產(chǎn)能和進(jìn)口多樣化。不過歐盟在做法上與美國還是有一些區(qū)別。在歐盟理事會(huì)2024年3月18日通過的《關(guān)鍵原材料法案》中，歐盟提出在任何加工階段對(duì)任何一種戰(zhàn)略性原材料的年消耗量中，來自單一第三國的資源比例不超過65%。歐盟成員國對(duì)電動(dòng)汽車的補(bǔ)貼（大約6000歐元）規(guī)則也沒有“當(dāng)?shù)睾?rdquo;要求，不存在歧視外國生產(chǎn)商的情形。與美國采取不符合世貿(mào)組織相關(guān)規(guī)則、招致新興經(jīng)濟(jì)體廣泛批評(píng)的完全貿(mào)易保護(hù)主義的政策相比，歐盟的做法雖然仍存在保護(hù)主義的嫌疑，但被接受的程度稍高。國際社會(huì)可以以此開展對(duì)話與協(xié)調(diào)，制定出能被廣泛接受的政策或指南，從而避免單方面采取限制措施阻礙實(shí)現(xiàn)全球共同目標(biāo)可能帶來的沖突。